鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟區(qū)流動人口服務(wù)管理創(chuàng)新研究

摘 要：隨著鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟區(qū)的快速發(fā)展，人口逐漸向該行政區(qū)域內(nèi)聚集的強度和規(guī)模將逐步增加，城市化進程明顯加快。流動人口的大量流入，對于地方政府來說增加了新的挑戰(zhàn)和壓力。因此，鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟區(qū)在大力發(fā)展經(jīng)濟和保護生態(tài)的同時，也應(yīng)創(chuàng)新流動人口服務(wù)管理模式，為流動人口提供均等化公共服務(wù)。

關(guān)鍵詞：鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟區(qū)；流動人口；用工荒

中圖分類號：F127 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2013）03-0155-02

2009年12月12日，國務(wù)院正式批復《鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟區(qū)規(guī)劃》，標志著建設(shè)鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟區(qū)正式上升為國家戰(zhàn)略。鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟區(qū)以江西省30%的國土面積，承載了全省超40%的人口，創(chuàng)造了近60%的經(jīng)濟總量。隨著鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟區(qū)的快速發(fā)展，人口逐漸向該行政區(qū)域內(nèi)聚集的強度和規(guī)模將逐步增加，城市化進程明顯加快。伴隨著流動人口的大量流入，地方政府管理面臨著新的挑戰(zhàn)與壓力。因此，筆者認為鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟區(qū)在發(fā)展經(jīng)濟和保護生態(tài)的同時，大力創(chuàng)新流動人口服務(wù)管理方式具有重要的理論意義和實際意義。

一、鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟區(qū)創(chuàng)新流動人口服務(wù)管理的背景分析

1.流動人口權(quán)利意識日益增長，公共服務(wù)需求強烈。目前中國流動人口群體的顯著特征之一是新生代流動人口逐步占據(jù)主體地位。截至2012年3月31日，江西省流動人口總數(shù)為745.3萬，“80后”人口301.3萬，占勞動年齡人口的43.88%。與上代流動人口相比，他們不僅僅滿足于掙錢養(yǎng)家糊口，而是更加注重情感交流、休閑娛樂、社會交往和自我實現(xiàn)等價值，追求自身合法權(quán)益的保護及渴望實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化。

2.“用工荒”現(xiàn)象嚴重，流動人口相關(guān)問題引起政府高度重視。“用工荒”現(xiàn)象最早是出現(xiàn)在珠三角、長三角沿海發(fā)達地區(qū)，但是近年來隨著鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟區(qū)大規(guī)模招商引資，承接沿海地區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移等原因，區(qū)域內(nèi)企業(yè)數(shù)量增長迅速，用工需求猛增，“用工荒”現(xiàn)象已經(jīng)蔓延到傳統(tǒng)的勞務(wù)輸出大省。以南昌市為例，2012年企業(yè)人才需求總量為21 649人，比2011年多2 873人。全市工業(yè)園區(qū)缺工13 025人，缺工嚴重的企業(yè)集中在制鞋、電子、服裝、紡織等勞動密集型產(chǎn)業(yè)[1]。用工荒現(xiàn)象嚴重不利于鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展，這已經(jīng)引起了相關(guān)政府部門的高度重視。

3.江西省居住證制度的實施，為創(chuàng)新流動人口服務(wù)管理提供了制度支持。《江西省流動人口服務(wù)和管理辦法》于2011年11月1日正式施行，標志著江西省流動人口由暫住證管理時期進入居住證登記管理時期。居住證取代暫住證，不是簡單的一字之差，而是體現(xiàn)了以管制為主向以服務(wù)與管理并重的理念更新，是中國流動人口服務(wù)管理模式的重大制度創(chuàng)新。江西省居住證制度保障了流動人口享受很多與常住人口一樣的“市民待遇”，如子女義務(wù)教育、社會保障、計劃生育、申領(lǐng)機動車駕駛證、辦理機動車注冊登記手續(xù)等權(quán)益和公共服務(wù)，為鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟區(qū)創(chuàng)新流動人口服務(wù)管理提供了強有力的制度支持。

二、鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟區(qū)流動人口的特征及服務(wù)管理中存在的問題

鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟區(qū)近年發(fā)展迅速，已成為江西經(jīng)濟重要增長極。2012年1—7月，鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟區(qū)內(nèi)38個縣（市、區(qū)）工業(yè)企業(yè)實現(xiàn)增加值1 467.35億元，占全省工業(yè)比重58.9%，同比增長13.3%。

（一）鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟區(qū)流動人口的特征

鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟區(qū)經(jīng)濟快速發(fā)展，提供了大量就業(yè)崗位，對流動人口吸納能力得到明顯增強，并呈現(xiàn)出以下特征：（1）江西籍流動人口回流現(xiàn)象明顯，省內(nèi)務(wù)工比重逐步增大。截至2011年底江西省流動人口達到733.7萬，其中在省外就業(yè)的有512.84萬人，比上年減少5.94萬人，下降1.14%；在省內(nèi)就業(yè)的有220.86萬人，同比增加21.34萬人，增長10.7%。（2）流動人口以省內(nèi)流動為主，外省流入呈現(xiàn)就近流入的特點。截至2012年3月31日江西省省內(nèi)流動34.39萬人，跨省流入14.7萬人，其中省內(nèi)流動人口中跨市流動的占46.96%，市內(nèi)跨縣流動的占53.04%。外省流入主要是湖北省、湖南省、福建省、安徽省、浙江省，五省流入人口占全省跨省流入59.64%，五省均為臨省，流入人口呈現(xiàn)就近流入的特點。（3）流動人口文化程度偏低，從業(yè)以第二和第三產(chǎn)業(yè)為主。江西省內(nèi)流動人口的文化程度以初中文化程度為主，初中和初中以下文化程度分別占66%和17%，與前往發(fā)達地區(qū)省際流動務(wù)工群體文化程度相比，省內(nèi)流動人口文化程度偏低。這印證了一觀點：受教育程度越高，越傾向于長距離流動；受教育程度較低，越傾向于近距離流動[2]。江西省內(nèi)流動人口主要從事的行業(yè)集中在第二產(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)，主要集中在建筑業(yè)、批發(fā)零售業(yè)、住宿餐飲服務(wù)業(yè)等行業(yè)，一般從事的都是技術(shù)含量較低的體力勞動。

（二）鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟區(qū)流動人口管理中存在的問題

1.鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟區(qū)流動人口管理中依然存在重管理輕服務(wù)的現(xiàn)象。目前，鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟區(qū)流動人口管理過程中依然存在重管理輕服務(wù)的現(xiàn)象。長期以來形成地方政府對外來流動人口管理都是以“誰主管，誰負責；誰聘用，誰負責；誰容留，誰負責”的防范型管理模式，這種重防控、輕服務(wù)的管理意識及管理機制，把流動人口當做對立面，使流動人口被排斥在當?shù)鼐用袢粘Ｉ畋Ｕ霞肮卜?wù)體系之外，流動人口的公共需求和公民待遇都受到了一定程度的忽略和排斥，造成了大部分流動人口對城市缺乏歸屬感和認同感。

2.城市的流動人口增多，流動人口違法犯罪成為影響社會治安的重要因素。大量的流動人口為城市經(jīng)濟的發(fā)展作出了巨大貢獻，但由于種種原因，其對城市的社會治安也帶來了很大壓力，暫住人口違法犯罪一直呈高發(fā)態(tài)勢，成為影響社會治安的重要因素。據(jù)調(diào)查，2008—2011年6月，江西省共批準逮捕流動犯罪人員9 510人，其中查處的務(wù)工、經(jīng)商及從事服務(wù)性行業(yè)的的違法犯罪人員即有4 706人，占49.49%。流動人員犯罪呈現(xiàn)四大趨勢，即涉案罪名更加多元、犯罪目的轉(zhuǎn)為斂財、作案形式漸趨隱蔽、作案手段智能化[3]。

3.城市化的發(fā)展較快但經(jīng)濟總量偏低，對高素質(zhì)流動人口吸引力不強。鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟區(qū)近年來城市化發(fā)展較快但經(jīng)濟總量偏低。2008年，“鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟區(qū)”環(huán)湖區(qū)11個縣GDP最低的星子縣只有18.33億元，超100億元的有3個縣，分別是南昌縣225.08億元、新建縣134.88億元、進賢縣134.19億元。可見，整個環(huán)湖區(qū)除了南昌市所轄南昌、新建、進賢三縣外，其余各縣經(jīng)濟總量普遍較小，經(jīng)濟發(fā)展水平偏低。城市化進程加快，必然吸引更多流動人口的涌入。但經(jīng)濟發(fā)展水平不高無法吸引外省及本省大學畢業(yè)生在鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟區(qū)域內(nèi)工作，區(qū)域內(nèi)流動人口更多的是以體力勞動為主。

三、創(chuàng)新鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟區(qū)流動人口服務(wù)管理的對策研究

1.政府執(zhí)政理念轉(zhuǎn)變：對流動人口強調(diào)管理與服務(wù)并重。長期以來，城市流動人口管理沿用了計劃體制下的防范式管理為主的管理模式。這種管理模式是由公安局各地區(qū)派出所負責，重點在于維持地區(qū)治安。這種防范型管理的管理理念，對于防范犯罪起到一定程度的作用，但它因不能體現(xiàn)流動人口的利益而遭到反感和抵制。在當今強調(diào)“以人為本”的社會發(fā)展過程中，政府要轉(zhuǎn)變強硬的管理政策，要從流動人口個人的利益出發(fā)，逐步從粗放型“管理”轉(zhuǎn)向精細型“服務(wù)”。鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟區(qū)在流動人口的管理中要轉(zhuǎn)換管理理念，實現(xiàn)“管理角色”向“服務(wù)角色”的轉(zhuǎn)變，成為流動人口管理的掌舵手，為城市流動人口的生存和發(fā)展提供政策保障。

2.大力推行居住證制度，實現(xiàn)流動人口公共服務(wù)均等化。實行居住證制度是對地方政府從執(zhí)政理念到配套設(shè)施、公共服務(wù)的全方位考驗，不斷完善以居住證為載體的流動人口服務(wù)的配套政策，逐步擴大流動人口公共服務(wù)覆蓋面，最終實現(xiàn)流動人口與常住人口公共服務(wù)均等化。近年來，江西省財政收入的大幅度增長為居住證制度的實施提供了堅實的經(jīng)濟基礎(chǔ)。江西省2010年全省財政首次突破千億大關(guān)，達到1 226億元，同比增長32%；2011年全省財政收入達到1 645億元，同比增長34.2%，財政總收入、地方財政收入均實現(xiàn)三年翻番。大力推行居住證制度，既可以避免淪為制度性“雞肋”[4]，又能吸引更多流動人口成為江西經(jīng)濟社會發(fā)展和鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟區(qū)建設(shè)的有生力量。

3.加快推進流動人口綜合信息系統(tǒng)建設(shè)，實現(xiàn)政府部門間信息共享。加快推進流動人口綜合信息系統(tǒng)建設(shè)，建立包括覆蓋各市、縣（區(qū)）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道在內(nèi)的省市聯(lián)網(wǎng)的信息系統(tǒng)，將人口流入系統(tǒng)、人口流出系統(tǒng)、出租房屋系統(tǒng)、用工單位數(shù)據(jù)系統(tǒng)、勞資關(guān)系系統(tǒng)、社會保障系統(tǒng)、子女入學教育系統(tǒng)等子系統(tǒng)納入其中，通過高效、暢通、安全、實用的網(wǎng)絡(luò)平臺，為流動人口在城市的就業(yè)、教育、醫(yī)療等方面提供便利條件，實現(xiàn)流動人口公共服務(wù)均等化。江西省一些公安機關(guān)已經(jīng)做出了積極的探索，如九江市公安局潯陽分局自主研發(fā)了“流動人口社會化信息采集系統(tǒng)”，通過該系統(tǒng)實現(xiàn)企業(yè)、職業(yè)中介、房屋中介等社會組織方便將流動人口相關(guān)信息及時上報至公安機關(guān)，實現(xiàn)了流動人口信息的鮮活性和動態(tài)性。

4.加快經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級，為高層次人才提供更好發(fā)展平臺。江西省作為傳統(tǒng)的勞務(wù)輸出大省近年來不少地區(qū)已經(jīng)出現(xiàn)了“用工荒”，其主要原因是其經(jīng)濟發(fā)展方式并沒有得到改變，缺工嚴重的企業(yè)集中在制鞋、電子、服裝、紡織等勞動密集型產(chǎn)業(yè)。為此，江西省全面推進鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟區(qū)建設(shè)，應(yīng)以引進高層次人才為重要推手，加快推進產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，重點發(fā)展新能源、新材料、綠色照明、新動力汽車、民用航空、生物醫(yī)藥等新興產(chǎn)業(yè)。經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化必將減少鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟區(qū)對低素質(zhì)勞動力的需求，有效克服高層次人才的引進瓶頸，為海內(nèi)外高層次人才提供良好發(fā)展平臺，吸引更多高層次人才來贛創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)。引進高層次人才，為鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟區(qū)建設(shè)提供強大的智力支持。

參考文獻：

[1] 陳妍，等.勞務(wù)輸出大省陷入“用工荒”迷局[N].國際商報，2011-03-24.

[2] 周小剛.中部地區(qū)城鎮(zhèn)化進程中農(nóng)民工市民化問題研究——以江西為例[D].南昌：南昌大學，2010：59.

[3] 歐陽晶.流動人員犯罪呈現(xiàn)四大新趨勢[EB/OL].人民網(wǎng)，http：//politics.people.com.cn/GB/70731/15844990.html，2011-10-10.

[4] 張翼.“居住證制度”改革：預期與局限[N].北京日報，2010-07-05（18）.

[責任編輯 陳鳳雪]