“金磚四國”政府債務管理實踐對中國的借鑒

摘 要：盡管中國法律規定地方政府不能自行發債，但地方政府通過地方融資平臺等渠道形成了大量隱性債務，使得地方政府的債務規模積累的財政風險不斷擴大。借鑒發展中國家“金磚四國”的俄羅斯、印度、南非、巴西的債務管理的實踐經驗，結合中國地方政府債務管理的現狀和存在問題的實際，探索中國地方政府地方債務管理的相關體制與機制，提出相應的政策建議。

關鍵詞：發展中國家；地方政府；債務管理；“金磚四國”

中圖分類號：F014.4 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2013）03-0007-03

一、俄羅斯地方政府債務管理

俄羅斯聯邦實行（中央政府、聯邦主體或地方政府、大型城市和都市區）三級政府架構。在地方政府性債務管理方面，俄羅斯有過獨特的歷史教訓。在20世紀90年代，一些地區和地方政府通過大量借貸短期債務以便為運行赤字提供經費。另外，如莫斯科和圣彼得堡這樣的某些城市還有國外借款。在過度投機氣候下，俄羅斯緊縮的貨幣政策、寬松的財政政策、固定匯率體制和過多的財政貸款相結合，導致了1998年8月的宏觀經濟失控及金融危機。危機直接導致了盧布的嚴重貶值和銀行業的危機，國民生產總值隨后下降了4.9%，通脹率則高達84%。89個地方政府當中至少有57個拖欠了債務。債務拖欠的觸發因素包括：流動資產不足、財政靈活性缺乏、財政分權框架的系統危機和弱點、危險債務、債務管理水平差和不愿償債等。為了加強對政府債務的管理，俄羅斯對其政府的債務管理體制進行了一定的改革，分別于1997年制定了《俄羅斯聯邦地方政府財政基礎法》，1998年批準了《預算法》，2000年進一步出臺了《預算修正法》。

1.地方政府債務借款規定。俄羅斯中央對地方政府性債務的管理模式主要為市場約束型。原則上，1992年通過的法律給予各州、市、區以無限制地從國內借款的權利，然而實際的借款規模卻很小。大多數地方政府尚不具備從金融市場上獲得信用貸款的資格，因此市場本身尚不發達。地方政府也可以通過以資源作為抵押向國外借款，但這樣的借款需要得到中央政府的批準。1998年批準的《預算法》進一步將聯邦以下各級借款用途限定為資本性投資，并僅為中央政府提供了國外借款的特權，禁止聯邦以下各級政府向國外借款。地方政府舉債方式為發行債券和借款。

2.地方政府性債務風險控制。（1）規模控制。1997年《俄羅斯聯邦地方政府財政基礎法》對州以下地方政府舉債規定了以下幾項限制：只能以投資為目的（不得為經常性支出）發行債券；為了避免聯合借款和貸款帶來的道德風險，地方自有銀行不得為地方政府提供借款；中央政府不得為地方債券進行擔保。并規定：地方政府借款上限為預算支出的15%。（2）或有與隱性債務管理。在很多國家，或有債務的一個普遍的來源就是地方政府為虧損的國有企業得到市場借款出具擔保。這在俄羅斯是被禁止的。俄羅斯聯邦的公共債務非常明確地要包括所有擔保。因此，每年的預算法要求對新的擔保作出最高限度，并且適當地履行其相應的擔保內容。（3）透明度要求。俄羅斯地方政府致力于將財政透明度問題制度化，朝著國際標準靠近，但是，依舊存在一些問題。預算在不同實體上不能保持延續性，貫徹不連貫，并且在政府間進行體制的變革更迭時，情況更為惡化，支出的規則和收入分配缺乏穩定性。

3.地方政府性債務危機化解。在俄羅斯，州政府或市政府無法償還到期債務時，將進入破產程序。對聯邦以下各級政府設定破產程序，旨在強迫聯邦以下各級政府承擔財政責任。

二、印度地方政府性債務管理

印度作為一個正在加速前進中的發展中大國，是具有濃厚中央集權色彩的聯邦制國家，由中央政府、邦政府及邦以下地方政府三級政府組成，每個邦都有自己的立法議會。印度全國劃分為25個邦和8個中央直轄區，其農村人口占全國人口的2 / 3，因而地方政府在印度具有舉足輕重的作用。

從近年情況來看，印度政府間財政關系仍存在著縱向不平衡與橫向不平衡。一方面，由于《憲法》劃分收入的影響以及多年來財政的發展，已經形成了高度的中央集權和縱向財政不平衡。與其他聯邦制國家相比，印度的邦政府對中央補助的依賴程度最高。另一方面，印度邦政府之間存在橫向財政不平衡。一個重要特點是各邦之間在征稅能力及人均行政、經濟和社會勞務開支方面存在著很大差異。高收入邦自有收入占經常支出比例平均達到77%，中收入邦自有收入約占59.4%，而低收入邦平均則為45.3%。

1.地方政府債務借款規定。印度地方政府性債務管理體制以制度約束型為主，兼具行政控制型的特征，法律對邦及邦以下地方政府舉債權作了明確規定。印度《憲法》對邦政府借款有明確規定。邦以下地方政府只有得到邦政府的許可，才可以發行債券。

2.地方政府性債務風險控制。（1）規模控制。2005年，印度各邦政府紛紛通過了自己的《財政責任法》。根據《財政責任法》的規定，各邦政府必須滿足以下的最低標準：到2008—2009年間，消除目前的赤字；在同年要將財政赤字減少到邦國民生產總值的3%。（2）或有與隱性債務控制。印度地方政府或有與隱性債務包括：為一些虧損性公共企業的市場借款所做的擔保；為市政服務的非現金養老金負債；為交通事業進行的預算外貸款，其債務屬于國家預算外，但債務服務屬于預算內的。（3）政府性債務減免。對地方政府性債務進行減免，一方面可作為對地方政府的激勵計劃，另一方面也可以起到控制地方政府性債務風險的作用。債務減免的方式包括，延長償還期限、減少應支付利息、改變償還條款、降低利率以及貸款合并等等。

三、南非的地方債務管理

南非是單一制國家，由中央、9個省及284個市組成。南非政府建立了較完善的制度約束型地方政府性債務管理模式。南非憲法規定：在財政年度之外，省和市政府只能為資本性支出借款；但在一個財政年度內，省和市政府可以進行短期借款。2003年的《市政財政管理法》根據憲法確定的原則，進一步規范市政財政管理，完善債務管理體制，強化財政人員責任，建立了較為透明有效的報告制度。主要內容包括：

1.嚴格舉債行為。市政府不管舉借短期還是長期債務，都必須提供必要的償還保障措施，且一律以本幣作為計量單位，以避免匯率變化影響。協議必須明確借款限額，一經生效只有市議會有權修改。市政府必須在同一財政年度內償還該短期債務，不允許延期或再融資。

2.實行預算管理。市政府必須將債務收入作為預算收入的一部分，納入政府財政預算。包括債務收支在內的年度政府預算收支必須平衡。市政府的多年經營計劃必須反映實際和潛在負債。債務項目應根據風險程度進行分類，按照債務風險高低分類實行預算管理。

3.規范政府擔保。除以下三種情形外，市政府不得為任何政府機構或自然人提供債務擔保：（1）擔保金額在市議會批準的擔保預算限度內；（2）經市議會批準，市政府可以為其獨資實體提供擔保；（3）經國家財政部批準，在有等值現金儲備或等值保險的前提下，市政府可以為其參股實體等提供擔保。

4.提高債務透明度。市政府必須披露對預期貸款人或投資人決策有重大影響的所有信息，并對所披露信息的準確性負責。依法必須上網公布的消息包括：年度預算、調整預算等所有與預算相關的資料；所有與預算相關的政策；預算年度報告；所有服務提供協議；所有長期借款合同等。

5.完善債務危機化解。《市政財政管理法》規定，如果市政府未能在債務到期日還款，并影響到其政府信用等，則可認定市政府出現債務危機，省政府必須強制介入市財政管理，要求市政府編制財務復蘇計劃。出現債務危機后，市政府或其獨資實體可依法向法院申請暫停或終止償還全部或部分債務。

6.嚴格懲罰措施。《市政財政管理法》對債務管理中的違法違規行為規定了嚴格的懲罰措施。如因過失造成決策失誤、債務資金無效浪費、提供錯誤或誤導性債務信息等，將給予行政處罰；如因故意或疏忽導致債務資金嚴重損失、嚴重決策失誤、腐敗等行為，認定為犯罪的，將視情節輕重處以罰款或五年以下有期徒刑。其他公職人員因故意或疏忽違反債務管理相關規定的，要承擔相應的賠償責任。

四、巴西地方政府性債務管理

2000年5月，巴西政府頒布了《財政責任法》，立法目的在于確立公共財政規則，強化財政及債務管理責任。主要內容有：

1.重建一般財政管理框架。《財政責任法》及其配套法案，建立了三級政府在財政及債務預算、執行和報告制度上的一般框架，制定了操作性極強的規范地方政府舉債的量化指標。

2.控制債務規模。主要有需求控制和供給控制兩種方式。需求控制：一是不符合相關條件限制舉借新債；二是限制舉債時間。規定州及市政府換屆前的8個月內不允許舉借新債；三是限制償還債務。供給控制方面主要是中央銀行限制各銀行向公共部門提供貸款。

3.提高透明度。巴西地方政府每年須向聯邦政府匯報財政賬戶收支情況，每4個月必須發布政府債務報告，這些報告由地方行政長官簽署公布。如果在8個月的寬限期內地方政府未能將債務規模調整到法律規定的限額內，該地方政府將列入財政部公布的黑名單。信息披露主要依靠與所有銀行聯網的國家信息系統。所有借貸交易情況必須在信息系統中登記，否則將被視為非法交易。信息系統公開透明，任何政府和銀行都能查看相關信息。系統自動運行，不能人為調整。

4.嚴格懲罰措施。如不履行《財政責任法》規定的義務，對責任人將進行人事處分，嚴重的將給予革職、禁止在公共部門工作、處以罰金、甚至判刑等處罰。

五、中國債務管理存在的問題

1.地方政府債務增長迅速、規模巨大，風險較高。根據財政部財科所估算，2007年末，中國地方政府債務約4萬億元，其中融資平臺債務約1萬億元；根據央行統計，截至2009年5月末地方政府的3 800多家投融資平臺總資產近9萬億元，負債升至5.26萬億元；據債券市場的統計，截至6月末，城投債（含中期票據和短期融資券）余額為4 882.5億元，再加上財政部代發的地方政府債券2 670億元，截至2010年6月末，地方政府公開的可計算的總債務已超8.42萬億元。2009年度審計報告顯示，截至2009年底，根據審計調查的18個省、16個市和36個縣本級政府性債務余額合計2.79萬億元，其中有7個省、10個市和14個縣本級債務率超過100%，最高的達364.77%。

2.負債日益隱性化，造成潛在債務風險。由于中國預算法明確規定政府不列赤字、不能負債，所以為了規避法律責任，很多地方政府在舉債過程中，都采用間接舉債的方式，這直接導致了大量隱性債務的產生。如各地政府通過組建城建投、鐵建投、國投公司，以土地劃撥的形式為公司融資提供擔保，向銀行借款。其融資方式本質上仍是以政府的信用為基礎的，如果房地產市場出現較大的系統性風險，最后的債務負擔也只能由地方財政來兜底。以地方政府擔保的融資行為會使其地方政府債務隱蔽性強，加大了地方政府債務統計難度。而沒有確切的地方政府債務數據將會造成潛在債務風險，對經濟的健康運行產生不良的影響。世界銀行的報告曾估計，中國的或有債務占GDP的比例在50%以上，中國經濟學界的估計則為45%左右。

3.財政體制缺陷，地方政府與中央政府的財權與事權失衡。1994年中國實行分稅制的財政制度改革，極大地調動了地方發展經濟的自主權，但是，卻出現了各級政府間財權事權劃分不清的問題，主要表現為“財權向上集中、事權向下分散”的趨勢。一方面地方財政收入占全國財政收入的比重呈現下降趨勢，另一方面地方政府的財政支出占全國財政支出的比重整體上呈現的趨勢。地方政府需要承擔的各項事務越來越多，所以需要資金支出越來越大，所以，這種財權和事權的失衡增加了政府的債務負擔水平。

六、對中國地方債務管理的啟示與借鑒

1.減少管理層次，降低行政成本，提高管理效能。對比中國和其余各國地方的財政體系分級，中國的財政體系層級最多，分為中央、省、市、縣、鄉五級。政府層級越多，可能會降低政府運行的效率，增加運行成本。可以借鑒俄羅斯、印度、巴西的三級管理體制，建立中央—省級—縣級的三級管理體系，這樣可以提高債務管理的效率。

2.改善地方債務融資結構，適當放開地方政務債券融資，把隱性債務顯性化。中國實行分稅分級財政體制，賦予地方政府舉債權具有合理性和必要性。賦予地方適度舉債權，允許地方政府通過規范的法定程序，在有透明度和受監督的條件下以適當規模舉債，籌集必要的建設資金，有利于地方政府在分級預算運行中應對短期內市政建設等方面的高額支出，把支出高峰平滑化分攤到較長時段中，并借力于社會資金和市場機制發揮提供準公共產品的職能，有效彌補地方政府收入的不足。同時，也有利于把一些隱性債務顯性化，有利于債務管理的硬性約束，強化地方債務管理。

3.完善財稅、金融相關法律，規范地方債務管理。各國地方政府性債務管理的實踐表明，對各級政府的事權、財權劃分都必須由憲法和法律做出了明確的規定，明確各級政府的責任，避免不必要的推諉和爭取資金的不正當手段。另外，在融資來源、資金管理、投放范圍到債務償還等方面也都有明確的法律規定。在中國完善預算法、轉移支付法規，以立法形式明確各級政府的事權財權，硬化預算約束，規范政府舉債和擔保行為，加強地方債務的法制化管理成當務之急。

4.中央政府加強對地方政府性債務監管，建立地方財政風險預警和控制體系。中國與巴西同屬發展中大國，目前地方政府性債務規模龐大，管理不善，迫切需要中央政府加強管理，在完善地方債務統計核算體系的基礎上，盡快建立地方財政風險預警和控制體系，有效識別、預警和防范地方財政風險和地方債務危機。

5.切實推動相關財政改革，綜合治理地方債務問題。“金磚四國”等國治理債務的實踐表明，債務管理的措施是綜合性的，不僅動用了包括法律、行政、司法在內的幾乎所有強有力的控制手段，而且重構了財政框架，采取相應的財政配套改革措施，進一步完善政府間財政關系、限制支出結構中的人員經費比例等。目前，中國地方政府性債務規模膨脹的原因很多，解決地方政府性債務問題，應從建立合理的地方舉債融資渠道、完善省以下財政管理體制、保障基層政府基本財力需求、推動基本公共服務均等化、縮小地區間橫縱向財力差距、增強地方財政可持續性等多方面入手，推動財政改革深化，實行地方債務綜合治理。

6.提高地方財政及債務信息的透明度，發揮社會公眾和市場機制的監督引導作用。目前，中國地方政府性債務管理還缺乏統一的會計核算辦法和信息管理系統，地方政府性債務情況難以實時掌握，信息不對稱，不利于國家的宏觀管理。應在借鑒國外的成功經驗，在對地方政府性債務進行必要的會計核算和統計基礎上，逐步建立全國統一的地方政府性債務管理信息系統，建立健全債務信息報告制度，提高債務管理的透明度。逐步健全債券市場機制，培育防范風險的長效機制。

參考文獻：

[1] 呼顯崗.地方政府債務風險的特點、成因和對策[J].財政研究，2004，（8）.

[2] 孫輝.中國準市政債券的特征及其成因分析[J].金融研究，2004，（11）.

[3] 楊聰杰.地方政府債務管理的國際比較與借鑒[J].地方財政研究，2006，（5）.

[4] 樊麗明.中國地方政府債務管理研究[M].北京：經濟科學出版杜，2006.

[5] 牟放.化解中國地方政府債務風險的新思路[J].中央財經大學學報，2008，（6）.

[6] 許夢博，張巖.地方政府債務問題的國際比較及啟示[J].求實，2009，（10）.

[7] 趙紅，杜爽.國外地方政府債務管理的經驗及啟示[J].河南科技學院學報， 2011，（5）.

[8] 李龍.中外地方政府債務管理比較分析[J].未來與發展，2011，（7）.[責任編輯 劉嬌嬌]