中國農民土地財產權保護新論

摘 要：中國農民土地財產權是農民對農村集體土地享有的財產性權利，包括集體土地所有權以及土地承包經營權、宅基地使用權、建設用地使用權、集體收益分配權等與集體土地所有權有關的財產權利，其本質為帶有“公有”色彩的“私有財產權”。當前中國農村土地產權制度改革的方向應當是賦予農民完整的土地財產權，強化對農民土地財產權的保護。

關鍵詞：農民；土地財產權；私有財產權；保護

中圖分類號：F321.1 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2013）03-0035-02

國內學者對土地制度變革中的農民土地財產權的研究集中圍繞在如何對農民進行土地財產權的賦予和保護等方面。但賦予和保護農民土地財產權，需以厘清中國農民土地財產權的內涵、范圍及本質為前提。本文對中國農民土地財產權的內涵、范圍和本質進行了探討，并指出當前中國農村土地產權制度改革的方向應當是賦予農民完整的土地財產權，并強化對農民土地財產權的保護。

一、中國農民土地財產權的內涵和范圍分析

關于中國農民土地財產權的含義，國內學者有不同的看法。有學者認為農民土地財產權“是指農民集體經濟組織對土地依法占有、使用、收益及流轉處分的權利。有學者從經濟學產權理論的角度進行界定，認為“農民土地產權指農民通過社會認可的途徑對集體土地享有的一系列產權的集合，包括土地所有權、管理權、經營權、使用權、轉讓權、發展權、收益權等，產權“意味著對特定財產完整的產權不是單項權利，而是一組權利或一個權利體系，是一個權利束”，從而將農民土地財產權視為由眾多權利構成的權利體系。還有學者認為“農民土地財產權是農民對農村土地所擁有的各種權利類型（所有權和使用權）的總和，也有學者稱其為地權”。①

我們認為可以將中國農民土地財產權理解為：是農民集體或農民個體對土地享有的財產權利，包括集體土地所有權，以及其他與集體土地所有權有關的財產權利。其中，農民集體土地所有權的權能包括：占有、使用、收益和處分；其他與農民集體土地所有權有關的財產權利，是集體土地所有權部分權能與“所有人”發生分離而產生的，是指“非所有人”在“所有人”土地財產上也可以享有占有、使用以及在一定程度上依法享有收益或處分的權利。從中國法律規定及中央文件看，與農民集體土地所有權有關的這些財產權利具體包括：土地承包經營權、宅基地使用權、建設用地使用權、集體收益分配權等。

在上述中國農民土地財產權的界定中，發生農民身份的“分離”：一方面，農民作為“農民集體”時是農村土地的“所有者”；另一方面，農民作為“農民個體”時，雖然不是農村土地的“所有人”，但卻可以享有因農村土地所有權權能分化而形成的“其他與集體土地所有權有關的財產權利”，具體來說即是享有土地承包經營權、宅基地使用權、建設用地使用權、集體收益分配權等具體的土地財產權利。

從上述分析可知，中國農民土地財產權的范圍包括農民集體土地所有權，以及其他與農民集體土地所有權有關的財產權利。與農民集體土地所有權有關的財產權利具體包括：土地承包經營權、宅基地使用權、建設用地使用權、集體收益分配權等。②土地承包經營權由集體土地所有權的占有、使用、收益權能分化形成，即農民對集體所有的土地依法享有占有、使用和收益的權利；③宅基地使用權由集體土地所有權的占有、使用、權能分化而成，④即農民對集體所有的宅基地享有依法占有、使用并利用該土地建造住宅及其附屬設施的權利；建設用地使用權由集體土地所有權的占有、使用權能分化形成，即農民享有經依法批準使用集體所有土地興辦鄉鎮企業、建設住宅或進行鄉（鎮）村公共設施和公益事業建設的權利，① 并應當符合規劃及辦理相應的審批手續。② 農民享有的集體土地收益分配權，則是其基于成員權身份對集體所有的土地所享有的收益權。

二、中國農民土地財產權的本質——帶有“公有”色彩的“私有財產權”

私有財產權是相對于公有財產權而言的，公有財產權“是能夠滿足公共利益并為國家所專有的所有權利”，私有財產權則是為保護私人利益而設立的權利。中國農民土地財產權的本質是私有財產權，最終由農民享有，帶有“公有”色彩則是因為農民土地財產權中的“集體土地所有權”為公有性質。

中國土地產權制度與西方國家不同，西方國家多采用私有產權形式，而中國自建國以來，土地資源一直被歸入公有產權形式，雖然進行了一定的改革，所有權始終是公有屬性。這是由現階段中國實行社會主義公有制這一經濟基礎決定的。然而，公有制以及土地所有權的這種公有屬性也在一定程度上掩蓋了農民土地財產權的私權屬性。現實中出現很多侵害農民土地財產權的現象，原因之一便在于人們熱衷于將“土地的公有制度”和“土地所有權”的公有屬性同農民的“土地財產權”相混淆，強調土地所有權的公有屬性而忽視農民對土地享有的“私有”（私權性）財產權。正如學者所說，“造成農村征地悲劇的根源在于誤讀憲法并忽視農村集體土地的財產權屬性”，“完全沒有將農民土地利益作為“任何人都不能侵犯”的財產權利”。

在本質上，農民的土地財產權應當是“私有財產權”，即由農民個體所享有的財產性權利。“農村土地的使用權最終屬于農戶或農民個體，個體化的農地使用權必須受到法律尊重與保障”，“所有權與使用權分離以及使用權個體化”正好說明了這一點。因此，應當“揭開農民土地財產權的面紗”，“穿過”集體土地所有權公有屬性的迷霧，看到農民土地財產權“私有財產權”的本質。另外需注意的是，中國農民的“私有”土地財產權并不同于西方的“土地私有財產權”，因為西方國家“土地私有財產權”的產權制度安排是建立在土地的私有制（土地屬于私人所有）基礎上的，而中國土地產權制度安排的經濟基礎是土地公有制度。農民的土地財產權屬于“私有”性質是指農民對中國“土地財產權利”（非土地所有權）的享有是私人性質的，它反映了農民要求在城市化進程中合理分配土地收益的訴求。

三、中國農村土地產權制度改革的方向——賦予農民完整的土地財產權，強化對農民土地財產權的保護

長期以來，中國問題就是農民問題，而農民問題的核心是農地問題，其本質也就是農地產權制度問題。農地產權制度的設計和運行，與社會秩序和社會發展緊密相連，與社會興衰和人民福祉息息相關。新中國農村土地產權制度演進，經歷了土地改革階段、農業合作化階段以及家庭聯產承包責任制階段三個時期。而現階段農村土地產權制度存在“土地所有權主體虛置”、“土地使用權不穩”、“土地收益權受限”、土地處置權殘缺”等缺陷，關于現行農地產權制度改革則有“農地私有化”、“農地國有化”、“現行農地產權制度改良完善化”、“國家終極所有，農民永久使用”等觀點。無論贊同哪一種觀點，“賦予農民完整的土地產權是中國未來農地產權制度改革的最終取向”，應當將“繼續強化農民土地產權作為下一輪農地產權制度改革的方向所在”。

中國現正處于改革發展的關鍵時期，土地產權制度的改革對經濟制度改革及政治體制機制的改革等都具有深遠意義。賦予農民完整的土地財產權，并強化對農民土地財產權的保護應當成為中國農村土地產權制度改革的重要方向。

參考文獻：

[1] 黃海.賦予農民雙重地權下的土地財產權[J].黑龍江社會科學，2005，（1）：52.

[2] 劉劍文，楊漢平.私有財產法律保護[M].北京：法律出版社，2000.

[3] 黨國英.蘇格蘭的土地改革及其對中國的借鑒意義[G]//中國社會科學院農村發展研究所宏觀經濟研究室.農村土地制度改革——國際比較研究.北京：社會科學文獻出版社，2009.

[4] 丁關良，李賢紅.土地承包經營權流轉內涵界定研究[J].浙江大學學報：人文社會科學版，2008，（6）.

[5] 張千帆.農村土地集體所有的困惑與消解[J].法學研究，2012，（4）.

[6] 黃小虎.《物權法》中的幾個土地權利問題[G]//中國社會科學院農村發展研究所宏觀經濟研究室.農村土地制度改革——國際比較研究.北京：社會科學文獻出版社，2009.

[7] 徐漢明.農民土地產權制度安排的缺陷分析[J].江漢論壇，2005，（1）.

[8] 劉剛.農民土地產權殘缺與不公平農地收益分配制度研究[J].經濟縱橫，2008，（11）.

[9] 楊宏力.現行農村制度框架下的農民土地產權與交易成本[J].農村經濟，2007，（10）：21.

[10] 何真.私有財產權與公有財產權的對立與統一[J].四川師范大學學報：社會科學版，2006，（5）.

[11] 黃寶連，黃祖輝，顧益康，王麗娟.產權視角下中國當前農村土地制度創新的路徑研究[J].經濟學家，2012，（3）：66.

[12] 張千帆.城市化不需要征地——清除城鄉土地二元結構的憲法誤區[J].法學，2012，（6）.

[13] 竇祥銘.新中國農村土地產權制度演進的歷史、現狀與走向[J].江蘇農業科學，2012，（7）：2-4.[責任編輯 劉嬌嬌]