淺析大調解機制

摘 要：在中國構建和諧社會的大背景下，又正值司法改革的關鍵時期，為充分快速解決人民內部各種矛盾，大調解機制作為依托調解這種傳統糾紛解決方式的新形態取得了較大的發展。各地司法實踐在探索中構建了不同的機制模式，但鑒于沒有統一正確的理論指導，各機制運行效果并不理想。在借鑒國外相關制度的基礎上，端正及深化大調解機制建設是一個重要的課題，對解決糾紛、實現正義的意義重大，同時也有助于國家的統治管理。

關鍵詞：大調解；司法能動；多元化糾紛解決機制

中圖分類號：D92 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2013）03-0268-02

一、關于中國大調解機制的概況

（一）大調解的定位

1.調解的釋義。中國的調解歷史悠久，一直可以追溯到原始社會，雖然每個時期具體的制度設計有所不同，但深厚的調解文化卻始終貫穿于中國的社會發展。隨著中國民主與法制建設的完善，調解制度也得到了發展，這從中國相關立法演變中就能體現出來。所謂調解，主要是指法制下的調解，即雙方當事人在自愿的基礎上，通過中立第三方的介入、斡旋和見證，協商一致和平解決紛爭的一種機制。其中中立第三方主要包括人民法院、當事人所在單位或村民委員會、居民委員會，或者人民調解委員會、其他組織及個人。

2.如何界定大調解。作為一種新的調解模式，大調解在司法實務界得到了較快發展。所謂大調解大致是指人民調解、行政調解（協調）和司法調解的整合和聯動。它綜合利用當代中國解決糾紛的各種制度資源，使各種調解在方式、原則和理念上相互影響銜接以形成一個完整的糾紛解決機制。（1） 不同角度審視大調解。對于大調解機制，我們可以從多個視角進行理解，主要是從主體上進行區分。首先站在法院的角度，對內所稱的大調解是全員、全程的司法調解，除法院自己調解外，還包括委托調解和協助調解；對外所稱調解則強調司法調解與其他單位、其他調解的有效對接。在行政機關立場上，大調解強調的是調解網絡的構建，以人民調解為基礎，結合行政調解和其他民間調解力量，在司法調解功效顯著的前提下使訴訟外調解能夠發揮最大的作用。而在黨委的角度，大調解則指黨政領導、政法綜治部門牽頭協調，司法部門指導，其他部門參與，各種手段相互配合、相互協調，糾紛排查和處理各種矛盾的機制。雖然每個視角的側重點有所不同，但總的來說，大調解強調各種調解方式的內部完善與外部銜接之間的結合。（2）與傳統調解的不同。大調解其實是中國傳統調解理念的升華與革命，其擯棄了傳統調解的非理性手段，與現代司法形式主義有機結合，實現了人民法院、公安機關、司法行政機關等多部門的聯動，為傳統調解注入了新的生機與活力。有學者認為，與傳統調解相比，大調解具有如下特征：1）調解觀念由傳統到現代；2）調解對象由狹小到擴大；3）調解的主體由單一到復合；4）調解的方法由簡單到復合。（3）本文的探討視角——司法調解。正如上文指出的，大調解是一個不確定的概念，可以從多角度理解。本文主要以司法調解為切入點，在大調解這個框架下，著重探討司法調解的社會化與強制化趨勢，適當闡述其他的調解方式，以期以司法調解為主線，輔之以司法外調解，從而了解大調解之含義。

（二）大調解的設置價值

1.社會自我消解糾紛能力下降。社會的自我解紛能力是指私力救濟和社會救濟，即在沒有公權力介入的情況下，糾紛主體自行解決糾紛或借助社會力量解決糾紛的能力。有學者把當前中國社會出現這一現象歸結為兩個表現：首先是社會內部調控和整合作用差，缺乏充當社會自我整合劑的解紛機構，無法為成員提供解決糾紛的有效渠道；其次是社會缺乏共同體公認的價值標準和行為規范。所以在國家提供有效救濟手段的同時，必須加強社會自身的救濟能力。

2.調解本身的功能。調解具有輔助功能，雖然當前中國司法改革出現專業化、職業化趨勢，但目前司法人員遠不能滿足實踐需要，為了提高解紛效率，必須為審判方式提供輔助機制，而調解是一個合適的選擇；其次是調解的比較優勢，與審判相比，調解適于熟人社會的糾紛解決，這主要運用于中國廣大的農村及經濟欠發達地區。

3.司法調解之外的其他調解途徑的萎縮。調解原應設計為可有效緩解司法資源的一項制度，但由于各種調節方式中，人民調解先天不足，依賴國家力量的支持，行政調解一般沒有終極效力，其他的調解途徑也是雜亂渙散，這無疑給司法調解增加了壓力。所以目前司法調解的運用不見得減少了司法成本，調高了司法效率。所以國家必須在整合各種調解資源的基礎上，以司法調解為主導，充分發揮其他調解力量，形成有效的糾紛解決網絡。

二、中國大調解機制的運行弊端

缺乏理論的指導和經驗的借鑒，中國各地在探索大調解的過程中出現了不少問題，極大地阻礙了構建合理糾紛解決機制的進程。這些問題不容我們忽視。

1.各種調解機制存在銜接問題。大調解的設計是以各種調解方式為基礎而構建相互補充的糾紛解決網絡。但目前實踐中往往出現，民眾對司法調解的信任度高，因為司法調解結束后的調解書可以強制執行，有國家強制力作為支撐。而其他的調解方式卻沒有強制的效力規定，導致了司法調解的負荷工作，這就背離了該制度設計時緩解司法資源短缺的目標。所以各種調解方式仍是各自為政，只是冠以形式上的整合，或者出現另一種極端，即完全由行政權力支撐司法外調解，并且在行政隸屬關系上混亂，有隸屬于黨委、政府的，有隸屬政法部門的，還有的隸屬綜合治理部門的。

2.行政權力的擴權效應。人民調解作為社會自治的一種手段，應該是緩解人民內部矛盾的第一道防線，遵循的是一種自治秩序。但是這種機制在中國沒有生存的自由空間，行政權力的強大完全剝奪了其發揮作用的空間，但反過來又要指出，沒有行政權力的強力支持，人民調解根本無用武之地。因為人民調解從來就是與司法所、公安派出所等行政調解一起構成一個嚴密的調解網絡的。它不僅在物質支援方面靠政府供給，在解紛手段上也主要是靠政治話語進行“疏導”。所以，大調解實質上是司法調解與行政調解的配合，在中國，司法調解之外似乎看不到沒有行政依靠而能獨自生存的調解方式。

3.司法調解強調高調解率，趨于“零判決”。大調解提出之后，曾有法院提出“零判決”的口號，這甚至已經成為法官考核的一個重要標準。這種高調解率可以引發我們很多思考，調解可能在個案中“完美”地解決了當事人的糾紛，但是對于普遍適用的規則卻存在忽視。即使實體法已明確規定了權利義務，調解程序卻使實體法大打折扣，實體公正無從談起。另外高調解率的強調使程序價值在我們這個傳統“重實體，輕程序”的國度里更加被貶低，程序公正亦沒有存在的空間。強調調解結案，法院作為司法機關的功能必然會逐漸變異，異化為非裁判機關，所謂司法功能實際上被非司法功能所取代，但是就法院的本性而言，法院當然不是，也不應當是國家的調解機構。

三、中國應具備的司法權力

建設社會主義法治國家，基本要求是依照法律治理和管理國家，這就需要一個專門的判斷機關——司法機關。司法機關通過具體糾紛的審理和裁決來確認政府、法人、組織和個人的行為是否符合法律規范的要求。糾紛的司法解決還可以維護中國逐漸建立起來的以權利義務為體系的法秩序。沒有糾紛的司法解決，其他糾紛解決也將失去意義，畢竟其他糾紛解決方式僅僅是替代性的。20世紀下半葉，西方國家開始了一系列以簡化訴訟為目的的司法改革運動，這對于我們的司法實踐有啟示作用，但我們必須在認清中國現實的基礎上進行借鑒。中國法治還處于初級階段，實體法體系尚不完善，在解決糾紛上，我們還需依賴非司法機構，借助政治、經濟及道德的價值判斷，我們不僅不能弱化程序觀念和程序正當性的意識，還必須特別強調司法的職業化和專業化，堅持法治所必需的形式化要求。在與其他權力共存的狀況下，獨立、強有力的司法權力才能達到法治的目標。

另外，司法機關在解紛手段上要處理好調解與審判的關系，只有這樣司法權力才能發揮其應有的作用。季衛東教授認為在法制化進程中，應當對調解和審判進行制度上的區分：一是法院內的調解應單獨程序化，而不要和法官的審判程序混在一起；二是人民調解的制度化應排斥行政和審判程序，側重于保護當事人的自主性，以維持自發秩序的作用，避免全面法制化的僵化。司法機關既要強調調解的法制化，即在程序上規范調解機制，又要堅持審判中調解優先，但不一味要求高調解率，只是突出司法機關審判之外的能動職能。

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[12] http：//baike.baidu.com/view/3518419.htm.[責任編輯 王玉妹]