資源富集型貧困縣構建工業反哺農業長效機制研究

摘 要：工業反哺農業是增強縣域經濟自我發展能力，實現縣域工農業協調發展、跨越發展的重要戰略舉措。探索建立縣域層面工業反哺農業的長效機制，為資源富集而經濟社會發展滯后地區實施工業反哺農業。對蘭坪縣工業反哺農業改革試點的調研表明，需要各級政府的政策支持，需要賦予蘭坪縣必要的先行先試權利，構建和規范工業反哺農業的長效機制。

關鍵詞：資源富集型貧困縣；工業；反哺；農業；長效機制

中圖分類號：F127 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2013）03-0160-03

工業反哺農業是增強縣域經濟自我發展能力，實現縣域工農業協調發展、跨越發展的重要戰略舉措。云南蘭坪白族普米族自治縣一個典型的資源富集型國家級貧困縣，最大的優勢是資源，最大的縣情是貧困。目前已初步形成了礦冶、水電為主，建材、采選輔助材料、農特產品加工為輔的工業發展格局。同時，蘭坪縣的農業基礎仍十分脆弱，缺乏自我發展能力，是資源富集型貧困縣的典型樣本。

作為云南省政府2009年批準的工業反哺農業改革的唯一試點縣，蘭坪縣試點的效果并不十分理想。為探索資源富集型縣域層面工業反哺農業的長效機制，并總結經驗教訓，找到行之有效的做法，我們對蘭坪縣進行了調研。調研結論認為：蘭坪縣工業反哺農業改革的推進和長效化，應在稅收政策、金融政策、生態補償政策和農業產業化發展等方面進行全方位的系統推進。

一、工業反哺農業是資源富集型貧困縣縣域經濟發展的必然選擇

據工業化國家的經驗，當地區人均GDP達到800美元～1 000美元時，該地區即可進入工業反哺農業、城市支持農村的發展階段。2011年，蘭坪縣人均GDP達12 624元，已具備工業反哺農業，工業與農業相互促進、城市與農村共同繁榮的條件。

（一）蘭坪縣較為突出的工農差距、城鄉差距，需要創新工業反哺農業的機制體制，促進統籌發展

一是農業產業與農村人口極不協調。2011年，蘭坪縣三次產業結構為11∶57∶32。占總人口的83.3%的農村人口只創造11%的農業產值。二是工農業發展極不平衡。2011年，蘭坪縣的第一產業增加值29 645萬元，位列全省129個縣的第一百二十位。而第二產業增加值153 095萬元，位居第五十九位。三是城鄉居民收入差距大。2011年，蘭坪縣農民人均純收入2 614元，僅為全省平均農民人均純收入4 722元的55%，全國農村居民人均純收入6 977元的37.46%，在全省129個縣中排名第一百二十二位。而職工平均工資36 827元，全省排名第十四位。農民人均純收入和城鎮居民人均可支配收入的差距為5倍（2011年蘭坪縣城鎮居民人均可支配收入12 885元）。四是農村貧困面大。2011年，蘭坪縣農村貧困人口12.76萬人，占總人口的67%，貧困面大。蘭坪縣城鄉二元矛盾的破解，需要創新工業反哺農業的機制體制，把農業發展與轉移農民、減少農民結合起來，促進城鄉統籌協調發展。

（二）蘭坪縣以礦電為主的工業發展奠定了工業反哺農業物質基礎

蘭坪縣以礦電產業為主的工業已發展到一定的規模，具有實施工業反哺農業的能力。2003年以來蘭坪縣進行了大礦整合，以鋅冶煉為代表的有色工業規模生產能力迅速提高。2006年，在云南實施工業強省戰略中，蘭坪縣成為云南省重點培育的40個工業強縣之一，蘭坪縣工業園區也是全省重點培育的30個工業園區之一。目前，以礦產資源開采和加工冶煉為主的礦業經濟對全縣GDP的貢獻超過80%，對財政收入的貢獻60%。礦電產業的發展有條件、有基礎、有政策，完全可以在反哺農業中發揮作用。金鼎鋅業等企業，已在支持農業基礎設施建設、吸納農民就業、生態污染治理等方面開展了卓有成效的工作，對反哺農業進行了積極的探索。

（三）蘭坪縣農業具有在工業反哺下逐步向現代農業提升的潛能

蘭坪縣具有氣候和生物多樣性的優勢，優質雜糧、生物藥材、經濟林果、畜牧業等高山特色農業資源十分豐富，具有產業培植基礎和發展潛力。近年來，蘭坪縣建立了以核桃為主的木本油料基地、生物藥材基地、現代肉牛和生豬標準化養殖項目、烏骨綿羊養殖示范場等一批優勢特色產業項目。扶持壯大了錦旭牧業、古登農副產品加工廠、金頂恒通公司、啦井紫興五味子飲品加工廠等一批龍頭企業。工業反哺農業的實施，將進一步有效激活集約型農業發展的潛能，促進傳統農業向現代農業的轉變。

（四）工業反哺農業是蘭坪縣規避“資源的詛咒”，培育接續產業，實現縣域經濟跨越發展的突破口

蘭坪縣的主導產業是圍繞資源開發而建立的采掘業和初級加工業，是比較典型的資源型經濟形態，面臨嚴峻的“資源的詛咒”困境。其一，據測算，蘭坪縣的鉛鋅礦資源，最多能夠維持十八年的高強度開采而走向枯竭。主導產業的衰退，不可避免地會對蘭坪縣經濟和社會的發展產生嚴重影響，甚至可能陷入舉步維艱的境地。其二，由于資源性初級產品是典型的上游產品，市場價格波動性大，特別是近年來國際國內經濟的持續低迷，給依賴度較高地方經濟帶來重創，陷入資源與經濟發展悖論。其三，由于過分依賴單一的金鼎鋅業有限公司（該公司的產值占全縣工業總產值的80%），蘭坪縣的GDP增長軌跡與金鼎鋅業的增長軌跡基本相同，凸顯了蘭坪縣域經濟的脆弱性。因此，必須提早謀劃布局，改變蘭坪縣域經濟嚴重依賴資源型產業的狀況，推進產業結構和經濟基礎的多樣化，有效規避“資源的詛咒”。

二、資源富集型貧困縣構建工業反哺農業的長效機制探討

工業反哺農業長效機制的建立，需要一套正常運行并發揮預期功能的制度體系。這套體系應該有兩個特點：一是要比較規范、穩定、相互匹配；二是要有推動這套制度體系正常運行的“發動機”。政府作為工業反哺農業政策支持體系設計的主體和制度變遷的推動力，擔當了主要“發動機”的角色，應在稅收政策、金融政策、生態補償政策等方面給予支持并制度化，同時賦予蘭坪縣率先突破先行先試的試驗權，構建和規范工業反哺農業的長效機制。

（一）建立多渠道、多元化、多主體的工業反哺農業資金供給保障機制

1.深化工業反哺農業財稅體制改革，加大工業反哺農業資金的保障力度。近年來，蘭坪縣地方財政收入雖逐年增長，但各種稅費上繳比例大，地方可支配財力十分有限。深化財稅體制改革，加強地方的財力建設，是保障工業反哺農業資金投入的關鍵環節。

第一，調整利益分配機制，提高增值稅及所得稅稅收返還比例。在中國礦產資源開發中，主要的稅種是增值稅和所得稅，但返還地方比例小，導致地方財力的弱化，工業反哺農業的財政投入乏力。2011年，蘭坪縣增值稅和所得稅分別上劃15 895萬元和6 894萬元，返還比例分別為15.6%和21.3%。2005—2011年間，共上劃增值稅和所得稅185 917萬元，返還比例僅為14.9%。地方可支配財力與資源環境的代價和治理成本不相匹配。可考慮增值稅從上劃中央數中返還地方60%。所得稅從上劃中央數中返還地方60%；從上劃省級數中返還地方60%，增加地方可支配財力。

第二，調整利益分配機制，改革資源稅的征收方式。蘭坪縣資源富集但財政困難現象突出，資源稅應由“從量計征”改革為“從價計證”。從量計征的資源稅收模式缺乏彈性，不能反映資源價格的變動，也導致了對資源的掠奪式開采，造成資源的浪費甚至是破壞。從價定率征收資源稅將更能發揮出稅收的級差調節作用、抑制資源浪費。資源稅走向“從價計征”有利于增加地方財政收入，有利于確保資源的合理開發和節約使用，促進資源富集地區的可持續發展。目前中國進行的資源稅改革試點工作的新疆等地取得了較好的效果。這是大勢所趨，作為試點縣的蘭坪應該率先突破。

第三，調整利益分配機制，全額返還縣級征收的礦產資源補償費。目前，蘭坪縣征收的礦產資源補償費全部上繳省級財政，由省級財政按地方20%、地質勘查基金30%、礦產資源保護及管理專項費50%的比例分配。其中，礦產資源保護及管理專項費再按20%、20%、30%的比例在省、州、縣三級進行分配。現行礦產資源補償費的返還比例過低，返還的補償費難以解決資源開發中導致的生態環境惡化和大量失地農民的生發展問題。應全額返還縣級征收的礦產資源補償費，增加資源初始地的財力，加大反哺農業的資金保障力度。

2.適當調整云南金鼎鋅業的股權分配比例，優化股權結構，照顧資源初始地利益。蘭坪縣國有資產管理局持有云南金鼎鋅業股權比例僅為10.12%，卻承擔著解決因資源開發引發的生態環境破壞、資源枯竭、礦區周邊農民返貧等經濟社會問題責任。如此股權分配，難以解決開發與發展、開發與脫貧、開發與接續產業培育等問題，難以促進蘭坪縣的可持續發展。應適當調整云南金鼎鋅業的股權結構，有兩種方式可供選擇：一是通過對企業增加土地投資等追加投資方式，增加地方股權；二是將云南冶金集團持有的部分股權以劃撥或贈與方式，增加蘭坪縣國有資產管理局持有云南金鼎鋅業的股權比例。我們傾向于重點考慮符合市場規律要求的“通過對企業增加土地投資等追加投資方式，增加地方股權”的方式，隨著土地流轉機制的改革，這種方式既可以增加資源初始地的持股比例，也能夠增強企業的發展能力，更是失地農民以土地入股方式持續獲取生活來源的保障。

3.建立工業反哺農業政策引導機制。政府直接投入資金是有限的，通過政策杠桿引導非農資金對農業產業的投入，或對生態環境改善的投入。

第一，建立金融保險對農業的投入機制。適應蘭坪縣農業基礎設施薄弱、農業產業結構單一、農民抵御風險能力低下、農村公共事業滯后的狀況，需要創新農村金融體制，放寬農村金融準入政策，加快建立商業性金融、合作性金融、政策性金融相結合的資本充足、功能健全、服務完善、運行安全的農村金融體系。一要加大政策性金融對三農的支持和保護力度，堅持以糧棉油收購貸款業務為主體，擴大對農業產業化龍頭企業、農業科技發展項目、農業小企業的貸款范圍，加大為農村基礎設施建設和農業綜合開發提供中長期貸款的支持。二要完善多渠道、多形式、多元化的投融資機制。堅持農業銀行為三農服務的方向，強化職能，落實責任，穩定和發展農村服務網絡。規范發展多種形式的新型農村金融機制和以服務三農為主的地區性銀行，鼓勵社會資金投入農業和農村基礎設施建設。三要發展農村保險事業，把農業保險納入農村政策扶持體系，健全政策性農業保險制度，對經辦農業保險的政策性金融機構實行適當稅收減免，建立農業災害風險分散機制。

第二，建立生態補償機制。按照“誰開發，誰保護；誰受益，誰補償；誰污染，誰治理；誰破壞，誰恢復”的原則，探索建立或內生態補償機制，促進資源的合理開發利用和生態環境的改善。

一是建立蘭坪縣生態環境恢復治理保證金。為貫徹落實科學發展觀，建立生態環境保護的長效機制，應建立蘭坪縣生態環境恢復治理保證金。征收方式為：自然資源開發中對生態環境有影響的項目，包括探采礦、礦石加工等項目，按總銷售額的0.8%征收；對生態環境有損害的項目，包括建筑建材、金屬表面處理、林木采伐、木材加工等項目，按總銷售額的0.8%征收；公路建設、水電開發等項目，按總投資額的1%征收；其他項目，按總銷售額的0.8%征收。

二是建立蘭坪縣工業反哺農業發展基金。通過整合財政支農資金，吸收工業資本和民間資金，組成工業反哺農業發展基金，專門用于解決三農問題。基金來源包括：財政投入；在企業稅前利潤中提取的一定比例的反哺資金；鼓勵和吸引民間資金對農業的投入等。要明確基金的征收范圍、征收比例、使用管理等內容。要明確工業反哺農業項目建設規劃和政策，吸引民間資金的進入。

第三，擴大招商引資，引導外來資本和民間資本投資農業。不斷改善投資環境，提升政府公共服務的職能，疏通信息傳遞渠道，大力宣傳蘭坪縣，推介蘭坪縣，突出資源優勢、政策優勢，引導外來資本和民間資本投資農業。以政府的有限投入創造哺農資金投入的倍增效應。

（二）建立和完善補農扶農機制

1.建立農村土地流轉機制。積極探索農村土地經營權流轉的有效實現途徑，鼓勵通過轉包、轉讓、出租、土地入股等流轉方式，實現土地的連片集中，發展多種形式的適度規模經營，推進農業產業化發展。

2.建立征地補償制度。隨著工業化和城鎮化的發展，蘭坪縣的城市建設用地、礦山開發和水電建設等的用地量不斷增加。要按照征地使用的不同性質，區分公益性用地和盈利性用地，制定不同的補償范圍和補償標準，對被征地的進行分類補償就業，解決好被征地農民的住房、就業、社會保障等問題，切實維護失地農民的利益。在土地收益補償方面，堅持征地補償與土地市場價值相統一的原則，探索和完善通過宅基地換房、耕地入股和一次性補償等形式。在勞動力安置方面，根據農民的意愿和客觀條件，采取保險安置、創業安置、就業安置和貨幣安置等方式。對非公益性征地項目，允許農民通過多種方式參與開發經營。

3.建立生態移民安置扶持機制。蘭坪縣95%以上的面積是高山峽谷，坡度大于250的耕地占總耕地面積的76%，自然生態環境十分脆弱。加之以礦電為主的工業發展格局，加劇了人地關系的矛盾，加劇了對生態環境的破壞，也產生了一批需要安置的水電移民和生態移民。應建立生態移民安置扶持機制，使移民能“遷得出、穩得下、能發展”。對于水電移民，要認真落實國家的移民政策，建立和完善庫區維護基金、庫區建設基金和庫區后期扶持基金，引導和資助移民發展生產、發展庫區服務業，增強移民自身的造血功能；加強與水電企業協商，在水電開發前期預拔移民資金，提前對移民的生產生活進行安排；適當調整水資源費的分配比例，增加對水電移民的扶持力度。對于生態移民，把扶貧開發與生態移民相結合，采取國家補助，地方配套，企業補償，群眾自籌相結合方式多方籌措移民資金；在配套政策上做好老年人獲得養老保險，年輕人通過就業培訓，政府提供公益性就業崗位，企業提供就業崗位辦法，解決生態移民的工作和生活之憂。

4.建立農村勞動力就業培訓機制。大量低素質的勞動力長期滯留在農業領域，不僅導致農業生產水平的低下，也使農業勞動力向非農產業轉移時產生非常明顯的結構性缺陷。要進一步加大對農民的素質教育投入，建立政府扶助、社會參與的職業技術培訓機制，大力發展職業技術教育和成人教育，積極推進就業培訓和職業技能培訓，大幅提升農村人口素質，不僅造就一批種養能手、農業科技帶頭人和專業合作組織領軍人等農村適用人才，更拓寬了農村勞動力轉移和就業渠道。

5.建立企村幫扶機制。企業在創造利潤的同時，還必須要承擔相應的社會責任。應把企業的發展與社會責任掛鉤，把生態環保意識，植入到企業的社會責任之中。一方面，應積極探索“一企一村”、“一礦一村”的幫扶模式，結對幫扶農村發展產業項目，開展勞務輸出，改造村容村貌，發展社會事業。應允許企業將哺農支出列入企業成本，在稅前列支。另一方面，應通過引進先進技術，不斷增強自主創新能力，用先進技術改造傳統產業。要加強資源的綜合開發利用，不斷延伸產業鏈，發展精深加工，增加產品附加值，提高工業反哺農業的內生能力。

參考文獻：

[1] 蘭坪白族普米族自治縣人民政府.蘭坪白族普米族自治縣國民經濟和社會發展第十二個五年發展計劃綱要文件匯編[Z]，2011.

[2] 云南省統計局.云南省統計年鑒（2001—2011）[K].

[3] 云南領導干部經濟工作手冊（2007—2011）[K].昆明：南科技出版社，2011.

[責任編輯 陳鳳雪]