淺析中國農村土地制度的變遷

摘 要：中國農村土地制度經歷了從私有到公有，最后演化為集體所有基礎上的家庭承包經營，并允許土地承包經營權的自由流轉。在農村發展的不同階段需要與生產力發展水平相適宜的農地制度，分析農村土地制度變遷的歷程，為當前的農地制度改革提供一些啟示。

關鍵詞：農村土地制度；變遷；啟示

中圖分類號：F320 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2013）04-0052-02

土地制度直接決定著農民的收入和預期，農村土地制度對農民收入產生著重要的影響。古典經濟學家威廉·配第指出：“土地是財富之母，勞動是財富之父。”[1] 農村土地制度是中國農業中最重要的制度，同時也是經濟制度中最重要的制度安排。因此，認真分析建國以來農村土地制度變遷過程，追尋其變化脈絡，排除現行農村土地制度中阻礙生產力進一步發展的因素，不斷推進農村現代化的進程。

一、中國農地制度的演進過程

1.土地改革時期——農民土地私有制。在解放前，中國農村的土地制度是封建土地私有制，土地大部分是歸地主所有，占農村人口90%的貧農、雇農以及其他人口只占有20%～30%的土地，而人口占10%的地主、富農卻占有70%～80%的土地。這樣的土地制度安排，使得土地高度集中，在農村生產力水平還處于低下的情況下，難以保證土地的生產效率，同時更加劇了社會矛盾，土地問題成為了社會矛盾的焦點。1950年冬至1952年春，在《中華人民共和國土地改革法》的指導下進行土地改革，廢除地主階級封建剝削的土地制度，實行農民土地所有制，3億多無地或少地的農民獲得了土地，實現了“耕者有其田”。具體辦法是以鄉或相當于鄉的行政村為單位，依法將沒收或征收的土地和其他生產資料，除歸國有的部分外，由鄉農協會接收，按人口統一、公平、合理、無償地分配給無地、少地及缺乏其他生產資料的貧農。

從產權角度看，這次的土改，農民獲得了集所有權、使用權、收益權、處置權于一體的“單一產權結構”，是比較完整的排他性產權，其產權歸屬是農民個體。通過土改，提高了農民的積極性，農村經濟得到了迅速發展。

2.農村合作化和人民公社化時期——農村土地集體所有制。這個階段的土地制度改革目標是將農民分散的家庭經營變成集體統一經營，通過初級社、高級社和人民公社化三個階段來實現。1953年12月，中共中央發布了關于發展農業生產合作社的決議，開始了對農業的社會主義改造，在初級社階段，原來是個人使用的土地使用權變為了集體共同使用，但土地等生產資料的所有權仍是歸農民私人所有。1956年開始大規模的高級農業生產合作社建設，在高級社階段，社員除保留自留地（占全部土地的5%）外，土地及其他所有生產資料的所有權歸集體所有。1958年8月中央發出了《關于在農村建立人民公社問題的決議》，把人民公社化運動推向了高潮，取消了自留地，自此，農村的土地所有權歸人民公社集體所有，并由公社統一經營管理。

這個階段的土改，土地產權由農民個體所有變為公社集體所有，完成了土地產權的重大變化。但人民公社“ 一大二公三平均”卻嚴重挫傷了農民的積極性，同時，也和當時的農村生產力水平不配套，規模化經營不僅沒有使農業產量增長，反而使農業產量的連續下降，廣大農民生活困頓。雖然后來以“三級所有、隊為基礎”進行調整，在一定程度上解決了土地公有化程度太高所帶來的“搭便車”現象，但由于偏離了農民的意愿，也脫離了農業發展的需要，這些調整無法從根本上革除人民公社制度本身的弊端，未能從根本上解決農村土地的基本問題。

3.十一屆三中全會以來——農村土地家庭承包經營制。20世紀70年代末推行農村土地家庭承包經營制改革，實質是在土地集體所有制不變的前提下，將土地經營使用權下放給農民，實現了土地所有權和使用權的分離。農民雖然沒有土地的所有權，卻擁有了土地的經營使用權，農民可以根據自己的意愿配置生產要素，交足國家留夠集體剩下的是自己的，有了對剩余農產品完全的支配權和處置權，極大地調動了生產的積極性，同時，以農戶為基本單位的家庭承包經營有很高的激勵和很低的監督成本，克服了農業生產隊“搭便車”現象。

這次的土改形成了土地所有權和使用權相分離的農村土地產權結構，農民擁有了土地的經營使用權，相較于人民公社的集體經營模式，家庭經營模式更符合這個階段農村的生產力發展水平，激發了過去長期被壓抑的生產潛力，使得農副產品的產量得到了空前的提高，很快解決了國民的溫飽問題，為之后的推進城市改革打下了堅實的基礎。

4.土地承包經營權的自由流轉。2008年，黨的十七屆三中全會作出了《中共中央關于推進農村改革發展若于重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）。《決定》指出：按照依法自愿有償原則，允許農民以轉包、出租、互換、轉讓、股份合作等形式流轉土地承包經營權，發展多種形式的適度規模經營。有條件的地方可以發展專業大戶、家庭農場、農民專業合作社等規模經營主體[2]。

這個階段的土改，允許和鼓勵農民將土地經營權流轉，發展現代農業。伴隨著第二、三產業的發展，農村剩余勞動力轉移力度加大，中國農業進入到由傳統農業向現代農業轉變的時期，允許土地流轉，不僅使農民能夠實現既省心又增收的愿望，更重要的是實現土地規模經營和集約化經營，提高農業生產率，實現農業生產的全面升級，從而掀開了新農村建設的新篇章。

二、農地制度變遷的啟示

1. 農地制度改革要與生產力發展水平相適應。從建國以來的農地制度變遷歷程來看，與農村生產力發展水平相適應的農地改革，就能解放農村的生產力，促進農村的發展，反之，則阻礙農村的發展，帶來農村長期處于發展停滯甚至后退的不利影響。農地制度改革必須按照生產力發展的客觀要求來完善生產關系，改革不適應的農地制度。

2.尊重農民選擇是農地制度改革的基本原則。農地制度變遷的歷程表明，改革是與廣大農民的利益息息相關。產權經濟學家阿爾欽就明確指出：“產權是由社會強制執行的對資源的多種用途進行選擇的權利。”[3] 農地制度改革的過程也是農地產權制度改革的過程，產權的變遷帶來利益分配的重新調整，涉及到千千萬萬農民的切身利益，因此，農地產權制度改革要始終尊重農民的選擇。建國初期進行的土地革命和初期的合作化，尊重了農民的選擇，從而建立了農民土地所有制和后期的互助組織與初級合作社，促進了農村的發展。高級合作社和人民公社化不是農民的選擇，而是國家為農民作主做的選擇，在集體所有、集體經營的農地制度中，農民只不過是一個“勞動力”而已，從而嚴重挫傷了廣大農民的積極性。家庭聯產承包責任制將土地所有權與經營權分離，這次的改革本身就是農民進行的偉大創新，因此獲得了巨大成功。當前正在進行的土地承包經營權的流轉，同樣要尊重農民選擇，保護農民的利益，這樣農民才具有改革的勇氣和活力，煥發出無窮無盡的智慧，充分調動各方面的積極性。

3.推進農業適度規模經營。農業的規模經營應當同農業生產力提高、農業技術革新以及農村剩余勞動力轉移相結合。隨著三十多年的改革開放，部分地區的農業生產水平極大提高，機械化生產出現端倪，農村部分剩余勞動力轉移到第二、三產業，尤其是東部沿海地區及大中城市郊區，這些地區的農業發展進入到了追求規模經營效益，縮小工農比較利益差距的階段，因此，在這些地區，應積極地推進農業適度規模經營，發展現代農業。

4.改革農地產權制度。（1）未來土地改革要清晰土地產權歸屬。在土地的相關法律中，對土地所有權的歸屬，也就是農民集體所有，定位是不清晰，使得在土地征用過程中，農民集體沒有話語權，大肆侵害農民利益，引發了征地問題和矛盾。同時產權不清晰，也阻礙了土地的流轉。因此，未來土地改革中必須明確土地的產權，這也是目前學者們呼吁最多的[4]。（2）構建合理、有序的農地流轉機制。土地作為農村最重要的資源，應進行合理的流轉，實現土地資源的高效利用，也是發展現代農業、進行農業規模經營的需要。加快農地流轉的市場化進程，培育專門的農地流轉中介機構建設，建立起合理的價格形成和補償機制。調整相關的政策、法規，減少對農地流轉的種種限制，加強流轉所需的各項經濟、法律環境建設。

5.完善農村社會保障體系。在目前的土地流轉過程中，普遍存在農民即便外出務工了，也不愿意放棄土地，造成農村田地緊缺與棄耕并存的矛盾，主要的原因是農村的社會保障缺位，長久以來土地扮演了農村社會保障的功能。要推動農村土地流轉，實現農業的規模化和產業化經營，必須完善農村社會保障體系，消除土地的社會保障功能，使土地資源實現資產化和有效利用，給農民帶來增收。有步驟、有重點地將在城市已經實行的社會保障制度推廣到農村去，逐步建立“廣覆蓋、低水平”的包括農村最低生活保障制度、養老保險和醫療保險制度等社會保障體系。

6.改革戶籍制度和就業制度。現行城鄉分割的戶籍制度和就業制度把農民束縛在土地上，農村剩余勞動力難以從農村有效釋放出來，導致農地關系矛盾尖銳化。因此，改革二元戶籍制度和就業制度，使農村勞動力能夠自由遷徙、就業，與城市居民享有平等的就業權利和機會，是經濟體制改革的當務之急，也是當前農村經濟體制改革的重點和難點[5]。

農村土地制度的歷史變遷給了我們很多寶貴的經驗。今后中國農村經濟改革與發展的任務還面臨許多難題，借鑒歷史經驗，可以提高我們制定政策的預見能力，以盡量減少制度變遷的失誤和代價。當下，中國農村面臨著新發展機遇和挑戰，積極推進農村土地制度改革，是實現城鄉協調發展、加快農村現代化進程的必由之路。

參考文獻：

[1] 秦劍軍.建國以來中國農村土地制度的嬗變[J].經濟問題探索，2011，（2）.

[2] 羅重譜.中國農村土地產權制度變遷與創新研究——基于制度經濟學的視角[J].地方財政研究，2009，（3）.

[3] 周其仁.產權與制度變遷[M].北京：社會科學文獻出版社，2002：5.

[4] 喬軍.1978年以來中國農地產權制度變遷及啟示[J].攀登，2011，（4）.

[5] 樊興麗.城鄉二元體制對農地制度創新的路徑約束分析[J].理論觀察，2012，（8）.

[責任編輯 吳高君]