區劃調整后巢湖水污染治理的機遇與挑戰

摘 要：巢湖是中國典型的富營養化湖泊，為國家“三河三湖”重點水污染防治流域之一。行政區劃調整為巢湖治污帶來了機遇與挑戰。在巢湖流域開展排污權交易將是回應區劃調整、優化配置環境資源的積極舉措。

關鍵詞：行政區劃調整；巢湖；排污權交易；水質管理

中圖分類號：D92 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2013）03-0132-03

一、巢湖流域水污染狀況

1.巢湖概況。中國五大淡水湖之一的巢湖位于中國安徽省中部，居長江與淮河之間，是在構造盆地基礎上發育起來的典型斷陷構造湖泊，流域面積9 256 km2，四周為丘陵山地，流域內水系發達，共有33條河流匯入，裕溪河為其唯一出口。巢湖湖泊水域面積約760 km2，岸線總長約180.66km，平均水深3m，最深處5 m，湖面海拔為8 m，因形似鳥巢，故名“巢湖”[1]。巢湖生態環境優美，素有“南黃山，北巢湖”之稱。巢湖地區是吳頭楚尾之地，也是華夏文明發源地之一。

2.流域水污染現狀。20世紀80年代以來，隨著巢湖湖區周圍人口、經濟的不斷增長，巢湖水污染日趨嚴重，污染負荷超過水體承載能力，巢湖水系出現了一系列的環境問題，以致成為國家重點治理的“三河三湖”之一。巢湖湖體水污染日趨嚴重，突出表現在環湖河流水質污染和湖體富營養化上。據環保部門對2010年度巢湖環湖河流28個監測斷面的統計結果，17.9%的斷面水質為IV類，35.7%的斷面水質為V類。“十一五”期間巢湖湖區12個常規檢測斷面水質為IV類、V類的占50%，巢湖湖區西半湖呈重度富營養化[2]。

巢湖湖區主要污染指標為氨氮、石油類和總磷。出、入湖河道口主要污染指標為化學需氧量、氨氮、石油類和總磷。南淝河、店埠河控制斷面主要污染指標為COD、氨氮、石油類和總磷。資料顯示，巢湖每年接納總磷1 050.27噸，總氮18 367.8噸，其中相當部分將滯留于湖內。2009年，董鋪水庫、大房郢水庫水質類別提高為Ⅲ類，水質達標；巢湖市水源地主要監測斷面巢湖壩口、巢湖船廠斷面水質類別仍為Ⅳ類，水質未達標。近幾年，巢湖湖區水質雖逐步好轉，但是巢湖流域“十一五”項目完成率不高，2009年僅為 58.9%。2010年，安徽省廢水排放總量為18.47億噸，其中生活污水排放量11.37億噸。廢水中COD排放總量41.11萬噸，COD排放基數大，雖然與2009年相比減少3.1%，但是水環境形勢依然嚴峻。

二、巢湖水質污染成因及特點分析

1.巢湖水質污染成因。巢湖水質污染的原因表現出內因與外因相結合的多元復雜結構。從內因上看，巢湖長期接納湖區流域河流輸送來的大量污染物，日積月累凝聚于湖底，形成湖中的內污染源；湖區光熱資源豐富，湖水淺，陽光穿透性好，水體溫度上升快，有利于水藻“瘋長”、“水華”發生；巢湖建閘導致湖水封閉，加劇了營養物質在湖內滯留和水生生態環境的惡化。從外因上講，巢湖的外污染源包括點源和非點源，點源主要來源于工業和市政污水的排放，非點源主要來源于城市、農業和森林的徑流閉。其中化肥、農藥等污染物的滲入是巢湖水污染的主要元兇，這和沿湖地區主要是農業區域有很大關系。巢湖富集的氮、磷主要來自居民生活污水及工廠的生產廢水、廢渣，油污染要來自巢湖湖面上日益增多的船舶。

2.巢湖水質污染特點。巢湖水質污染，與其他湖泊相比既有共性一面，也有自身特點。首先是流入湖泊的氮、磷營養鹽與耗氧有機物為主要污染成分；其次巢湖污染的30%來自工業廢水和生活污水，70%來自面源污染，面源污染大于點源污染，原因在于工業廢水和生活污水的治理工作已得到廣泛的重視，農業面源污染卻未得到應有的關注。

3.原行政區劃加劇了巢湖水質污染的外部不經濟性。眾所周知，污染是一種外部性極大的行為，其傳散沒有地界約束。當污染來臨時由于地區間沒有相互的隸屬關系而造成共防共治的困難，就會給環境治理帶來人為的障礙。在行政區劃上，過去巢湖分屬巢湖市與合肥市，水域橫跨兩市，加之治污牽涉到工業、農業、環保等多個部門，以致造成“九龍治水”的局面，一定程度上造成巢湖治理問題上時常出現推諉、扯皮等現象，很多好的措施在“被協調后”最終不得不折中實施。水質污染的外部不經濟性由于行政區劃問題而被瞬間放大。

三、行政區劃調整對巢湖流域水質管理的影響

1.巢湖行政區劃調整概況。2011年8月22日，安徽省政府召開新聞發布會，正式宣布安徽省撤銷原地級巢湖市并對部分行政區劃進行調整。區劃調整后，原巢湖市部分區域并入合肥市，合肥市面積從6 000多平方公里增加到1萬多平方公里。巢湖變成合肥市的“內湖”，合肥迎來了擁抱巢湖、南接長江的嶄新城市發展格局。

2.行政區劃調整給巢湖水質管理帶來的機遇。從重點流域水環境監管的角度看，行政區劃變更后，巢湖由原來的兩個“婆婆”變成了一個“婆婆”，這有利于水環境的行政監管與資源配置，有利于統籌規劃和綜合開發利用皖江兩岸資源，有利于提高資源集約節約利用水平，這本身就很“低碳”。就巢湖的水環境治理而言，行政區劃的調整有利于統一巢湖流域環保政策，促進巢湖流域的生態保護和水系管理，在一定程度上防止或解決了由于合巢兩地環保部門執法不一可能造成某些地方污染成本向其他地方轉嫁的問題，實現了對巢湖的統一規劃、統一治理、統一管護。

3.行政區劃調整給巢湖水質管理帶來的挑戰。巢湖流域污染問題是經年積累起來的，徹底解決巢湖水環境問題也非一朝一夕所能達到的。行政區劃的調整在給巢湖治污帶來機遇的同時，也給巢湖水環境的綜合治理提出了挑戰。如果合肥市政府不能審時度勢，轉變方式接受挑戰，不僅不能彰顯區劃調整的優勢，反而會貽誤時機，造成水質污染治理的更大困局。

四、巢湖流域推行排污權交易機制的必要性及可行性分析

1.排污權交易制度簡介。排污權，又稱排放權，是指排放者在環境保護監督管理部門分配的額度內，并在確保該權利的行使不會損害其他公眾環境權益的前提下，依法享有的向環境排放污染物的權利。何謂排污權交易呢？它是指在一定的區域內，在污染物排放總量不超過允許排放量的前提下，內部各污染源之間通過貨幣交換的方式相互調劑排污量，從而達到減少排污量保護環境的目的。可見，排污權交易是一種以達到降低污染物的排放量為目的，利用經濟上的激勵來控制污染的環境保護經濟手段。體現了一種環境管理思想，即在滿足環境要求的條件下，建立合法的污染物排放權利，并允許這種權利像商品一樣被買入和賣出，以此來控制污染物的排放，實現環境容量的優化配置。排污權交易是科斯定理在環境問題上最典型的應用，也是當前受到各國關注的環境經濟政策之一。

2.巢湖流域推行排污權交易機制的必要性分析。巢湖水質的嚴重污染已經成為巢湖流域經濟、社會發展的環境瓶頸，它使得該地區不能形成良好的人居環境，也不能形成健康、安全的投資環境，嚴重影響和制約了流域內經濟、社會的可持續發展。鑒于巢湖嚴峻的環保形勢，安徽省歷年在制定環境保護計劃和安徽省碧水藍天工程計劃時都把巢湖的水質管理作為重點內容。采取何種有效的環境保護手段減少污染物的排放，保護巢湖流域水質環境成為當務之急。排污權交易機制是以市場機制發揮基礎性作用，保護環境的經濟手段之一。在經歷了十多年的醞釀和爭論后，排污權交易理論越來越接近實踐的可能性，從一種抽象的思路發展成為具體的政策手段。在巢湖流域推行排污權交易機制，不僅可以有效推進節能減排、保護流域水質環境，而且對于保證流域可持續發展、促進安徽生態省的建設、順利實施安徽省中部崛起和東向發展戰略具有非常重要的戰略意義。

3.巢湖流域推行排污權交易機制的可行性分析。行政區劃調整后，相對于淮河而言，巢湖不僅為我省單獨擁有并且現已為省城合肥市所轄。合肥市市場體制發育良好、法制與公共管理健全、環境監測等基礎能力建設較為完備，基本具備了推行排污權交易機制所需的條件。軟件方面，《巢湖流域污染防治“十二五”規劃》、《巢湖流域水污染防治條例（修訂草案）》、《合肥市重點排污單位管理辦法》、《合肥市水環境保護條例》均己編制并頒行，目標明確、全面，措施具體、合理，為巢湖流域推行排污權交易奠定了堅實的制度基礎；硬件方面，經過多年努力，巢湖流域各地均已建立環境監測站、網，為流域推行排污權交易提供了諸如地方環境本底數據、污染情況數據、污染物排放監測數據等大量的環境技術資料。2008年合肥、蕪湖、蚌埠被國家發改委批準為自主創新試驗區綜合配套改革試驗區，在巢湖流域試行水污染物排污交易制度，并為全國水環境保護和管理提供示范性經驗將是中央和地方政府都樂于見到和接受的。如能有效地在巢湖流域試點排污權交易這種市場機制新方法，將會取得意想不到的效果。

五、基于排污權交易的巢湖水質管理體系構想

1.巢湖流域推行排污權交易機制的具體操作步驟。第一步，確定排污權交易品種和達標排污標準。確定合適的排污權交易范圍是保證排污權交易成功的前提條件。在交易因子方面，根據巢湖流域水污染物現狀及污染源污染物排放特點，區域內主要污染物因子為總磷、COD、氨氮，因此可選擇COD、氨氮、總磷三項指標為排污權交易對象。實踐中可選擇相關企業污染物較多的一個品種先行先試；在行業方面，重點關注污染物排放高的紡織印染業、化學原料及制品業、造紙及紙制品業、黑色金屬冶煉業、醫藥制造業等五個行業。有了排污權并不意味著不要求企業達標準排放。恰恰相反，仍然要確定一個合理的達標排放標準，不達標的企業不能擁有排污權，而應要求其治理達標。第二步，確定巢湖目前COD、氨氮和總磷的實際排污量和允許排污總量。對國家和地方控制區域內污染源的數量、布局和污染物的種類、排放量進行調查、確認和公示，再根據環境容量和環境質量目標認真確定水域污染物排放的控制總量。通過相關調查、評估，做好污染物申報登記，為科學合理地確定本地區水域排污控制總量及合理分配排污權提供客觀依據。第三步，摸排相關企業，合理分配排污權。摸清環湖及其所有大小支流工業企業COD、氨氮和總磷排污點、排污含量，以各排污點現有排污量占總量為權重，合理分配。排污許可證的發放數量應當與水域排污物控制總量相協調。從扶持新生事物、不增加企業成本以及有償分配易出現政府尋租行為考慮，在排污權交易計劃的最初，采取以無償分配為主、有償分配為輔的模式進行分配。鑒于巢湖流域經濟發展的趨勢，考慮到今后將有大量新興企業加入到排污行列而獲得較大的污染物排污權，因而確定此次排污權分配仍然將現有排污權絕大部分進行分配，只儲備極少部分。無償分配時，對排污權交易制度建立前已購置了大型治污的設備并達標排放的企業，在發放排污權時應視其減少的排污多考慮一些，或給予其他形式的補償，以保證公平。此外，由于巢湖西半湖易發藍藻，在分配時可本著“西少東多”（可確定一個折算系數）的原則。第四步，確定合適的排污權初始分配價格。制定排污權初始分配價格時，應充分考慮巢湖流域水環境資源容量和經濟發展狀況，不能定價過高，否則可能導致企業無法承受；但也不能對排污權定價過低，否則可能導致巢湖流域水環境容量資源過度利用的問題。因此，在巢湖流域對排污權初始定價時，既要考慮到水環境資源的承載力，又要考慮到企業可承受能力，力使排污權初始分配價格兼顧效率與公平。第五步，確定交易方式和規則。在二級市場上，交易各方須向環保部門（巢湖管理局）提出排污權交易申請，并對交易必要性及可行性加以說明；環保部門組織有關單位根據交易各方的排污量變化要求，確定其可以進行交易的排污量，并對交易前后的壞境效益進行評估；排污權買賣雙方就交易數量、交易價格、交易時間等具體內容進行協商，簽訂有償轉讓協議；轉讓協議經環保部門審核批準后，交易雙方變更排污許可證。由于巢湖一般在夏季易發藍藻，在交易時間上也可錯開，易發期及其前一段時間（如5—8月）用于監測、評估排污交易，盡量安排在易發期后交易，避免買方交易后立即在夏季排污。

2.巢湖流域推行排污權交易機制的保障和配套政策建議。巢湖流域排污權交易市場尚處摸索之中，為促進排污權交易機制的推行，還需在法制、市場、機構等制度建設方面做好相應準備。（1）切實解決排污權交易的法律依據缺失問題。在巢湖流域進行排污權交易時，環保部門應制定相關的規章制度，明確排污權從審批到交易的規程及罰則，確立排污權交易制度的法律地位，使排污權交易有章可循，有法可依。 （2）建立和完善排污權交易的政策調控體系。行政區劃調整后，專門的巢湖管理機構——巢湖管理局應運而生。在排污權交易機制下，巢湖管理局在處理政府與市場的關系、規范政府行為、合理發揮政府的職能方面的作用可謂重中之重。巢湖管理局應當將政府職能轉到宏觀調控、公共服務和監督管理上來，切實行使其治理規劃、水質管理、總量控制、排污權初始分配資金管理等方方面面的管理協調職能。（3）實行排污權交易與排污收費制度的互補。根據巢湖流域現階段市場經濟的水平，單一的環境經濟管理手段對于污染控制、水質管理不能發揮最佳效果，應該結合流域實際情況，允許多種環境經濟管理手段并存。排污收費制度作用不只限于作為一個業已存在的可以支持環保部門的減排制度。從把現有制度發揮出最大作用的角度來講，排污收費制度可以用來加強排污權交易制度，兩者共同來減少排放和達到環保目標[3]。（4）完善環境管理信息系統。排污權交易必須有完善的環境管理信息系統的支持，因為排污權交易需要大量有關價格、供需量、供需單位等市場信息，信息收集的程度將直接影響交易成本和交易成功率。應當盡快建立巢湖流域排污權交易網，收集、公布、處理有關信息。對政府部門而言，要通過專業信息平臺和大眾傳媒及時準確地發布與水域排污權交易有關的一切信息，保證信息公示透明。完善的信息公示制度既能提高市場透明度，降低交易費用，又能保障公民的知情權，提高公民的環保意識。

六、結語

當前，巢湖所在的合肥市正處于建立資源節約型和環境友好型社會的加速推進階段，節能減排任務十分艱巨。排污權交易制度如能在巢湖流域成功試點并加以推廣，必將有效推進巢湖流域水質污染綜合治理的進程，對于實現合肥乃至安徽全省的環境質量改善和經濟社會又好又快發展有著十分重要的現實意義。

同時我們應當清醒地看到，巢湖流域生態環境問題的實質，就是流域內人們各種經濟、社會活動超出了環境承載力的限度，因此在推行排污權交易機制，敦促企業加強轉變經濟增長方式、優化產業結構的同時，人類的各項經濟、社會活動應當限制在流域生態系統能夠承受的限度之內。逐步恢復流域復雜而多樣的生態系統，激活流域的自身“免疫功能”，以此為途徑加強巢湖流域水質污染的綜合治理才是真正解決水質管理問題的治本之策。

參考文獻：

[1] 王慶.合肥濱湖新區建設對巢湖的影響[J].農技服務，2007，（4）：93-94.

[2] 安徽省環保廳.關于淮河、巢湖流域各市水污染防治“十一五”規劃2010年度實施情況的通報[EB/OL].http：//www.aepb.gov.cn/pages/Aepb11_ShowNews.aspx？NewsID=62465，2011-09-30.

[3] 顧開運.湘江流域水污染物排污權交易制度的研究與設計[D].長沙：中南大學，2009：68.

[責任編輯 陳鳳雪]