廠網分營

摘 要：自來水是一種特殊的商品，自來水價格更是牽動所有居民的利益。公平的自來水價格是社會和諧的必然要求。現行的自來水價格體制，造成自來水企業和居民都不滿意。自來水的制水成本并不高，但其必須通過地上和地下管道的聯合運輸才能送達終端用戶，運輸成本較高。加上水資源費和污水處理費，造成現行自來水價格一漲再漲。認為，要治理自來水價格，必須對現行自來水經營體制進行改革，讓自來水回歸公益性和商品性的雙重特征。

關鍵詞：自來水價格；公益性；商品性；體制改革

中圖分類號：F290 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2013）03-0180-03

一、自來水具有商品性和公益性的雙重特征

自來水是城市供水企業生產的產品，是城市供水企業通過一定的工程設施，將地表水、地下水進行必要的凈化、消毒處理，使水質符合國家規定的標準后，經城市供水管網供給用戶使用的商品水。自來水首先是商品，自來水和其他商品一樣沒有本質的區別，有價值和使用價值；其次是有市場特點，屬特殊商品，與其他商品相比，又有其特殊性。

1.社會公共（益）性。自來水行業要為全社會服務，要保證居民生活用水，因為廣大人民群眾日日夜夜、時時刻刻離不開水；要提高廣大人民群眾健康水平，不生病，少生病，需要優質飲用水；工業生產、城市建設等方面都離不開自來水。

2.制水連續性、供水不可間斷性。水企的制水生產要連續進行，不可因為任何疏忽而影響安全運行；管網管理要合理調度，供水要不間斷進行，不能因為管網出現問題而影響供水安全。要連續生產、連續制水、連續供水、連續銷售，從而保證人民生活、保證生產發展、保證城市建設。

3.不可替代性和資源的稀缺性。自來水是城市居民的生命，是生存和發展不可或缺的物質，是任何物質不可替代的。其他資源如石油、電力、礦產等可以有別的替代產品，而自來水是沒有可供選擇的替代產品。

4.地域局限性。自來水不能像普通商品那樣可以遠距離運輸，甚至“跨洋運輸”，也不像其他商品一樣，在各地市場上流通。自來水市場具有區域性，只有通過固定的供水管網銷售。各地不同供水系統之間是相互獨立的，所以自來水在某個地區特定范圍內形成相對獨立的區域性市場。在更大、更廣泛的區域內難于形成統一的市場。

5.運輸的特殊性。由于自來水的液態特點以及平面、立體運輸的需求，管道運輸是最優的選擇，必然要求在一定的供水區域內，建立完善的管道網絡和加壓裝置。而且由于管網投資額大，以及鋪設管網的特殊工藝要求，在一定供水區域內，這一整套設施只能是唯一的。

6.自然壟斷性。在一個城市、地區的供水區域內可以建設多個供水廠。由于供水管網的唯一性，用戶不可能自由選擇自來水廠供水，自來水的管網銷售具有很強的自然壟斷性。自來水的市場在一定意義上講是一個典型的自然壟斷市場。

二、現行完全成本定價體制下，水價只能呈剛性持續上漲態勢

1.管網巨大投資與資金短缺之間的矛盾。世界銀行認為，中國城市供水管網陳舊，需要修復；很多1990年以前建成的管網，材質差且建設方法不合理，積累數十年的管網維修欠賬，一直是整個供水行業的軟肋。加上城市不斷擴張，需要不斷鋪設新的管網、對原有管網進行增容改造。所以，水企需要不斷對供水管網進行投資，而且管網投資不僅僅是管網的購置成本，還包括數額巨大的安裝成本（如地下管道需破路、遇河流要架空等等）。在現行成本定價法下，水企只能維持簡單再生產，如果水企自身沒有足夠的資金實力，很難實施大規模的管網更新和擴張。水企向銀行申請貸款也會因為《擔保法》、《物權法》規定的其自身固定資產的公益性特征而無法抵押。由于缺乏投入，中國自來水的漏損率一直居高不下，10年來，全國自來水廠由1 450座增加到1 852座，增加了27%；漏損率由16.7%升至17.61%[1]。這些漏損的自來水最終都要由用水戶買單，這也是自來水價格居高不下的原因之一。

2.節水與增收的矛盾。作為供水企業，它必須以盈利為追求目標，這是企業的本性，它希望滿負荷生產，并能全部銷售，以分攤成本，獲取利潤。而政府正大力提倡節約用水，與水企的企業特性產生矛盾，也會走入“節水—漲價—再節水—再漲價”的怪圈。例如，張家口市在2001年調整水價后，就出現了一個意想不到的情況——用水量持續下降。2000年，供水總公司日供水總量約7.6萬立方米；到2004年，下降到5.9萬立方米；2005年漲價后，又下降到5.8萬立方米；到2008年，這個數字已降到5.6萬立方米。與2000年相比，2008年該公司的年供水總量減少了738萬立方米。這一點是張家口市作為水價改革試點城市之初，研究者們始料未及的。供水量下降，帶來的是供水收入降低。與2004年相比，2008年營業收入增幅僅為10%左右。八年間減少的供水量，使供水公司減少了2 000萬元的收入[2]。此外隨著經濟的發展，部分企業設備水平的改善，也減少了用水量。同樣的情況在洛陽市也存在，一些用水大戶由于水價上漲減少用量，公司減少收入接近3 000萬元[3]。這就導致用戶節水等于企業減收，企業減收又導致企業虧損，企業虧損了又要漲價。可是如果漲價催生更強的節水意識，豈不是又要開始下一個“節水—虧損—漲價”的輪回？這又是一個怎樣的悖論？

3.管網延伸中投資與收益的矛盾。隨著城市的擴展和新企業的建設，自來水管網需要不斷地延伸，而自來水供水管網的特點決定了管網投資與收益必然產生矛盾，一是即使終端用戶用水量較小，但也要鋪設較大口徑的管道，以減少日后二次鋪設管網的矛盾，同樣需要開挖地面，決定了初始投資必然較大；二是在管網延伸到城市邊緣初期時，新增的終端用戶用水量較小，不能彌補水企的投資，但都需要對管網提取折舊，水企必然要將這部分投資的折舊轉嫁到老用戶，造成自來水成本的剛性上升。

4.設計能力與實際需求的矛盾。一個讓人關注的問題是，《中國城市建設統計年鑒》顯示，早在四年前，中國城市的設計制水能力，已達到日均供水量的2.5倍。由于前期盲目規劃，目前中國大城市普遍存在供水設施能力供大于求的現象，有50%以上的大中型城市供水設施能力的供需比例大于1.5，超過80%的大中型城市的供需比例大于1，許多城市固定資產的折舊成為最大一筆成本[1]。如北京市自來水集團2003年實現銷售收入162 604萬元，成本費用107 009萬元，實現銷售利潤為零。成本費用中折舊費為 39 915萬元，占成本費用37.3%；2004年上半年實現銷售收入82 331萬元，成本費用53 492萬元，銷售利潤虧損3 209萬元。成本費用中折舊費為 21 681萬元，占成本費用40.53%[4]。

5.虧損與收益的矛盾。目前水企是否真正盈利或虧損，成為一團迷霧，大部分水企高呼虧損，但也有水企有很多盈利。如參股寧波市自來水公司的股東之一——寧波富達（寧波上市公司600724）2009年一季報顯示，自來水業務收入11 532.19萬元，業務成本6 186.85萬元，毛利率達46.85%。竟比人們公認的暴利行業房地產的毛利率還要高出11個百分點之多[5]。嗅覺靈敏的國際水務巨頭早在十年前就將觸角深入了供水領域。1992年起，法國蘇伊士集團、威立雅水務集團、英國安格利水務公司、國泰國際集團、香港的澳大利亞匯津中國水務有限公司、麥克唐納水與環境公司、長江基建等外資公司先后在中山、廉江、鄭州、保定、沈陽、吉林、三亞、天津、成都、上海浦東等多個城市興建了數十家合資水廠，投資總額達數十億元[6]。如果說水企虧損嚴重，為什么外資熱衷于這一領域，上市水企業能夠盈利？

6.壟斷成本與價格的矛盾。在眾多水企因為虧損要求提價的同時，民眾普遍質疑水企的成本。清華大學環境系水業政策研究中心主任傅濤撰文指出，城市供水行業由于壟斷經營的特點，傳統供水公司普遍存在人員臃腫現象，影響了城市供水的成本。調研發現，自來水公司人均收入比當地人員收入一般高出20%，部分中小城市，甚至更高。目前，大多數城市供水企業的財務狀況并不好。但是，很多企業雖然賬面虧損，但是企業經營和福利仍然可以維系在較高的水平上。主要有兩個方式實現這種不協調：一方面，供水企業通過加速折舊，尤其是占供水資產50%的管網的加速折舊，得到充裕的自有現金。其中，一部分現金用于主業相關設施維護建設，其他的則用于支付各種費用。加速折舊使得成本增加，在一定程度上造成賬面虧損。另一方面，一些成本通過協議的形式合法轉移進入副業公司，大部分主業企業能得到副業的補貼。企業通過財務管理，進行合法的主副業相互調節，故意將成本“做”大[7]。根據甘肅省工農業產品成本調查隊調查，2008年蘭州居民用水實際單位供水成本為1.633元/立方米，具體構成是：每立方米制水成本0.722元，輸水費為0.435元，管理費高達0.476元[8]。

在非市場競爭條件下，政府要依賴于水企提供城市用水，水企需要利潤，在沒有法律的強制約束下，成本自然是一團迷霧。

三、廠網分營，還水廠企業面目

市政公用行業市場化，在一定程度上是必要的，因為市場化是相對于計劃經濟時代的那種低效率、官僚化而言的，在這個意義上并不能簡單地說市場化錯誤。但是在市場化的同時，政府必須意識到，市場化不是政府完全撂下提供公共服務這個挑子的借口，市場化也不是政府出賣這些公共資源獲取利益的一個理由。因為，在這里面還必須要有一個市場化和公益化平衡的問題。所以，在這些方面的市場化永遠必須是在公益化這個大前提下進行，否則就可能走上一條不歸路。政府應承擔起水源地建設和管網投資的社會責任。《城市供水價格管理辦法》（計價格[1998]1810號）第26條，城市中有水廠獨立經營或管網獨立經營的，允許不同供水企業執行不同上網水價，為改革現行供水體制，實施廠網分營提供了政策思路和依據。

1.管網和水源國有化。首先，自來水管網相當于城市地下道路，專門用于輸送自來水，屬于公共基礎工程，不應由水企負擔，更不應直接轉嫁給居民，如同沒有哪個城市向居民收取道路折舊一樣。其次，水源地的開發和保護應該回歸政府行為，而不是企業行為。上游水源地建設投資巨大，一個水庫少則十幾億，多則幾十億，需要的投資大、回收慢，一般企業難以承受。通過政府承擔這一職能，不但可以解決水源地的開發建設，更重要的是保護水源地的安全。全國工商聯環境服務業商會副秘書長馬勒思主張，管網和水源地保護，都應由政府承擔，在此基礎上計算企業的運營成本，才有意義。他認為，政府應該先把該擔的責任擔起來，然后再引入市場化的力量。市場化一定不能是政府甩包袱的手段，不管是國企經營還是市場化，政府必須承擔的責任是要擔當起來的。各地的自來水成本都不一樣，要搞清楚哪部分老百姓承擔，哪部分政府承擔[9]。為此，我們可以這樣設想：將管網和水源地劃歸城市資產公司，由政府統一投資建設，建設資金由城市資產公司根據城市規劃，編制管網更新、新建計劃和水源地保護、擴建計劃，列入財政預算。以前文北京市為例，可以降低自來水價格40%左右，對缺水地區和居民承受能力較強的地區，也可以適當收取水源地和管網的固定資產折舊。同時，城市資產公司還可以在水源地進行適當的旅游開發和水產養殖，以適當彌補運營成本。

2.政府要加強水質監管。在水企只管制水后，政府要完善供水水質監管方式，形成企業自檢、政府及部門監管、行業監測、公眾監督相結合的水質監管體系。供水企業必須建立以水質為核心的質量管理體系和嚴格的崗位責任制，按照國家標準、技術規程和政府規定的檢測項目、檢測頻率和標準檢驗方法，對原水、工藝過程水、出廠水的水質實施全過程監管，增加可快速檢測的出廠水質的檢測頻率，按照水質報告制度定期向供水主管部門和衛生部門報告供水水質情況。地方政府要向各上網水企派駐水質監督員，按照國家標準，嚴格把好出廠水水質關，確保不達標的自來水不出廠、不進管網；同時加強管網末梢水的監測，確保居民飲用達標水。地方政府要全面落實供水水質行政督察制度、公眾參與制度、供水水質責任追究制度，定期公布水質情況。政府實施水質監管、水質檢測所需經費列入年度財政預算，確保供水水質監管公平、公正和公信。

3.用價格杠桿促進節水。利用價格杠桿，促進節約用水，是一種行之有效的辦法。現在已有一些城市實行階梯式水價，在定額以內的用水量，平價收費，超過定額的用水量，按較高的價格收費。如此類推，用高價達到節約用水的目的。當然，實行這種辦法需要具備一定的條件，如改進水費計價設備等。筆者認為，推行階梯水價，有利于節約用水，是值得推廣的。

四、放開一級水價，管制終端水價

自來水的公益性特征并不排斥引入市場機制，關鍵是要在保持自來水水源和管網的公益性前提下，引入競爭機制才有意義。

1.放開自來水的特許經營權。水源地和管網收歸國有以后，要放開自來水的特許經營權，所有民營資本都可以進入自來水制水行業。由政府指定水源地，并制定統一的水質上網標準，各種類型的投資者都可以投資制水。

2.水企競價上網。放開自來水的特許經營權后，要鼓勵建設多個水企，每年舉行供水招標會，在水質相同的情況下，低價者優先上網供水，政府保證采購數量，用市場的手段促進水企加強經營管理，降低用工成本和管理成本，讓百姓得益。在自來水供水能力大于社會需求的地方可先行一步。

3.政府制定終端水價。在市場經濟條件下，極大多數商品（服務）是通過市場競爭、自由形成價格。某些特定產品（服務）價格或在非常時期，存在著一定程度的壟斷，如資源稀缺的少數商品價格、自然壟斷經營的商品價格、重要的公用事業價格和重要的公益性服務價格等等。因而《價格法》第2條明確規定：“極少數商品和服務價格實行政府指導價或政府定價。”由城市資產公司管理水源地和管網后，相當于該公司壟斷了自來水的源頭和終端銷售，如對這種壟斷不加控制，則可能導致消費者被動接受不合理的自來水價格和欠滿意的服務。對自來水采取直接價格控制與管理，是政府價格主管部門行使政府職能的必然選擇。它既有利于維持自來水經濟適度集中，又限制了水企和城市資產公司對自來水終端價格的壟斷，有利于維護消費者的合法權益和社會穩定，促進國民經濟穩步增長。

政府對終端水價應采用準成本價格，即水源地和管網折舊不能進入價格，由政府承擔，但其運營成本可進入終端水價。其價格構成是：平均購水成本+城市資產公司中自來水部分的運營成本。對于部分城市自來水運營成本較低的地區，居民承受力較強的地區，可以適當列支管網的部分折舊。

五、結束語

自來水的公益性和商品性特征，要求政府承擔起自己應該承擔的公共服務職能，讓自來水回歸其公益性特點；用水戶應該充分認識自來水的商品性特征，支付自來水使用對價，并節約用水；通過水源地和供水管網國有化，水企競價上網，可以使自來水價格有較大幅度的下降，共同營造和諧的水環境。

參考文獻：

[1] 山旭.水價背后，我們付出了什么[J].瞭望東方周刊，2009-08-13.

[2] 葛江濤.張家口：一座水廠的十年搏斗[J].瞭望東方周刊，2009-08-13.

[3] 顧平.洛陽網友論戰水價上漲，折射資源性產品尷尬[N].央視《經濟半小時》，2009-08-18.

[4] 郭彬彬.北京市水務企業成本價格定位狀況及分析[EB/OL].http：//www.chinacitywater.org/xslw/czswsc/6383.shtml.

[5] 曹美麗.網友稱自來水暴利超房地產，水價成本何時能透明[EB/OL].中國廣播網.2009-08-04.

[6] 王媛.33億水務盛宴的背后：中國水務的病痛[EB/OL].中國網，2004-01-09.

[7] 傅濤.曝光水企業是如何將利潤合理合法化轉移[EB/OL].中國廣播網，2009-08-12.

[8] 仲禾.水價怎么漲才合理[J].黨支部工作指導，2009，（9）：8.

[9] 肖強.外資是漲價的罪魁禍首嗎[J].瞭望東方周刊，2009-08-13.

[責任編輯 陳鳳雪]