長沙市工業(yè)開發(fā)園區(qū)土地集約利用問題研究

摘 要：研究目的：綜合評(píng)價(jià)長沙市四個(gè)國家級(jí)工業(yè)園區(qū)用地集約利用程度，為指導(dǎo)工業(yè)園區(qū)集約用地提供依據(jù)。研究方法：因子分析法、綜合指數(shù)評(píng)價(jià)方法。研究結(jié)果：開發(fā)園區(qū)整體集約程度較高，綜合平均分值為92.6，屬于集約利用范疇；開發(fā)園區(qū)土地利用結(jié)構(gòu)差異明顯，受產(chǎn)業(yè)政策影響較大；園區(qū)土地利用強(qiáng)度低，指標(biāo)均低于理想值；園區(qū)用地效益、管理績效及市場化程度高，單位用地固定資產(chǎn)投入和單位用地產(chǎn)出值高。研究結(jié)論：園區(qū)土地利用結(jié)構(gòu)和利用強(qiáng)度有待于進(jìn)一步調(diào)整，應(yīng)多方式多途徑促進(jìn)園區(qū)土地節(jié)約集約利用，強(qiáng)化節(jié)約集約用地機(jī)制建設(shè)，建立以促進(jìn)集約利用土地為核心的行政管理體制。

關(guān)鍵詞：土地利用；工業(yè)園區(qū)；節(jié)約集約利用；長沙市

中圖分類號(hào)：F290 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2013）04-0182-03

引言

土地利用問題，總的來說是指社會(huì)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展對(duì)土地利用增長需求與限制土地利用有效供給的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)諸要素間存在的矛盾關(guān)系[1]。開發(fā)園區(qū)土地集約利用作為土地利用問題的重要組成部分，是發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)、建設(shè)節(jié)約型社會(huì)和貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的必然要求，是中國必須堅(jiān)持的基本方針[2]。2012年，《國土資源部關(guān)于大力推進(jìn)節(jié)約集約用地制度建設(shè)的意見》（國土資發(fā)[2012]47號(hào)）指出要完善開發(fā)園區(qū)土地集約利用評(píng)價(jià)，對(duì)節(jié)約集約用地園區(qū)實(shí)行用地政策鼓勵(lì)。中國經(jīng)濟(jì)正處于高速發(fā)展時(shí)期，建設(shè)用地需求十分旺盛，且由于中國人多地少、耕地資源嚴(yán)重不足、存量土地低效、粗放利用現(xiàn)象嚴(yán)重，土地供需矛盾十分激烈。因此集約利用土地是經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展重要途徑[3]。本文結(jié)合長沙市開發(fā)園區(qū)土地集約節(jié)約研究實(shí)例，對(duì)長沙市四個(gè)國家級(jí)開發(fā)園區(qū)的土地集約利用情況進(jìn)行評(píng)價(jià)和對(duì)比分析，為長沙市開發(fā)園區(qū)的土地利用管理提供一些參考依據(jù)。

一、長沙市開發(fā)園區(qū)土地利用現(xiàn)狀

長沙地處湖南東北部，是湖南省的省會(huì)，全省的政治、經(jīng)濟(jì)、文化中心，在湖南省的14市（州）中，土地集約程度也最高[4]。隨著中部崛起戰(zhàn)略的實(shí)施，長沙市逐漸形成綜合技術(shù)創(chuàng)新型的長沙國家高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)；工程機(jī)械、汽車及零部件為主導(dǎo)，電子信息、新材料、食品飲料、輕印包裝等為補(bǔ)充的產(chǎn)業(yè)發(fā)展格局的國家級(jí)長沙經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)；食品、機(jī)電、新材料和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)的“3+1”產(chǎn)業(yè)的湖南寧鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)；主攻發(fā)展醫(yī)藥物流的瀏陽經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)。2011年，四個(gè)國家級(jí)工業(yè)開發(fā)園區(qū)規(guī)劃占地總面積為37 349.53公頃，已建成區(qū)總面積（包括已建成和正在建設(shè)的用地面積）為13 901.91公頃。工業(yè)總產(chǎn)值為434.98億元，入駐園區(qū)企業(yè)達(dá)1 134家，就業(yè)人口為244 536人，平均單位工業(yè)用地累計(jì)工業(yè)企業(yè)固定資產(chǎn)投資達(dá)1 057.73萬元/公頃，平均單位工業(yè)用地工業(yè)總產(chǎn)值達(dá)5 895.03萬元/公頃，平均單位工業(yè)用地就業(yè)人口達(dá)35人/公頃（見表1）。

從表1可以看出，四開發(fā)園區(qū)從容積率和投資強(qiáng)度指標(biāo)看，其節(jié)約利用程度較高，用地指標(biāo)符合《工業(yè)項(xiàng)目建設(shè)用地控制指標(biāo)（試行）》（國土資發(fā)[2008]24號(hào)）的要求。因此，今后長沙市開發(fā)園區(qū)工業(yè)用地應(yīng)在總體上實(shí)行總量控制、加快內(nèi)部挖潛和提升存量土地利用率，進(jìn)一步評(píng)價(jià)園區(qū)內(nèi)各工業(yè)行業(yè)用地的集約程度，確定其開展土地置換和提高土地利用強(qiáng)度的潛力[5]。

二、開發(fā)園區(qū)土地節(jié)約集約利用評(píng)價(jià)體系

（一）評(píng)價(jià)指標(biāo)體系及權(quán)重

節(jié)約和集約利用評(píng)價(jià)指標(biāo)體系設(shè)計(jì)的基本思路是以節(jié)約和集約用地內(nèi)涵界定為基礎(chǔ)，以社會(huì)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展和土地可持續(xù)利用為目標(biāo)，以合法、合理、高效為出發(fā)點(diǎn)[6～8]。長沙市開發(fā)園區(qū)土地集約利用評(píng)價(jià)指標(biāo)體系考慮到開發(fā)園區(qū)土地利用現(xiàn)狀和集約利用內(nèi)涵，依據(jù)《開發(fā)區(qū)土地集約利用評(píng)價(jià)規(guī)程》（TD/T1029-2009年）的要求，評(píng)價(jià)指標(biāo)體系由目標(biāo)、子目標(biāo)和指標(biāo)三層次構(gòu)成。其中，目標(biāo)層有土地利用狀況、用地效益、管理績效；子目標(biāo)有土地利用程度、用地結(jié)構(gòu)狀況、土地利用強(qiáng)度、產(chǎn)業(yè)用地投入產(chǎn)出效益、土地利用監(jiān)管績效及土地利用市場化程度構(gòu)成。指標(biāo)層則包括建筑密度、容積率、單位用地固定資產(chǎn)投資強(qiáng)度等13個(gè)指標(biāo)。指標(biāo)的權(quán)重則根據(jù)湖南省國土資源廳發(fā)文《關(guān)于2012年度開發(fā)區(qū)土地集約利用評(píng)價(jià)更新工作中指標(biāo)權(quán)重及理想值設(shè)定有關(guān)問題的通知》（湘國土資辦發(fā)[2012]76號(hào)文件要求確定指標(biāo)權(quán)重和理想值，若指標(biāo)現(xiàn)實(shí)值高于全省統(tǒng)一理想值，則直接以現(xiàn)實(shí)值作為指標(biāo)理想值（見表2）。

利用理想值比例推算法，對(duì)評(píng)價(jià)指標(biāo)進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化處理，按公式1計(jì)算。式中：Sijk為目標(biāo)i 子目標(biāo)j指標(biāo) k的實(shí)現(xiàn)度分值，Xijk為目標(biāo)i子目標(biāo) j指標(biāo) k的現(xiàn)狀值，Tijk為目標(biāo)i 子目標(biāo)j 指標(biāo)k的理想值。

按公式2計(jì)算子目標(biāo)土地利用集約度分值，F(xiàn)ij為目標(biāo)i 子目標(biāo)j的土地利用集約度分值，Sijk為目標(biāo)i子目標(biāo) j 指標(biāo)k的實(shí)現(xiàn)度分值，Wijk為目標(biāo)i子目標(biāo) j 指標(biāo)k相對(duì)應(yīng)子目標(biāo)j的權(quán)重值，n為指標(biāo)個(gè)數(shù)。

按公式3計(jì)算目標(biāo)土地利用集約度分值，F(xiàn)i為目標(biāo)i的土地利用集約度分值，Wij為目標(biāo)i 子目標(biāo)j相對(duì)目標(biāo)i的權(quán)重值，n子目標(biāo)個(gè)數(shù)。

按式4計(jì)算土地節(jié)約集約利用程度綜合指數(shù)。F為土地利用集約度綜合分值，F(xiàn)i為目標(biāo)i的土地利用集約度分值，Wi為目標(biāo)i相對(duì)總目標(biāo)的權(quán)重值，n為目標(biāo)個(gè)數(shù)。

（二）園區(qū)工業(yè)用地節(jié)約和集約程度分析

從評(píng)價(jià)結(jié)果可以看出，長沙市四工業(yè)園區(qū)集約利用水平分值較高，園區(qū)綜合平均分值為92.6，屬于節(jié)約集約利用范疇。節(jié)約集約利用綜合分值分別為：瀏陽經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)90.79、寧鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)90.75、長沙高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)94.28、長沙經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)94.58。從四個(gè)園區(qū)集約利用綜合分值來看，經(jīng)濟(jì)區(qū)位對(duì)綜合分值影響比較大，長沙高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)和長沙經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)位于長沙市分值較高，而瀏陽經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)和寧鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)由于土地投入和產(chǎn)出較低整體綜合分值也較低。

通過園區(qū)指標(biāo)現(xiàn)實(shí)值與省市要求的理想值進(jìn)行對(duì)分析發(fā)現(xiàn)，園區(qū)土地利用呈現(xiàn)如下特點(diǎn)：（1）土地利用程度分值較高，且土地供應(yīng)率均高于理想值，這說明了園區(qū)土地實(shí)現(xiàn)了“開發(fā)即利用”的目標(biāo)；（2）各園區(qū)間工業(yè)用地率差異明顯，其中瀏陽經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)工業(yè)用地率為61.92%，而長沙經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)為35.04%，差異較大，這說明各園區(qū)間用地結(jié)構(gòu)存在明顯差異。瀏陽經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)的高工業(yè)用地率充分體現(xiàn)了以工業(yè)用地為主體的用地結(jié)構(gòu)，長沙經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)的低工業(yè)用地率則是由于受園區(qū)控制性詳細(xì)規(guī)劃限定的工礦倉儲(chǔ)用地比重偏小和園區(qū)“退二進(jìn)三”戰(zhàn)略導(dǎo)致改變土地用途所影響；（3）土地利用強(qiáng)度較低，建筑密度、建筑容積率、工業(yè)用地建筑密度、工業(yè)用地建筑容積率低于湖南省市標(biāo)準(zhǔn)值，綜合容積率和工業(yè)用地建筑密度只為理想值的86%、76%；（4）用地效益、管理績效和土地市場化程度高，單位用地固定資產(chǎn)投入和單位用地產(chǎn)出值較高，用地效益良好。

三、園區(qū)工業(yè)用地節(jié)約和集約用地的措施與建議

（一）嚴(yán)格用地指標(biāo)體系，提高土地利用強(qiáng)度

嚴(yán)格工業(yè)用地指標(biāo)體系，制定工業(yè)行業(yè)節(jié)約集約利用土地的標(biāo)準(zhǔn)。抓緊工業(yè)企業(yè)用地指標(biāo)的制定、修改及完善，加緊城鎮(zhèn)公共項(xiàng)目和基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)用地指標(biāo)的編制。嚴(yán)格按用地指標(biāo)編制和審批園區(qū)發(fā)展規(guī)劃，合理確定園區(qū)建設(shè)和用地的規(guī)模。當(dāng)建設(shè)用地規(guī)模超過國家標(biāo)準(zhǔn)、不符合建設(shè)用地節(jié)約集約要求的，不得審查通過，并按規(guī)定要求縮減用地規(guī)模。新建、改建、擴(kuò)建項(xiàng)目要符合控制性詳細(xì)規(guī)劃，要對(duì)項(xiàng)目用地的容積率、建筑密度、行政辦公比率及投資強(qiáng)度、平面布局等方面進(jìn)行嚴(yán)格審查，制止超過國家的用地指標(biāo)、建設(shè)“花園式工廠”圈地[9]。

（二）優(yōu)化用地結(jié)構(gòu)，提高園區(qū)工業(yè)用地率

園區(qū)發(fā)展應(yīng)按照 “兩型社會(huì)”的要求，優(yōu)化空間布局和促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)，堅(jiān)持走工業(yè)集中集群集約發(fā)展道路。各園區(qū)應(yīng)根據(jù)園區(qū)功能定位和區(qū)域優(yōu)勢、產(chǎn)業(yè)特色，充分調(diào)動(dòng)社會(huì)資源促進(jìn)園區(qū)發(fā)展，有選擇的引進(jìn)高科技含量、高經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出、大投資規(guī)模、低污染程度的項(xiàng)目，大力發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)，促進(jìn)園區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)，提升園區(qū)土地整體產(chǎn)出效益，通過產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)促進(jìn)土地利用結(jié)構(gòu)升級(jí)。開發(fā)園區(qū)用地應(yīng)符合土地利用總體規(guī)劃和城鎮(zhèn)規(guī)劃，嚴(yán)格用地結(jié)構(gòu)，且園區(qū)用地應(yīng)以工礦倉儲(chǔ)用地為主導(dǎo)，并按照《工業(yè)項(xiàng)目建設(shè)用地控制指標(biāo)》配置商服、住宅及交通用地。

（三）加強(qiáng)節(jié)約集約機(jī)制建設(shè)，建立以促進(jìn)集約利用土地為核心的行政管理體系

強(qiáng)化園區(qū)的節(jié)約和集約用地意識(shí)，健全和完善土地管理體制，明確各部門在集約利用土地中的責(zé)任。招商部門不引進(jìn)不符合集約用地要求的項(xiàng)目，對(duì)不符合集約用地要求的規(guī)劃部門應(yīng)不予符合許可，國土部門對(duì)不符合節(jié)約集約用地要求的則不予用地審批，形成各部門各司其職，協(xié)調(diào)配合、目標(biāo)一致的管理機(jī)制，將土地集約利用落到實(shí)處。嚴(yán)格土地執(zhí)法監(jiān)察，對(duì)違規(guī)管理人員則給予懲罰，強(qiáng)化計(jì)劃、規(guī)劃、建設(shè)用地項(xiàng)目預(yù)審剛性，發(fā)揮規(guī)劃機(jī)制在節(jié)約集約用地中的基礎(chǔ)性作用。

參考文獻(xiàn)：

[1] 劉彥隨，陳百明.中國可持續(xù)發(fā)展問題與土地利用/土地覆被變化研究[J].地理研究，2002，（3）：324-330.

[2] 邵曉梅，劉慶，張衍毓.土地集約利用的研究進(jìn)展及展望[J].地理科學(xué)進(jìn)展，2006，（2）：85-95.

[3] 毛蔣興，閆小培，王愛民，等.20世紀(jì)90年代以來中國城市土地集約利用研究述評(píng)[J].地理與地理信息科學(xué)，2005，（2）：48-57.

[4] 李春華，江莉佳，熊賽男.基于DEA的湖南省土地集約利用評(píng)價(jià)[J].中國農(nóng)學(xué)通報(bào)，2012，（3）：310-314.

[5] 王靜，邵曉梅.土地節(jié)約集約利用技術(shù)方法研究：現(xiàn)狀、問題與趨勢[J].地理科學(xué)進(jìn)展，2008，（3）：67-74.

[6] 林堅(jiān)，張沛，劉詩毅.論建設(shè)用地節(jié)約集約利用評(píng)價(jià)的技術(shù)體系與思路[J].中國土地學(xué)，2009，（4）：4-7.

[7] 趙麗，付梅臣，張建軍，等.鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地集約利用評(píng)價(jià)及驅(qū)動(dòng)因素分析[J].農(nóng)業(yè)工程學(xué)報(bào)，2008，（2）：89-95.

[8] 王業(yè)僑.節(jié)約集約用地評(píng)價(jià)指標(biāo)體系研究[J].中國土地科學(xué)，2006，（3）：24-31.

[9] 李偉芳，吳迅鋒，楊曉平.寧波市工業(yè)用地節(jié)約和集約用地問題研究[J].中國土地科學(xué)，2008，（5）：23-28.

[責(zé)任編輯 吳明宇]