完善云南省甘蔗保險及旱災損失評估的思考

摘 要：作為中國蔗糖主產(chǎn)區(qū)的云南省近年來屢屢受到干旱影響，由干旱所導致的甘蔗減產(chǎn)甚至絕收，蔗農(nóng)的生產(chǎn)積極性難以提振。針對云南省旱災保險在實施過程中存在理賠煩瑣和損失評估認定難的問題，提出相應的對策建議。

關鍵詞：云南省；甘蔗保險；旱災損失評估；保險理賠

中圖分類號：F320 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2013）03-0091-03

一、云南甘蔗生產(chǎn)現(xiàn)狀及旱災保險的必要性

云南省甘蔗種植面積和食糖產(chǎn)量連續(xù)多年穩(wěn)居全國第二，常年甘蔗種植面積450萬畝，蔗糖產(chǎn)量200萬噸以上。甘蔗種植主要分布于德宏、臨滄、保山、普洱、紅河、西雙版納、玉溪等州市，是滇西南、滇南地區(qū)重要的經(jīng)濟作物。連續(xù)多年以來，蔗糖產(chǎn)業(yè)是8個主產(chǎn)糖州市、43個縣（市）域經(jīng)濟的重要支柱，其已經(jīng)成為云南省600萬蔗農(nóng)增收、企業(yè)增效的重要經(jīng)濟來源。

云南地處著名的亞洲季風氣候區(qū)，夏季受西南季風的影響降水量偏多，而冬季主要受來自大陸高壓前部的偏東氣流或經(jīng)過青藏高原南側(cè)的西風氣流的影響降水稀少，氣候干燥。因此，作為甘蔗主產(chǎn)區(qū)的滇西南、滇南地區(qū)呈現(xiàn)典型的干濕季分明的季風氣候特征。由于冬春季降水稀少、蒸發(fā)量大以及水利條件差等因素，旱災成了云南省發(fā)生頻率最高的自然災害之一。依據(jù)投影尋蹤原理對云南省過去六十年的旱災進行評估發(fā)現(xiàn)，云南省在1950—2009年間，平均2.3年就會出現(xiàn)一次比較嚴重的旱災，特別是近十年來，旱災發(fā)生的次數(shù)以及損失程度都呈不斷上升的趨勢，尤其是2009年末到2012年云南省發(fā)生了歷史罕見的持續(xù)干旱，對云南省經(jīng)濟社會帶來了巨大的影響。

甘蔗是一種生長周期長達三至四年的宿根作物，旱災對甘蔗生長造成的影響短時間內(nèi)難以消除。旱災不僅影響到當年新植蔗發(fā)芽生長情況、成活率、宿根蔗的單產(chǎn)和產(chǎn)糖率下降等，而且對來年的宿根蔗的發(fā)芽和產(chǎn)量均有較大的影響。云南頻發(fā)的旱災嚴重地影響了蔗農(nóng)的生產(chǎn)與生活，影響了蔗農(nóng)的生產(chǎn)積極性，為促進云南甘蔗產(chǎn)業(yè)的穩(wěn)定發(fā)展，在加大農(nóng)業(yè)基礎設施建設的同時，積極探索和完善甘蔗旱災保險顯得尤為緊迫和重要。

二、甘蔗保險理賠流程及旱災損失評估方法

（一）甘蔗保險理賠流程

根據(jù)云南甘蔗旱災保險的規(guī)定和實踐，甘蔗種植在保險期內(nèi)發(fā)生了保險責任事故造成的甘蔗受損時，蔗農(nóng)或者發(fā)生地的甘蔗站可以通過以下流程實現(xiàn)甘蔗保險理賠及時獲取資金恢復災后重建。一是報案，即被保險人應該及時向投保公司或試點縣（市）支公司業(yè)務人員報案，同時說明事故發(fā)生的時間、地點、被保險人姓名，簡述事故原因、損失基本情況等內(nèi)容。二是查勘，即保險公司在接到報案后，及時通知查勘人員組織查勘。查勘人員應做好現(xiàn)場查勘記錄，并核實被保險人投保情況。保險公司按受災面積的大小確定查勘人員，若50畝以下直接由甘蔗站進行查勘，大于50畝小于100畝時由保財險公司業(yè)務人員參與查勘，100畝以上的由查勘定損理賠小組現(xiàn)場查勘，災情嚴重的上報甘蔗保險查勘定損理賠工作領導小組處理。三是現(xiàn)場查勘資料收集，即通過現(xiàn)場照片等手段獲取事故現(xiàn)場全貌、繪制事故現(xiàn)場圖以及事故詢問調(diào)查記錄，確定損失部位及損失程度。四是定損，由于甘蔗生產(chǎn)受災后生長期具有再生的特殊性，甘蔗從種植到收獲是不斷生長的過程，物化成本不斷增加，保險價值也不斷體現(xiàn)。因此，發(fā)生保險事故時，要由縣（市）甘蔗保險查勘定損理賠小組根據(jù)不同生長期、不同事故原因進行科學定損。五是按照損失程度及保險標的投保額賠償損失。

（二）旱災損失評估方法

旱災損失評估是甘蔗保險理賠過程中一項重要工作，快速且準確地對災害所造成的損失情況作出評估，是甘蔗保險理賠工作的關鍵。而迅速準確地評估旱災的損失，則需要科學的評估方法。

實踐中對旱災損失的評估方法主要有概算法、調(diào)查統(tǒng)計法、遙感評估法以及綜合評估法。概算法是根據(jù)一定數(shù)量的抽樣調(diào)查，求出平均經(jīng)濟損失，而后按受災總體情況進行整體估算。調(diào)查統(tǒng)計法是深入受災現(xiàn)場進行現(xiàn)場調(diào)查，將調(diào)查數(shù)字一一進行統(tǒng)計綜合，最終評估出受災整體的經(jīng)濟損失。遙感評估法是利用遙感信息系統(tǒng)建立水旱災害經(jīng)濟損失評估數(shù)據(jù)庫快速遠距離整體地評估災情，目前這種方法中應用比較廣泛的衛(wèi)星遙感干旱監(jiān)測方法主要包括土壤熱慣量法和植被供水指數(shù)法工，其中，土壤熱慣量法主要是利用水分特殊的熱性能進行土壤水分監(jiān)測，它適用于裸露地面或植被生長較稀疏地面的干旱遙感監(jiān)測；植被供水指數(shù)法比較適用于地面作物覆蓋情況下的干旱狀況的遙感監(jiān)測。綜合評估法即上述三種方法的綜合使用。相比較而言，概算法和調(diào)查統(tǒng)計法更簡單、易于操作，遙感評估法和綜合評估法更為先進和科學，但設備和技術要求較高。目前，云南甘蔗保險中旱災損失的評估方法采用的是概算法和調(diào)查統(tǒng)計法。

確定旱災損失程度的評估方法有影子工程法、機會成本法、市場價值法、恢復費用法經(jīng)驗系數(shù)法等，隨著技術的不斷進步，旱災損失程度及損失評估方法正在不斷地完善與發(fā)展。針對旱災損失的構(gòu)成，提出了新評估災損的指標，如包括災害持續(xù)時間和人員傷亡等屬性指標以及財產(chǎn)損失、救災費用和災害所引起的經(jīng)濟損失等貨幣性指標；在評估災害損失的過程中，針對受災的程度以及災害損失率提出了災度和災損率的概念，并按照不同標準對其進行了等級的劃分，如按照水利部頒布的旱情等級標準的文件，對根據(jù)農(nóng)業(yè)旱情指標中土壤相對濕度、降水量距平百分率、連續(xù)無雨日數(shù)、作物缺水率、斷水天數(shù)等程度將干旱等級劃分成四等，主要包括輕度干旱、中度干旱、嚴重干旱以及特大干旱。災后損失評估方法以及指標體系的日臻完善，為保險公司和各級政府開展保險理賠、災后救援和恢復重建提供了科學準確的定損依據(jù)。

三、云南省甘蔗保險存在的問題

為了抵御各類自然災害和意外損失風險的能力，2008年以來，云南省西雙版納州、臨滄市和德宏州通過政府財政、龍頭企業(yè)、農(nóng)戶三方共同承擔保費的方式實施了地方政策性甘蔗保險試點，截至2012年2月，全省甘蔗保險覆蓋面積達到182萬畝。甘蔗政策性保險的試行對降低蔗農(nóng)災害損失，促進地方甘蔗產(chǎn)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展發(fā)揮了顯著的作用。同時，在政策的實施過程中，也面臨和呈現(xiàn)出一些問題與不足。

（一）甘蔗保險內(nèi)容設計不完善

云南甘蔗種植的立地條件和氣候特點決定了其是一個旱災頻發(fā)的地區(qū)，旱災作為一個“大概率”事件，一旦發(fā)生受災面積廣、損失程度深，加之作為種植甘蔗的個體農(nóng)戶其自身的抗災能力極其有限，其對農(nóng)戶是一個巨大的威脅。但是目前云南省試點的甘蔗保險方案中基本險責任范圍只包括火災和地震造成的損失；洪水、漬澇、山體滑坡、泥石流造成沖毀、掩埋的損失；暴風、龍卷風造成的損失等，卻未將旱災列入基本險而僅將其列為附加險。保險產(chǎn)品內(nèi)容的設計還不能完全適應和滿足現(xiàn)實需求。

（二）查勘定損難度大

理賠服務質(zhì)量是衡量保險業(yè)發(fā)展水平、體現(xiàn)保險業(yè)現(xiàn)實價值的重要標志。但是農(nóng)業(yè)保險不同于普通商業(yè)保險，農(nóng)業(yè)保險的特殊情況決定了查勘理賠的復雜性。蔗農(nóng)以單個農(nóng)田農(nóng)場為保險標的，當災情一出現(xiàn)時，面對甘蔗生產(chǎn)經(jīng)營規(guī)模小而分散、甘蔗損失需二次定損的特殊性以及一旦發(fā)生自然災害則災害損失覆蓋面積大等問題時，現(xiàn)行的保險模式下需要保險公司能及時派遣更多具有專業(yè)理賠知識的人員去現(xiàn)場查勘定損，但是廣大蔗區(qū)地處偏遠、交通極其不便加之保險公司人員吃緊，靠商業(yè)保險公司“下鄉(xiāng)”的模式勢必加大了傳統(tǒng)甘蔗保險查勘定損的難度，且推高了保險公司的運營成本以及理賠不及時的情況出現(xiàn)等。針對這種問題和情況，云南探索和實踐了以鎮(zhèn)村干部及相關部門出面層層把關審核、保險公司抽樣查勘結(jié)合等甘蔗定損方式，這雖然提高了現(xiàn)場查勘定損的效率，降低了成本，但也容易出現(xiàn)“人情定損”，甚至出現(xiàn)造假、濫報和虛報等道德風險問題。

（三）災情核定缺乏標準

甘蔗生長過程中總會受到各種自然災害的影響，但不同的生育期抗御自然災害的能力差別大，減產(chǎn)的程度不一樣，導致甘蔗災害的損失程度核定困難，加之多數(shù)保險分支機構(gòu)缺少懂農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的技術人員，遇災受損時更是無法準確定損，容易產(chǎn)生分歧和矛盾。例如，甘蔗旱災的保險賠償是按照實際損失程度以每畝甘蔗損失30%為起賠點，每畝損失程度低于30%（包括30%）不負責賠償，超過30%以上的按保險金額核定。但多少是31%，多少是29%無法確定，當損失程度出現(xiàn)在臨界點附近且沒有一個公正的評判標準的時候就會出現(xiàn)“公說公有理、婆說婆有理”的狀況，此時很容易導致不公正的現(xiàn)象。

四、完善云南甘蔗保險的思考

（一）完善保險內(nèi)容的設計，加快建立巨災風險機制

在旱災風險比較大，農(nóng)戶承災能力弱，以及甘蔗保險首次納入中央財政補貼范圍，西部的補貼比例高達40%的良好政策下，可以考慮將旱災保險由原試點方案的附加險改列為基本險，同時將宿根蔗也納入到旱災保險范疇，切實有效地加強保險保障作用。

在將旱災列入基本險的狀況下，針對保險公司按風險概率來厘定農(nóng)業(yè)保險費率時保費過低將使其無利可圖甚至虧損，而提高保費時農(nóng)戶又存在交不起的情況，應該加快建立巨災風險機制，包括三條途徑：一是建立甘蔗再保險機制即原保險公司在確定風險自留額后，通過簽訂再保險合同把風險轉(zhuǎn)移給再保險公司。二是建立由財政支持的巨災風險基金制度，將保險公司收取的巨災保費，通過再保險的方式匯集成專項資金，專款專用，由專業(yè)再保險公司代為管理，充分運用再保險和巨災風險證券化等特有技術手段，將巨災風險進行分散，最大程度提高應對巨災損失的能力，政府對基金建立和運作給予政策支持。三是通過資產(chǎn)證券化分散巨災風險，通過巨災風險證券化將保險市場的農(nóng)業(yè)巨災風險打包轉(zhuǎn)化為能在資本市場上流通的金融工具，利用資本市場上眾多的投資者將農(nóng)業(yè)巨災風險分散。

（二）提高服務水平，探索新的保險模式

保險公司可以通過在投保地設置直接服務農(nóng)業(yè)保險工作的鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村服務站點，了解和掌握保險對象的有關信息。在保險公司缺乏專門人才的情況下可以加強人員培養(yǎng)業(yè)務培訓，與鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)站、地方甘蔗站的人建立工作協(xié)助機制，由熟悉當?shù)剞r(nóng)業(yè)情況的人來指導將使理賠程序更容易進行。在提高服務水平的基礎上采用先進的災害評估方法以及探索新的保險模式減少理賠難度，如利用遙感信息系統(tǒng)建立水旱災害經(jīng)濟損失評估數(shù)據(jù)庫快速遠距離整體地評估災情。建立天氣指數(shù)農(nóng)業(yè)保險根據(jù)被保作物的產(chǎn)量或收入的損失高度相關天氣變量或復合天氣變量的閾值如溫度、降水、風速或光照等作為理賠的依據(jù)，可以減少傳統(tǒng)保險模式下鄉(xiāng)難的缺點。

（三）完善災情核定標準，探索新的保險模式

災情核定標準單獨由保險公司確定很難做到公平公正，可以參照國外的做法，即由有政府背景但保持相對獨立的機構(gòu)負責起草條款和厘定費率，同時可以在賠款制度的設計上，將災后評估和收獲后評估結(jié)合起來，以產(chǎn)量來衡量受災的程度，即用前幾年平均畝產(chǎn)做基數(shù)，設定起賠比例，差多少賠多少，有政府行政力量和專業(yè)部門技術的參與以及賠款制度的完善能避免“公說公有理、婆說婆有理”。

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