以預算管理為抓手全面推進節約型機關建設的思考

摘 要：黨政機關是社會公共事務的管理者，在行使公共權力的同時，應當全面履行降低行政成本的公共義務，有效開展節約型機關建設對推動節約型社會建設具有十分重要的意義。完善以預算管理為核心的節約型機關建設制度體系是實現科學理財、提升行政資源效率的制度保障。該制度體系具體由預算編制、預算執行、預算監督、經費管理、資產管理以及政府采購等相關制度構成。同時要建立起預算管理為重點的節約型機關建設責任機制，該機制包括提高預算透明度、預算協調機制以及預算考核機制，有利于提高預算管理的參與度，切實發揮民主理財的作用。

關鍵詞：預算管理；節約型；機關建設

中圖分類號：F234 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2013）03-0128-02

黨的十八大報告中提出“建設資源節約型、環境友好型社會”的戰略目標，黨政機關是社會公共事務的管理者，在行使公共權力的同時，應當全面履行降低行政成本的公共義務，有效開展節約型機關建設對推動節約型社會建設具有十分重要的意義。黨政機關應以發展的眼光、科學的態度、改革的方式解決各類的問題，通過轉變理財思路，通過制度和機制建設，切實將理財思想從“投入導向型”向“產出導向型”轉變，將理財模式從“外延型、粗放化”向“內涵型、集約化”轉變，通過對行政資源的科學分配和集約使用，逐步控制和降低行政開支的增速，最終達到行政資源供需的總體平衡。

一、確立預算管理在節約型機關建設中的核心地位

行政事業單位預算管理是國家機關對財政資金分配計劃的編制、發布、執行、調整和監督的總稱，也是財務管理工作的中心環節，在節約型機關建設中處于核心地位。第一，預算編制直接影響行政資源的安排。科學、合理的預算計劃能夠將有限的資金集中于工作重點，確保“好鋼用在刀刃上”。第二，預算執行直接反映預算目標的實現。一項良好的預算執行計劃能夠確保各類資源按照預算規定的方向、規模、結構和進度投入使用。第三，預算監督直接保障預算計劃的有序執行。由于預算監督涉及到對行政資源效率的評價和控制，通過及時、準確的評價，確保預算計劃得到及時調整，預算執行偏差得到迅速糾正。為此，要發揮預算管理在節約型機關建設中的核心地位，在工作中有效發揮預算管理的抓手作用，做到綱舉目張，解決好機關行政資源的效率問題。

二、完善以預算管理為核心的節約型機關建設制度體系

節約型機關建設制度體系由預算編制、預算執行、預算監督、經費管理、資產管理以及政府采購等相關制度構成，是實現科學理財，提升行政資源效率的制度保障。

1.健全預算編制制度。預算編制工作，是預算管理第一個環節，能夠對預算執行和預算監督產生重大影響。應當按照《中華人民共和國預算法》的規定，結合機關實際，制定相應的預算編制工作制度。首先，從預算編制范圍來看，該項制度應當確保預算編制的完整性，將機關所有收支全部納入預算管理。其次，從預算編制要求來講，該項制度要確保預算編制的科學性和審慎性，提高預算編制依據的合法性和合理性，確保預算基本數字準確，預算定額設置合理，預算編制方法科學，項目預算內容充實，同時在堅持“量入為出”的前提下做到“留有余地”，在滿足各項工作資金需求時，還要考慮到政策調整和經濟發展等因素的影響力（尤其是經濟高速發展對價格的影響），防止因估計不足造成預算赤字情況的出現。最后，從預算編制程序來講，該項制度應當按照相關法律規章的要求，細化預算編制程序和規范，防止預算編制的隨意性。

2.完善預算執行制度。預算執行是預算管理的中心環節，其重點在于支出管理。應當通過完善預算執行制度，規范和加強貨幣資金管理和實物資金的管理，確保預算執行的嚴肅性，切實提高行政資源使用效率。第一，細化經費開支標準。應綜合考慮實際工作需要和預算收入狀況，改進定額管理，細化會議費、差旅費、公務接待費以及日常公用經費支出標準，控制各項經費支出。第二，完善經費會計制度。一方面，要提高會計核算質量，將會計工作與預算計劃的執行和國庫集中支付工作有機地聯系在一起，做到按照預算計劃合理開支、按照用款進度有序撥付、按照會計準則準確核算。另一方面，要發揮會計監督作用，嚴格控制各項支出范圍，嚴格執行各項財經紀律，切實杜絕超預算和無預算支出事情的發生。第三，健全固定資產管理制度。應當規范資產核算工作，做好資產清查，確保資產賬賬相符，賬實相符；必須細化資產分配標準，切實做到對資產的統一分配、有序分配，加強對固定資產的增量控制；還需要制定資產養護和調劑制度，落實對資產使用單位和個人的管理責任，合理減少新品采購，加強對固定資產的存量管理；要落實資產報廢和處置工作，報廢前要查找原因，分清責任，報廢時要準確選擇合理報廢處置方式，對部分資產實施拍賣或回收，增加固定資產處置收益。第四，完善政府采購制度。應按照《中華人民共和國政府采購法》和《中華人民共和國招標投標法》的要求，引入市場機制，規范政府采購行為，落實政府采購預算的編制，控制政府采購規模，落實完善政府采購程序，控制政府采購成本。第五，健全預算調整工作制度。一方面，要確保預算調整的程序性和規范性。必須按照申請、審核、批復等規定程序實施調整，必須按照財務收支規定實施調整，不能違反規定隨意調整預算，不能違法規定隨意擠占、挪用相關經費或改變相關資金用途。另一方面，要確保預算調整的合理適度，根據預算執行實際情況，在預算計劃框架內對相關收支進行結構性調整，以滿足相關業務工作的需求。

3.建立預算監督制度。預算監督既是檢驗預算編制質量的重要方法，也是確保預算計劃得以全面執行的有效手段。預算監督制度包括以下幾個方面：一是預算稽核。利用會計信息系統，對預算收支進度、資金使用方向進行的事中控制活動，目的在于及時發現預算執行中的各類偏差，協調資金管理和資產管理。二是預算執行分析。由預算部門或會計部門對一定時期的財務信息進行的事后分析，從總體上把握預算收支的規模和進度，及時掌握并解決預算執行中傾向性問題，為領導提供決策參考。三是預算評價工作。借鑒管理會計方法，通過一定的方法和程序，對相關基本支出、項目支出、采購支出、修繕支出和基建支出的效率、效益、效果進行評估。四是逐步完善內部審計制度。由內部審計部門對各部門預算執行規范性和資金資產使用效益進行審計，同時將內部審計與預算稽核和預算分析有機結合，共同構成全方位、多角度的內部預算監督網絡，有效提高行政經費的使用效率。

三、建立以預算管理為重點的節約型機關建設責任機制

該機制包括提高預算透明度、預算協調機制以及預算考核機制，有利于提高預算管理的參與度，切實發揮民主理財的作用。

1.提高預算管理透明度。提高預算透明度應當包括以下內容：一是公開預算編制情況。預算主管部門應當定期公布本單位預算編制情況并就其重要方面作出詳細解釋。二是公開預算執行情況。各級預算單位要按照規定，定期向預算主管部門報送本單位預算執行報表和文字說明材料，預算主管部門要按照規定，定期報送有關預算執行分析報告和預算稽核報告，指出存在的問題并提出解決方案。三是公開決算情況。預算單位應當按照規定公布相應決算情況，同時，應對重大事項及時作出說明。

2.建立預算管理協調機制。建議成立機關預算管理委員會，統一領導和協調機關的預算管理工作，對黨組負責。預算管理委員會不僅是一個組織和領導機構，而且是一個跨部門的協調機制。這樣做法，將有利于跨越部門間的信息壁壘，強化部門間的信息交換，協調各部門的日常預算管理工作；有利于消除部門間的體制障礙，確保對重大預算事項進行集體調查和論證，切實降低預算決策風險；有利于打破部門間的利益格局，保證有關各方有序規范地表達利益訴求，整合統籌機關各類資源，全面兼顧機關的整體利益和各單位的部門利益。該協調機制的建立，必將從根本上確保預算管理從原先的由財務部門專管轉變為財務部門主管、各部門共管的有利局面，引導各單位自覺地開展節約型機關建設工作。

3.確立節約型機關建設考核機制。建立節約型機關建設考核機制，就是將節約型機關建設成效作為對各單位及其領導的重要考核內容，并且確保考核結果與領導干部的利益掛鉤，其中，對預算編制質量、預算執行結果、預算收支情況、會計核算質量、資產管理以及政府采購工作將作為責任考核的重點領域。節約型機關建設責任考核機制，應當包括考核指標體系、考核監督管理制度、考核結果公開制度、考核獎懲制度以及責任追究制度等。責任考核機制的建立，能夠引導和激勵各級領導加強責任意識，在自身樹立厲行節約工作作風的同時，在管理上把節約型機關建設和業務建設、隊伍建設，作為本單位主要工作來抓，強加對該項工作的布置、檢查、指導和監督，將節約型機關建設落到實處。