中國(guó)地方政府績(jī)效評(píng)估的主要問題及對(duì)策

摘 要：政府績(jī)效評(píng)估對(duì)于提高政府管理水平和促進(jìn)政府行為方式的轉(zhuǎn)變起著十分重要的作用。十八大報(bào)告把科學(xué)發(fā)展觀作為全黨全社會(huì)必須長(zhǎng)期堅(jiān)持的指導(dǎo)思想提了出來(lái)，并明確提出要建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府。這為中國(guó)政府績(jī)效評(píng)估明確了價(jià)值取向，這在一定意義上影響著整個(gè)績(jī)效評(píng)估的方向和過程。中國(guó)績(jī)效評(píng)估存在諸多的問題。因此結(jié)合十八大的精神，構(gòu)建科學(xué)合理的評(píng)估主體，明確中國(guó)政府績(jī)效評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)選擇，構(gòu)建科學(xué)合理的績(jī)效評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)體系，對(duì)于中國(guó)深化行政體制改革，建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府具有十分重要的意義。

關(guān)鍵詞：地方政府；績(jī)效評(píng)估；服務(wù)型政府

中圖分類號(hào)：D60 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2013）04-0250-02

中國(guó)地方政府績(jī)效評(píng)估工作取得了一定成效，但也面臨著若干實(shí)際問題，需要在改進(jìn)、完善中不斷提高。在這樣的形勢(shì)下，抓緊研究政府績(jī)效評(píng)估，探討其在中國(guó)的發(fā)展具有重要的意義。2012年11月十八大報(bào)告對(duì)科學(xué)發(fā)展觀有了新定位。把科學(xué)發(fā)展觀作為全黨全社會(huì)必須長(zhǎng)期堅(jiān)持的指導(dǎo)思想提了出來(lái)。并明確提出要建設(shè)職能科學(xué)、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、廉潔高效、人民滿意的服務(wù)型政府。這為中國(guó)政府績(jī)效評(píng)估明確了價(jià)值取向，政府績(jī)效評(píng)估的價(jià)值取向是政府績(jī)效評(píng)估的基礎(chǔ)。這能為建立科學(xué)推進(jìn)績(jī)效評(píng)估提供了相關(guān)的理論依據(jù)，對(duì)解決政府績(jī)效評(píng)估中的諸多問題和推動(dòng)績(jī)效評(píng)估實(shí)踐的深入具有重要的意義。

一、中國(guó)地方政府績(jī)效評(píng)估的問題

1.中國(guó)政府績(jī)效評(píng)估主體存在的問題。為確保政府績(jī)效評(píng)估的科學(xué)性、客觀性，首先必須明確政府績(jī)效評(píng)估主體的構(gòu)成。評(píng)估主體的確定具有重要意義。中國(guó)政府績(jī)效評(píng)估主體存在的問題主要表現(xiàn)在以下方面：首先，評(píng)估主體的構(gòu)成單一。中國(guó)各地區(qū)政府績(jī)效評(píng)估中，廣泛存在著由政府擔(dān)任主體，自上而下進(jìn)行為主這樣的狀況。這樣中國(guó)真正有效的主體就只有上級(jí)部門這一個(gè)評(píng)估主體，其他評(píng)估主體的作用沒有有效發(fā)揮。其次，評(píng)估結(jié)果信度不高。政府組織也是“經(jīng)濟(jì)人”，其工作人員——公務(wù)員群體也是一個(gè)利益集團(tuán)，無(wú)論是上級(jí)評(píng)估還是自我評(píng)估，評(píng)估主體都是直接或間接的利益相關(guān)者，很難排除自身利益的考慮，導(dǎo)致政府部門及成員唯上是從，忽視社會(huì)各界和群眾的意見，有時(shí)甚至只是走過場(chǎng)。最終容易造成評(píng)估結(jié)果的不科學(xué)、不準(zhǔn)確，信度不高。再次，外部評(píng)估主體的缺失。部分地區(qū)存在著公眾等外部評(píng)估主體完全缺失的狀況，政府自身是其績(jī)效評(píng)估的唯一主體。

2.中國(guó)政府績(jī)效評(píng)估內(nèi)容存在的問題。政府績(jī)效評(píng)估的基礎(chǔ)和前提，是對(duì)政府職能進(jìn)進(jìn)科學(xué)合理的定位。當(dāng)前，中國(guó)政府績(jī)效評(píng)估內(nèi)容還存在一些問題：首先，評(píng)估內(nèi)容過于寬泛。目前各地政府的績(jī)效評(píng)估內(nèi)容幾乎涉及到黨風(fēng)廉政建設(shè)、民主政治建設(shè)、政府公共管理、經(jīng)濟(jì)建設(shè)、重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)、社會(huì)發(fā)展、機(jī)關(guān)作風(fēng)建設(shè)、精神文明建設(shè)、新農(nóng)村建設(shè)、社區(qū)發(fā)展、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、公務(wù)員隊(duì)伍建設(shè)等各個(gè)領(lǐng)域。其次，評(píng)估內(nèi)容與責(zé)任和使命不一致。很多地方政府績(jī)效評(píng)估圍繞地方政府中心工作展開，但其中心工作卻不能體現(xiàn)，甚至背離政府的責(zé)任與使命，從而導(dǎo)致行政越位、錯(cuò)位或行政執(zhí)法不當(dāng)、違法行政等行為。同時(shí)，以政府中心工作為主要內(nèi)容的評(píng)估還往往會(huì)沖擊或影響政府日常公共管理與公共服務(wù)的秩序和能力。再次，評(píng)估內(nèi)容不規(guī)范。中國(guó)政府績(jī)效評(píng)估內(nèi)容的不規(guī)范，表現(xiàn)在沒有建立規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)的評(píng)估指標(biāo)體系，有的地方評(píng)估指標(biāo)過度關(guān)注 GDP 增長(zhǎng)、招商引資等單項(xiàng)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)忽視政府在市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理、公共服務(wù)等方面職能的實(shí)現(xiàn)，與科學(xué)發(fā)展觀的要求相背離。

3.中國(guó)政府績(jī)效評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)存在的問題。政府績(jī)效評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)置極其復(fù)雜，這一環(huán)節(jié)是政府績(jī)效考核工作中最關(guān)鍵也是爭(zhēng)議最大的部分，目前各地政府績(jī)效評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)普遍存在一些問題：首先，評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)缺乏公民導(dǎo)向。中國(guó)政府在社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活中處于絕對(duì)主導(dǎo)，片面強(qiáng)調(diào)政府對(duì)社會(huì)管理和控制功能，較少考慮地方政府管理活動(dòng)是否能滿足當(dāng)?shù)厣鐣?huì)、公眾和企業(yè)的需要，某種程度上忽視了民眾的需求和利益。其次，經(jīng)濟(jì)標(biāo)準(zhǔn)的泛化。中國(guó)目前的地方政府績(jī)效評(píng)估實(shí)踐來(lái)看，地方上政績(jī)考核的數(shù)量化經(jīng)濟(jì)指標(biāo)比之社會(huì)發(fā)展的指標(biāo)較多，過多地強(qiáng)調(diào)了經(jīng)濟(jì)總量的增長(zhǎng)要求，而忽視了可持續(xù)發(fā)展等一系列社會(huì)效益。再次，缺乏公共利益導(dǎo)向。政府績(jī)效的根本導(dǎo)向在于促進(jìn)公共利益。然而，在現(xiàn)有的政府績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系中，并沒有解決好諸如公共利益的界定、效率與績(jī)效的界定、政府的價(jià)值選擇與公民利益需要的協(xié)調(diào)吻合等問題。

4.中國(guó)政府績(jī)效評(píng)估結(jié)果應(yīng)用存在的問題?？?jī)效評(píng)估結(jié)果運(yùn)用是績(jī)效評(píng)估功能否發(fā)揮的重要環(huán)節(jié)?？?jī)效評(píng)估本身不是目的，評(píng)估的目的和價(jià)值在于提高政府績(jī)效，政府績(jī)效的核心是人民滿意或達(dá)到人民所期望的結(jié)果。目前各地政府績(jī)效評(píng)估結(jié)果的應(yīng)用普遍存在與這一導(dǎo)向相背離的情況。主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：首先，評(píng)估結(jié)果應(yīng)用的簡(jiǎn)單化。目前，一些地方政府未能將評(píng)估結(jié)果與干部任用、獎(jiǎng)懲和資源配置相銜接。其次，績(jī)效評(píng)估結(jié)果未能與行政問責(zé)制結(jié)合起來(lái)。從整體上來(lái)看，中國(guó)地方政府的績(jī)效評(píng)估制度與行政問責(zé)制度的銜接目前尚有很大的欠缺，中國(guó)的行政問責(zé)制度目前主要還是關(guān)注于行政行為的不當(dāng)與過錯(cuò)責(zé)任追究。這與績(jī)效管理中的績(jī)效問責(zé)機(jī)制尚有很大的距離。再次，績(jī)效評(píng)估結(jié)果應(yīng)用沒有法制化和規(guī)范化。中國(guó)地方政府績(jī)效評(píng)估目前多處于自發(fā)狀態(tài)，缺少相應(yīng)的制度和法律作保障，致使績(jī)效評(píng)估的長(zhǎng)效機(jī)制難以建立，評(píng)估程序和體系沒有規(guī)范化和制度化，存在很大的隨意性，績(jī)效評(píng)估的結(jié)果也很難做到客觀、公正。

二、解決中國(guó)地方政府績(jī)效評(píng)估中存在問題的對(duì)策

1.明確績(jī)效評(píng)估的指導(dǎo)原則。中共十八大報(bào)告提出：科學(xué)發(fā)展觀是全黨全社會(huì)必須長(zhǎng)期堅(jiān)持的指導(dǎo)思想。并明確提出要建設(shè)職能科學(xué)、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、廉潔高效、人民滿意的服務(wù)型政府。這一理論的提出堅(jiān)持了馬克主義關(guān)于人民群眾是歷史主體的唯物史觀，豐富了我們黨全心全意為人民服務(wù)的宗旨，體現(xiàn)了立黨為公、執(zhí)政為民的本質(zhì)要求，是我們黨執(zhí)政理念的又一次升華。這也為績(jī)效評(píng)估提供了一系列指導(dǎo)原則：首先，政府績(jī)效評(píng)估必須能提高公眾的滿意度。公共管理的精神即在于政府不僅要關(guān)注經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展、提高生產(chǎn)效率，同時(shí)還需要倡導(dǎo)社會(huì)公平、維護(hù)社會(huì)正義。讓人民群眾分享經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的成果，最終提高人民群眾對(duì)政府的滿意度。其次，政府績(jī)效評(píng)估要促進(jìn)評(píng)估主體的多元化。改變目前由政府主導(dǎo)并由政府主持的評(píng)估格局。政府績(jī)效評(píng)估只有公民的有效參與，實(shí)現(xiàn)公共管理的民主化，才能真正實(shí)現(xiàn)政府價(jià)值的回歸。再次，政府績(jī)效評(píng)估必須有利于增進(jìn)政府的回應(yīng)性。政府通過績(jī)效評(píng)估強(qiáng)化公眾的知情權(quán)和公共行政的參與權(quán)。政府通過績(jī)效評(píng)估了解公眾的意見，并對(duì)公眾作出快速有效的回應(yīng)，藉此改善公共產(chǎn)品的品質(zhì)和公共服務(wù)的績(jī)效，更好地滿足社會(huì)公眾的需求。

2.完善績(jī)效評(píng)估主體。績(jī)效評(píng)估主體的確定是績(jī)效評(píng)估的首要任務(wù)，不同的評(píng)估主體將產(chǎn)生截然不同的評(píng)估結(jié)果，完善評(píng)估主體對(duì)于中國(guó)政府績(jī)效建設(shè)意義重大。首先，要優(yōu)化評(píng)估主體的構(gòu)成、完善各主體參與的途徑和渠道。隨著社會(huì)的發(fā)展，政府的活動(dòng)幾乎涉及到社會(huì)生活的方方面面，其活動(dòng)所涉及的利益相關(guān)者的構(gòu)成也非常復(fù)雜。只有多元評(píng)估主體，才能有效、全面地進(jìn)行績(jī)效評(píng)估。因此完善評(píng)估主體的構(gòu)成并健全各主體參與的途徑和渠道是加強(qiáng)政府績(jī)效評(píng)估的前提和基礎(chǔ)。其次，提高公民的評(píng)估主體地位。政府以外的主體往往就是政府服務(wù)的“顧客”，對(duì)其有直接的感受，理應(yīng)成為評(píng)估主體，公眾，是政府權(quán)力的本源，是公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的直接受眾，對(duì)政府相關(guān)績(jī)效最直接的感受；公眾評(píng)估政府績(jī)效的過程可以讓公眾更了解政府行政，增強(qiáng)了對(duì)社會(huì)政治生活的參與感，從而使政府的合法性最終得以加強(qiáng)。再次，鼓勵(lì)和發(fā)展專業(yè)評(píng)估組織主體主導(dǎo)政府績(jī)效評(píng)估工作。專業(yè)評(píng)估組織是從事某一方面評(píng)估學(xué)術(shù)研究和開展評(píng)估實(shí)踐活動(dòng)的專門機(jī)構(gòu)。成熟的專業(yè)評(píng)估組織具備科學(xué)績(jī)效評(píng)估技術(shù)，保持中立的立場(chǎng)，相對(duì)內(nèi)部評(píng)估，其評(píng)估結(jié)果具更高可信度，而政府也需要借助第三方評(píng)估主體這種獨(dú)立地位來(lái)提升其績(jī)效評(píng)估結(jié)果的公信力。

3.規(guī)范績(jī)效估內(nèi)容與標(biāo)準(zhǔn)。確定績(jī)效評(píng)估的內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)是開展行政績(jī)效評(píng)估的前提。首先，應(yīng)該明確政府的職能，政府績(jī)效評(píng)估內(nèi)容的確定必須依據(jù)行政職能，并重點(diǎn)將與民眾息息相關(guān)的社會(huì)管理和公共服務(wù)方面的職能如社會(huì)公平度、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等作為績(jī)效評(píng)估的內(nèi)容。其次，應(yīng)加強(qiáng)行政成本研究，把行政成本納入政府績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系。再次，應(yīng)關(guān)注政府對(duì)促進(jìn)社會(huì)公平與社會(huì)和諧的責(zé)任。把社會(huì)公平和社會(huì)和諧作為政府績(jī)效評(píng)估的重要指標(biāo)。評(píng)估社會(huì)公平和社會(huì)和諧還需要在各領(lǐng)域確定合適的可測(cè)評(píng)的具體指標(biāo)以體現(xiàn)社會(huì)公平和社會(huì)和諧的程度。

4.科學(xué)合理運(yùn)用績(jī)效評(píng)估結(jié)果。績(jī)效評(píng)估結(jié)果運(yùn)用是促政府績(jī)效評(píng)估功能發(fā)揮及政府績(jī)效評(píng)估體系不斷完善、發(fā)展的重要環(huán)節(jié)。績(jī)效評(píng)估本身不是目的，評(píng)估的目的和價(jià)值在于提升政府績(jī)效。通過績(jī)效評(píng)估結(jié)果的利用，可使績(jī)效評(píng)估真正發(fā)揮“助推器”的功能。科學(xué)合理運(yùn)用績(jī)效評(píng)估結(jié)果應(yīng)主要做好以下工作：首先，進(jìn)一步完善激勵(lì)懲戒機(jī)制。將領(lǐng)導(dǎo)的政績(jī)與其職位的升降掛鉤、將公務(wù)員的表現(xiàn)與其薪酬、培訓(xùn)及辭退等切身利益掛鉤，真正做到獎(jiǎng)優(yōu)罰劣、賞罰分明。其次，把績(jī)效評(píng)估結(jié)果與行政問責(zé)制聯(lián)系起來(lái)。政府績(jī)效評(píng)估要增加政府的問責(zé)能力。對(duì)政府績(jī)效評(píng)估中發(fā)現(xiàn)的不嚴(yán)格履行承諾和履行承諾不到位、辦事拖拉、敷衍塞責(zé)，以及公眾投訴等符合行政問責(zé)要求的行為堅(jiān)決給予績(jī)效問責(zé)。再次，建立績(jī)效評(píng)估結(jié)果反饋機(jī)制。所謂績(jī)效評(píng)估結(jié)果反饋機(jī)制，就是根據(jù)評(píng)估結(jié)果調(diào)整評(píng)估的內(nèi)容，將民眾關(guān)心的具體內(nèi)容如看病難、上學(xué)難、住房難等問題確定為評(píng)估的內(nèi)容。

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[責(zé)任編輯 王曉燕]