從三次能源立法看美國能源政策演變

摘 要：石油危機以后，美國通過相關政策推動能源戰略轉型，逐步實現了能源的供給安全和使用安全。從其政策制定和實施的歷史經驗，不難發現，能源立法是保障能源政策順利推行實施并取得預期效果的依據和保障。從能源立法的角度研究了2000年以后美國能源政策和能源戰略演變情況。指出美國能源立法實踐對中國能源立法、能源政策制定及能源戰略規劃的借鑒意義。

關鍵詞：能源立法；能源政策演變；能源戰略

中圖分類號：F11 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2013）04-0132-03

引言

進入新世紀以來，全球能源消費繼續保持較快增長，亞太國家成為世界能源消費重心。國際供求關系總體偏緊。在新的經濟和能源背景下，美國政府陸續頒布了《國家能源政策》、《能源政策法》、《能源獨立和安全法案》、《美國清潔能源與安全法》。通過對幾部法案的分析不難發現，美國能源政策在一貫穩定的基礎上，隨國內外經濟環境、政治環境的變化而不斷地調整變化。總體來看，政策的核心目標是實施能源供給和使用多元化戰略，保障能源供給充分，逐漸減少對外依存度；推動能源技術進步、發展可再生能源，開發節能及能源安全技術，逐步減少能源使用對經濟、社會、環境的負面效應，最終過渡到清潔能源和綠色經濟，逐步實現能源、經濟、社會的協調可持續發展（李巖，2007）。其能源政策的變化主要經歷了由增加能源供給，到節能提效，再到發展新能源和環境保護三個重要階段。

一、開源增產，保障供給

2001年，美國經歷了兩次“石油危機”以來最嚴重的能源短缺。供給短缺造成能源成本大幅上漲，電力供給頻繁中斷，減產和失業情況嚴重。油價上漲導致交通成本驟增，普通家庭能源平均支出同比增長了2～3倍。能源系統供給和需求的失衡，促使美國政府積極尋求制訂新的全面而平衡的能源政策，并通過政策的實施，幫助私有部門及州和地方政府“促進未來可靠、經濟、有利于環境保護的能源生產和分配”（美國國家能源政策研究組，2011）。

在此背景下，布什政府于2001年5月公布了《國家能源政策》。政策包括105項建議，內容涵蓋國內和國際能源戰略兩個主要部分，形成具體的戰略舉措包括：首先，就國內戰略而言，加強國內石油勘探和開發，主要針對阿拉斯加國家石油儲備區（NPR）和美國西部石油天然氣資源。其次，大力發展核能，繼續發揮煤電的主導作用，以解決日益增長的電力需求。第三，加強和改善能源基礎設施，新建或修繕全國輸油管道和輸氣管道，滿足全國對油氣的需求。增加政府戰略石油儲備，作為應對石油供給中斷的重要工具。在國際能源戰略方面，進一步加強同加拿大、沙特阿拉伯、委內瑞拉和墨西哥等主要石油出口國的貿易關系，加緊開發、爭奪遠東石油資源的同時，著力于實現石油進口渠道多元化（美國國家能源政策研究組，2011；江紅，2001）。

《國家能源政策》報告作為一項長期的能源安全遠景規劃，一直指導著美國的能源政策的制定和實施。不難發現，這一階段其能源政策的重點仍是通過開辟多種渠道，以保障其能源安全及競爭力。盡管在報告中指出“能源安全并非僅是為了保障短期供應；獲得可靠、經濟、清潔和高效的能源服務對經濟增長和發展也是至關重要的”，但其政策的核心仍是增加石油、天然氣、煤和電的產量。這與當時美國所處的國內外能源形式是密切相關的。

從2002—2005年，國際原油需求強勁增長，國際價格居高不下（見下頁圖1）。高油價導致的成本上升給石油消費國保持供應帶來了巨大壓力。在此背景下，如何擴大供應、提高石油使用效率，以及尋求替代能源成為各國面臨的新問題。

美國作為第一大石油消費國，油價上漲不僅持續影響經濟增長，同時帶來了很高的風險溢價。在1992年能源政策法案基礎上，美國于2005年8月通過了《2005年能源政策法》，法案的主要內容包括傳統能源、新能源和可再生能源的開發及利用；能源效率；能源技術研發；能源管理及稅收政策；能源的使用對環境的影響等政策和法規。具體可以歸納為以下幾點：第一，加快開發國內油氣，增加國家戰略石油儲備；加快技術進步，尋找潔凈、低廉、可靠的替代能源，力爭在2025年前實現中東石油進口量減少75%（王北星，2010）。第二，制定新的節能和能效標準。如在聯邦建筑執行標準中規定未來聯邦建筑必須達到一定的能效指標，做到節能和節水方面的可循環和低成本；且將年度聯邦建筑及其達到能效標準的情況寫入年度政府報告中。為低收入家庭提供資金援助，以幫助其提高居民住所的能源利用效率。另外，法案還對高能耗工業產品和消費品制訂新的強制性國家能耗標準。第三，增加能源科研投入。主要包括潔凈煤技術、煤氣化技術、潔凈空氣燃煤技術、火電設備的污染控制技術以及氫燃料電池汽車技術及相關尖端科技研發等。總投資約為100億美元左右。第四，促進可再生能源的開發和使用，鼓勵利用地熱能、提高水電站發電效率、發展太陽能光伏發電系統和太陽能熱水系統、擴大生物質能發電規模。鼓勵投資可再生能源的研究開發和產業化，規定政府每年購買一定比例的新能源，并逐年提高該比率，由2007年的3%，到2013年將達到7.5%。實施可再生燃料標準，要求煉油廠、進口商、零售商加大可再生燃料比重，如生物柴油或乙醇，從2006年的40億加侖生物燃料，之后以每年17.5%的速度遞增，2012年增加生物燃料達到75億加侖。此后，可再生燃料增長速度不得低于同年汽油生產增長率。第五，為可再生燃料標準制定靈活的策略，如信用交易，當汽油供應商對可再生燃料使用量超過最低標準時，賦予供應商一定級數的信用。而對于難以達到標準的供應商，則通過購買信用，以使用少于標準規定最低限的可再生燃料（宋玉春，2006）。

《2005年能源政策法》標志著美國正式確立了面向21世紀的長期能源政策，成為美國能源政策的一個重大轉折點（樊瑛、樊慧，2008）。法案的核心是節約能源，加快能效技術研究，提高能源利用效率，擴大可再生能源的生產和使用，以期緩減長期供給緊張和能源價格上行壓力。該法案的基本目標仍是確保安全、穩定、清潔的能源供給。盡管該法案對美國未來很長一段時間的能源供需產生了深遠影響。但并沒有從本質上改變美國國內能源尤其是石油供需的方向。

二、節能減排，發展新能源

2000年后世界原油價格的飆升帶動了成品油和生物燃料價格的上漲。2007年美國總統布什簽署《能源獨立和安全法案》拉開了美國能源改革的序幕。不同于《2005年能源政策法案》，該法案更加注重節能和可再生能源推廣，對美國國內的節能技術研發和生產投入起到了重要推動作用（林文榮 楊京，2010）。法案共包括八個部分，節能減排是整個法案的核心內容之一，這一點從新出臺的燃油標準和可再生燃料推廣均可以得到體現。美國是世界上汽車保有量最多的國家，汽車節能是實現節能目標的關鍵環節。新法案出臺的汽車能耗標準規定到2020年，美國汽車工業必須使汽車油耗比目前降低40%，這也是1975年以來美國國會首次通過立法提高汽車油耗標準（樊瑛 、樊慧，2008）。新法案的另一個核心內容是推廣可再生能源，減少對石油進口的依賴。法案提出了非常激進的可再生能源產業發展目標“20in10”，既通過發展生物乙醇，用十年的時間將美國汽油消費降低20%。法案確定了可再生燃料標準（RFS），要求美國可再生燃料生產將從2008年90億加侖/年增加到2022年360億加侖/年。按照RFS要求，先進生物燃料的投資在四年內必須達到110億美元，在十年內增加到460億美元，在十五年內增加到1 050億美元。預計到2012年，先進生物燃料將達到所生產的全部可再生燃料的13.2%，到2017年增加到37.5%，2022年達58.3%（錢伯章，2008）。

美國希望新能源法案有效提高國內能源效率并實現節能目標，并通過節能提效，以及可再生能源推廣來保持美國能源獨立性，確保國家能源安全（樊瑛、樊慧，2008）。在環境保護方面，新法案把減少溫室氣體排放置于更加突出的位置，提出了加快“碳捕捉”和“碳封存”技術研發，及推廣清潔環保新能源，有利于實現“向社會提供安全、可靠、清潔能源”的戰略目標。

三、推進新能源和清潔能源發展

2007年國際金融危機席卷全球，并迅速從金融領域蔓延到實體經濟。受金融危機影響，全球經濟增長率大幅放慢，石油價格大幅震蕩。加之能源需求增長加快，石油價格波動頻發，氣候變化問題日益突出等因素的推動，發展新能源和可再生能源再次成為各國能源戰略考量的重點。面對保持經濟增長以及應對氣候變化等挑戰，美國政府重新思考其能源發展戰略。其中，發展新能源成為政府促進經濟復蘇和增加能源供給的重要舉措。2009年6月，美國眾議院通過了《2009年美國清潔能源與安全法案（ACESA）》提出了以發展新能源為核心，進一步推動節能和提高能效的能源戰略框架（李剛，2009）。該法案明確闡述了其立法的目標，即“創造數百萬新的就業機會來推動美國的經濟復蘇，減少對國外石油的依存度來實現美國的能源獨立，通過減少溫室氣體排放來減緩全球變暖，最后過渡到清潔的能源經濟”（周濤，2009）。

ACESA其主要內容分為四個部分：第一，清潔能源。包括可再生能源和節能發電標準、碳捕獲與碳封存、清潔交通、發展智能電網等內容。法案要求電力供應商每年必須按照一定比例供給可再生能源電力，到2020年電力供應中15%以上須來自可再生能源，5%以上來自節能。第二，能源效率。進一步提高了建筑能效標準、照明和電器能效標準、交通能效標準，及公共部門的能效等。建筑標準要求新建的商用和民用建筑能效提高30%。到2020年，電力零售商通過實施新的能效標準達到累計節能15%的目標。第三，減少全球變暖污染。建立溫室氣體排放限額和交易體系，逐步減少溫室氣體排放量。具體目標為：相對于2005年的排放水平，到2020年削減17%，到2050年削減83%。第四，向清潔能源經濟轉型。根據《聯合國氣候變化框架公約》的規定，制定有約束力。主要措施包括：確保工業部門實現真正的減排，對消費者實施援助，出口清潔技術等（國家電監會研究室課題組，2009）。為減少全球溫室氣體的排放作出貢獻。

過去的十年中，在復雜多變的國際環境下，美國通過能源立法順利實現了能源戰略轉型，通過以上分析不難看出，其能源政策和能源戰略的重心主要經歷了三個方面的轉變：首先，前期的能源政策著力于石油進口渠道的多樣化和確保運輸通道的順暢，后期則把重心放在了開發可再生能源和替代能源方面，從根本上降低對石化能源的過度依賴。第二，能源政策前期重視提高傳統能源的能效，而后期主要通過推動技術進步實現全社會節能，同時也更加關注環境問題；第三，在對待氣候變化問題上，從布什政府的消極應對，再到奧巴馬政府積極承諾減排義務，大力發展清潔能源，后期作為應對氣候變化的倡導者，美國態度發生了顯著變化。

四、對中國的啟示

1.加快推進能源法律體系建設，依法保障能源政策實施的信度和效度。完善的能源法律體系是推動國家能源政策合理高效實施的重要保障，是能源戰略規劃、能源結構調整等一些列能源政策制定和實施的基礎。英國在2003年出臺的《可持續能源》法案中指出建立該法的目的是發展和推動可持續能源政策。美國于2005年通過了《國家能源政策法案》，目前，雖然中國已頒布了《電力法》、《煤炭法》、《節約能源法》等重要能源單行法，但相關法律缺乏整體性和系統性。不同法律之間關聯性差，管理體制不匹配，相應的和監管關系不協調，互相掣肘等矛盾突出，政策實施效果和預定目標經常出現較大偏離。為了保障中國能源目標的實現，應加快完善作為綜合性、基礎性法律的《能源法》，規定能源單行法所應遵循的基本原則。在此基礎上進一步加快相關能源法律的立法和修訂工作。轉變依靠政策性文件或臨時批示實施的工作方式，從源頭上解決能源工作“無法可依”及“行政干預過度”的問題，提高能源政策實施的信度和效度。

2.從增加總量和優化結構兩方面布局未來國家能源安全戰略。美國是世界第一大能源消費國，在能源大宗商品特別是石油價格高速增長的市場環境下，美國本著“開源節流”的思想，確立了改變傳統能源使用方式、大力發展新能源產業的新能源發展戰略。近年來，美國能源對外依存度逐漸降低，能源結構顯著改善。2011年能耗總量中石油、煤炭、天然氣和可再生能源的比重分別為：35.3%、19.9%、24.9%和9.1%。作為其主導能源的石油資源，供給渠道日趨多樣化，21.7%來源于穩定的盟友加拿大，非洲的占比為19%，中東地區占比為14.9%，有效規避了地緣政治因素對能源供給的影響。目前，中國煤炭和石油占一次能源消費的比重超過90%，石油進口依存度持續升高，資源和環境的制約作用日益顯著。借鑒美國的能源政策實踐經驗，中國應積極實施能源多元化戰略，逐步降低煤炭消費比重，進一步增加天然氣消費比重，加快發展太陽能、風能和水能等可再生能源。

3.堅持節約發展和綠色發展，增強能源可持續發展能力。近十年來，在實現人類可持續發展的歷史背景下，各國能源立法和能源政策在保障能源安全的基礎上，特別注意能源在開發、利用和儲備各個環節的節約發展和綠色發展。美國在《2005年能源政策法》中明確指出保護環境的立法宗旨，在能源政策制定和實施過程中，重視節約能源、提高能源效率及發展新能源。目前，中國正處于工業化和城市化雙重轉軌的重要歷史時期，能源供求的總量矛盾和結構性矛盾更加突出。能源全球化競爭加劇，獲取能源的成本提高。環境污染、生態失衡對經濟發展的制約作用愈加顯著。未來的能源發展戰略必須著力于解決能源瓶頸約束，破解發展經濟和保護環境的兩難困局，正確處理好經濟發展、能源利用與環境保護三者之間的關系，堅持節約能源和保護環境的基本國策，通過能源立法及合理規劃能源戰略，進一步增強能源可持續發展能力，走節能發展和綠色發展的能源之路。

4.積極參與應對氣候變化合作，樹立負責任大國形象。美國對待氣候變化的態度經歷了由“消極”到“積極”再到“倡導者”的變化，不僅有效地化解了國際壓力，維護了美國的大國形象，同時也增加了美國在國際氣候環境談判上的話語權。近年來，中國通過制定政策法規、調整產業結構、倡導節能環保等方式推動節能減排。盡管如此，在國際減排責任分配上，由于受能源消費大國形象影響，一直受到發達國家垢病，在談判中處于不利地位。這與缺乏國際溝通合作不無關系。中國作為世界政治經濟強國，在承擔自身責任的同時，應更加積極主動參與國際交流和合作，充分展示負責任的大國形象。

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[責任編輯 吳明宇]