關于油田企業復墾土地折抵建設用地指標可行性的調研報告

摘 要：根據復墾企業、被占地農民的主客觀情況，制定一些可充分調動各方積極性和主管能動性的實際政策，給予建設用地指標折抵置換的明確程序，鼓勵更多的油田企業投入到土地復墾工作，促進國家耕地保護制度的貫徹落實。

關鍵詞：油田企業；復墾土地；調研報告

中圖分類號：F272 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2013）04-0030-02

為轉變土地利用方式，促進土地合理利用，保障礦業生產需要，根據國土資源部耕保司要求，中國石油化工集團公司對中原油田分公司（以下簡稱中原油田）開展了油田企業復墾土地折抵建設用地指標有關問題的調研。此次調研活動共走訪油氣生產單位7個，實地考察井場200余個，對廢棄井場、現用井場及生產設施用地情況進行了詳細調查。現將調研情況匯報如下：

一、中原油田勘探開發情況簡介

中原油田位于河南、山東兩省交界處，是中國東部地區一個集勘探開發、煉油化工、油氣銷售于一體的重要的石油天然氣生產基地。1975年開始大規模勘探，1979年正式投入開發，主要勘探開發區域包括東濮凹陷、四川普光氣田和內蒙探區。現有用工總量3.7萬人，資產總額476.94億元。東濮凹陷橫跨豫魯兩省，面積5 300平方千米，累計探明石油地質儲量5.79億噸、天然氣地質儲量1 317.46億立方米，生產原油1.26億噸、天然氣327.44億立方米。普光氣田位于川東北，是國內迄今規模最大、豐度最高的海相氣田，面積1 116平方千米，探明天然氣地質儲量3 813億立方米。內蒙地區擁有3萬多平方千米的勘探面積，目前已建成10萬噸原油生產能力。

二、中原油田可復墾生產用地情況現狀

中原油田一直對生產設施用地管理十分重視，早在勘探開發初期，就成立專門的土地管理部門，通過建章立制逐步規范和強化對油水井、油氣管線等設施用地的管理。但由于受計劃經濟時期油氣產量的影響，再加上不法分子的破壞、生產設施的逐步老化、自然災害等因素的影響，中原油田油區內出現數量較多的廢棄生產用地和污染土地等可復墾土地。

（一）持續加強土地復墾體系建設

20世紀90年代，中原油田即開始著手土地復墾工作。在油田內部，領先其他兄弟單位成立土地管理辦公室（正處級單位），專門負責污染土地的復墾工作，與國內知名土壤研究單位合作探索土地復墾新技術。經過溝通和協調，2010年，濮陽市人民政府成立濮陽市油區污染土地治理恢復領導小組，由主管市領導親自擔任組長，政企攜手共同開展污染土地治理工作。

（二）廢棄生產用地和污染土地現狀

1.廢棄生產用地和污染土地出現原因

中原油田的主要勘探區域東濮凹陷，其地質構造屬渤海灣沉降帶的一部分，是一個由地質斷裂而形成的具有裂谷特點的盆地，油層多屬復雜斷塊。經過三十多年來的勘探開發，部分小斷裂塊油層油氣資源急劇下滑，達到地廢或工廢條件，處于關停報廢狀態。同時，油田企業點多、面廣、線長的開放性特點，使不法分子打眼、盜油的現象屢禁不止，不時造成管線穿孔、跑水污染土地。而且，20世紀90年代和本世紀初，地處黃河灘區的濮陽地區先后兩次爆發特大洪水，中原油田多處計量站、聯合站、污水處理站被淹，工業廢水被洪水沖灌，蔓延污染大量土地，后經測量，油區內被污染土地多達數萬畝。

2.廢棄生產用地現狀

經統計，中原油田共存在報廢井3 776口（2000年以前報廢的有1 419口，2000年以后報廢的有2 357口），占地19 253.629畝（不含未勘測井場429宗）。其中，報廢后又重新利用的有642口，占地3 678.1552畝。

3.污染土地現狀

中原油田的油水井等生產設施多處于油區農田之間，與農田交錯縱橫，兩次特大型洪水的漫灌，給中原油田留下了數萬畝污染土地，百姓不愿耕種，而中原油田多年來也一直承擔著高額的青苗補償費用，不僅影響了濮陽地區的耕地保有數量，也給面臨資源接替不足的中原油田帶來了巨大的成本壓力。

（三）復墾土地折抵建設用地指標的可行性

1.中原油田持續生產急需建設用地

隨著國家經濟發展的持續深入和開展，能源需求不斷攀升。中原油田作為一個重要油氣生產基地，每年承擔著緊張的生產任務和壓力，僅在濮陽地區每年平均需要鉆井240余口，鉆井臨時用地約需要3 600畝，完鉆后需征地約576畝。但根據現存的礦業用地政策，油田從開始申請用地到取得全部用地手續平均需要兩年左右的時間，且根據目前濮陽地區的征地價格，每畝地的平均征地成本約為12萬元，這樣油田每年的征地費用即高達6 900多萬。同時，濮陽地區要求油田在臨時用地時必須提前交納耕地占用稅，依據每畝2.2萬元的征稅標準，僅臨時用地一項每年就需交納7 920萬元的費用，油田已難以承受。因此，希望能找一個政企雙方都能接受的方式解決建設用地的指標問題。

2.中原油田土地復墾工作成效明顯

歷經二十多年的探索，中原油田與西北農業大學、清華大學等科研院校在濮陽地區利用國內較為領先的污染土壤修復技術，對油區污染土地進行了治理實驗。治理后，經檢驗土地的pH值<8.5，耕作層含鹽量<5g/kg-1，有毒污染物不超過該區土壤本底值，符合了作物耕種的條件，治理后的土地當年夏季小麥畝產就達400～600斤左右，收到了良好的效果，取得了油田污染土地治理的經驗。

如果該土地復墾的方式得到國土資源部門的明確認可，中原油田每年可實現復墾標準耕地1 000余畝，即可提高油區耕地保有面積，也可緩解油田建設用地指標緊張的壓力，簡化建設用地申請程序，提高油氣生產效率，促進國家能源供應。

3.復墾土地折抵建設用地指標的政策依據

2003年，國土資源部發布《關于印發〈土地開發整理若干意見〉的通知》（國土資發[2003]363號），文件規定：“堅持鼓勵土地整理和復墾的有關政策。鼓勵單位和個人依法運用土地整理新增耕地指標折抵政策，開展農地整理；運用建設用地指標置換政策，整理農村廢棄建設用地；運用復墾土地置換政策，復墾歷史遺留的工礦廢棄地；運用各項優惠政策，治理自然災害損毀土地。”

據調查，從1998年開始，山東省、浙江省、北京市已陸續開始推廣建設用地指標置換和農用地整理指標折抵的做法。2001年浙江省折抵指標調劑面積69 210畝，2003年，山東省棗莊市國土資源局折抵調劑建設用地指標3 000畝。從上述地區的實踐來看，該做法對加強耕地保護，促進土地的集約和合理利用，保障地區經濟和社會協調發展起到了積極的作用。

三、幾點建議

（一）加快土地復墾的制度化建設

調研中發現，目前國家關于土地復墾的規范性文件中，雖然建立了完善的管理制度體系，但縣區基層國土資源部門卻缺乏明確的操作規程和認定標準，而油田企業急需各級國土資源部門對土地復墾整理開發項目籌資、建設用地指標折抵、掛鉤和置換等新情況、新問題及時出臺配套政策和具體方案。一是要簡化辦事手續，優化工作程序，強化管理職能，特別是強化和明確國土資源管理部門對土地復墾項目竣工驗收的權限和標準。二是建立獎懲機制，充分調動基層國土資源部門實施土地復墾的積極性和創造性。

（二）規范建設用地指標折抵程序

建設用地指標折抵的做法現在僅是在部分省市實行，各地規定的程序和標準不一，甚至多數地區尚未開始實施這一做法。但實踐證明，建設用地指標折抵和置換政策對浙江省、山東省基礎經濟建設的飛速發展起到了積極的促進作用。因此，建議國土資源部門能盡快出臺政策，明確建設用地指標的置換折抵的審批部門、申請條件等操作事項，以便基層國土資源部門和相關企業能行之有據。

（三）土地復墾工作應符合實際

中原油田地處山東、河南兩省交界，油區農區相互交叉，耕地質量相對較低，經濟相對欠發達，而長久以來，油田應政府要求對污染土地的高額賠償，使農民對復耕后的土地缺乏耕種的積極性，復墾后土地農民拒絕接受，一邊外出打工一邊領取油田每畝1 300多元的賠償，不僅浪費了大片的復耕土地，也加重了企業的發展負擔。因此，土地復墾政策應更加符合實際，統籌考慮基層國土資源部門、復墾企業、被占地農民的主客觀情況，制定一些可充分調動各方積極性和主管能動性的實際政策，給予建設用地指標折抵置換的明確程序，鼓勵更多的油田企業投入到土地復墾工作，促進國家耕地保護制度的貫徹落實。

[責任編輯 吳高君]