重慶城鄉建設對策與戰略構想

魏國梁，秦建成

(重慶理工大學管理學院，重慶 400054)

自1997年成為中央直轄市以來，重慶城鄉建設保持了持續發展的進程，十多年來重慶的發展建設有許多可圈可點之處，但我們總還是感覺到存在某些遺憾與不足。借鑒國內外城鄉發展建設理論和經驗，分析重慶城鄉建設過程中面臨的問題，探討未來一個時期重慶城鄉發展建設的戰略對策方案，對繼續踐行科學發展觀，深入落實胡錦濤關于重慶工作的“314”總體部屬，盡快將重慶發展建設成為長江中上游的國家中心城市具有重要意義。

一、重慶城鄉建設面臨的主要問題

1.人口與資源環境矛盾突出

重慶是集大城市、大山區、大庫區及大農村為一體的特大級城市，城鄉地域江河橫流，山嶺重疊。全市人口多，城鎮化率剛過50%，城鄉區域二元結構矛盾突出。主城都市圈是我國西部工商業重鎮，位于川渝盆地最底部，境內由北向南多條山脈縱向平行分布，空氣不易流動，容易形成大氣污染，工業和生活污染對生態環境形成極大壓力。渝東北與渝東南兩翼地區山多地少，地質災害發生率高，邊遠地區不少農村人口仍處于貧困狀況。三峽庫區形成后江河流速變緩，極易形成區域水污染。可以說，人口多、有效資源不足、環境承載能力弱是制約重慶城鄉經濟社會發展的最大現實問題。

2.傳統產業結構影響經濟可持續發展

截至2011年底，重慶市生產總值一、二、三產業比重分別為 8.4%、55.4%、36.2%，全市從業人口在一、二、三產業的比重分別為 38.1%、24.7% 和 37.2%［1］，反映出經濟發展主要還是依賴第二產業，第三產業規模相對不大，大量從業人口聚集第一產業但產出效率低，經濟整體呈低水平結構狀況。而第二產業主要還是以傳統能源、冶金、汽摩、化工、醫藥和建材等高耗排產業為主，新興戰略性產業處于起步布局階段。產業結構仍然對全市資源環境形成巨大壓力，不利于經濟社會可持續發展。

3.城市功能布局不合理

重慶市二、三產業除在主城大量聚集外，也在渝西走廊和渝東北、渝東南地區普遍發展，全市功能分區布局不合理。渝西走廊地勢相對平坦，氣候宜人，是發展現代農業的良好地域;渝東北和渝東南地區地形結構復雜、生態環境脆弱、工作生活條件差，不宜發展現代工業和大量人口聚居。主城的渝中、沙坪壩、九龍坡、大渡口、南岸、巴南、江北、渝北、北碚等各區主要位于銅鑼山和中梁山山脈之間的狹長地帶，這里各種工業與行政、商業、文化、教育、科技、醫療及居住設施混雜并存，域內高樓林立，人口密度大，綠化率低，交通擁擠，居住環境差，容易滋生犯罪，伴生大城市通病，工作生活的宜居性不強。

4.主城建筑密度過大

重慶主城自民國建市以來到解放建國時期和改革開放初期，城市規劃都明確提出采用衛星城市模式發展城市建設。近年來伴隨房地產業的發展，重慶主城已呈現出攤大餅的發展模式，在原來各區的一些綠化山地也進行了大量房地產開發，建筑物有向銅鑼山、中梁山、縉云山幾大山脈不斷侵蝕的趨勢，破壞了主城天然綠色屏障。主城建筑整體容積率達到1∶5，超過北京的 1∶4.6，為歐美國家主要城市 1∶2.5的2倍［2］，形成了極大的人口環境壓力，城市建設依靠土地財政支撐的發展方式難以持續。

5.城鄉居民住房條件有待進一步改善

總體上看，重慶城鎮居民住宅狀況較20世紀80年代改革開放初期有很大改善，全市居民人均住宅建筑面積接近33平方米［1］，但實際居住狀況卻存在很大程度的不平衡，一般統計數據難以顯示城鎮居民在居住條件上存在的較大差距。在城鎮除了基本住房需求未得到充分滿足外，還存在很大的住房改善性需求。重慶商品房價格相對于全國其他城市雖然不算太高，但對新增城鎮就業人口而言仍難以承受。鄉村居住主要是存在住宅簡陋、住房成套性質量不高、居所交通不能便達、缺乏必要的基礎設施，以及商業和配套公共服務、土地環境污染等問題。這些問題在邊遠地區顯得尤為突出。

6.交通運營效率低

目前，重慶已初步形成能聯結國內外四通八達的水、陸、空立體交通體系。但重慶地域廣袤，域內江河縱橫，地形以山地丘陵為主，地理條件對重慶發展城鄉陸路交通設施形成了極大的制約性，加之城鄉功能區劃不合理、城鎮建筑密度過高，加大了客貨交通運量需求，在主城交通設施運力始終呈現緊張態勢。

7.提高公共安全更需治本

近年來重慶社會治安秩序有了一定改善，城鄉居民安全保障得到了提升。但在取得這些成效的同時，也給行政管理和財政支出帶來了很大負擔。公共安全建設還應根除可能導致社會治安不穩定的因素，實現標本兼治。只有在良好的自然與公共環境、公正和諧的人際氛圍、享有最基本的居住和生活保障條件下，人們才會產生良好的心理預期，言行舉止才會更為自覺規范守法。

二、重慶城鄉發展建設對策

針對重慶城鄉發展建設面臨的問題，建議在重慶城鄉發展建設過程中應堅持科學發展觀“第一要義是發展，以人為本，全面協調可持續，統籌兼顧”［3］的原則，采取以下對策。

1.堅持民主與法治建設

重慶城鄉建設是一個龐大的系統工程，這不僅僅是政府的職責，也需要社會各方和城鄉市民積極參與配合。有關部門可廣泛聽取社會公眾意見，結合各地區資源環境條件及經濟社會發展狀況，建立完善有利于城鄉發展建設的地方性法律法規，為重慶城鄉發展建設提供法律保障，形成城鄉居民、公共媒體、人大政協和政府部門都能夠依法對城鄉建設重大舉措進行審議和監督的機制，避免犧牲城鄉發展建設的合理性而向特定利益讓路。

2.堅持創新建設

重慶城鄉建設既要傳承歷史文化和兼顧現有建設基礎，借鑒國內外城鄉發展建設的寶貴經驗，也要創先爭優，有敢為天下先的創新理念。城鄉建設發展應以世紀計，有超前瞻性，建設發展規劃應起點高、壽命長，經得起時間歷史的檢驗。就像建國初期鄧小平、劉伯承、賀龍等老一代領導人籌劃建設的重慶市人民大禮堂等一批經典建筑，產生了良好持久的社會、經濟、文化和資源環境效益。

3.經濟社會以民為本，人以自然為本

科學發展觀講“以人為本”的這個“人”不應是抽象的人，更不應是社會少數人，而應是社會的城鄉大眾。只有當社會的普遍環境、普遍生活水平、普遍人際關系都得到提升和改善，社會的所有成員才會產生幸福宜居感。自然生態環境是人類社會千萬年賴以生存發展的基礎，失去了這個載體人類的所有活動和生活都難以為繼。現代城市發展建設首先也要遵循自然法則，需要將自然生態的元素融合到城鄉建設和生活中來，體現“人以自然為本”的理念。

4.兼顧效率與公平

近年來民生問題已成為我國社會各方普遍關注的重大社會經濟問題。借鑒經濟發達國家經驗，時至今日我國城鄉經濟建設應采取兼顧“效率”與“公平”原則。建議由政府出面出力創造條件解決城鄉居民基本生活保障問題，社會對生活質量的改善性需求則通過市場渠道和競爭的方式實現，以兼顧社會各階層利益，維系經濟社會公平公正穩定持續發展。

5.因地制宜城鄉統籌規劃建設

重慶城鄉建設應切合重慶各地自然地理特征、資源氣候條件和經濟社會發展狀況，從城鄉統籌角度優化籌謀全市發展建設的總體方案，因地制宜地擬訂各區縣城鄉建設的具體舉措，化解城鄉建設所面臨的各方面難題，實現城鄉統籌發展建設的整體目標。

6.建設山水園林重慶

重慶主城兩江夾半島依山脈的地理地形和其他主要城鎮獨特的山水特征是十分珍貴的自然資源，它賦予城市商業和居住區極高的自然品位和附加價值，在重慶城鄉建設中應盡可能保護和充分利用這些獨特的地形地貌自然資源，將山高路不平的劣勢轉變為山清水秀的優勢。目前，重慶城鄉建設多將各種房屋設施建筑在山地山坡上，工作生活及行路交通多有不便，大大降低了工作效率和宜居性。建議地方立法禁止在主要山脈和坡度大于30°的丘陵山坡構建房地產經營性建筑，將主城和渝東北、渝東南兩翼主要山脈設定為自然保護區，將工作和居住地只建設在相對平坦的地形地貌上，留出城鄉綠化立體空間，亮出江景帶和山脊線，大力推進城市近郊生態農業建設，形成具有獨特魅力風格的“山水園林城市”。

7.發展衛星城鎮建設模式

當今社會因交通和信息的便捷性，極大地縮小了地域空間和時間的差距，人們沒有必要再擁擠地生活在城市的核心區域。按衛星城市進行重慶城鎮尤其是主城的發展建設，將主要的工業轉移到靠近主城外圍的衛星城區，主城區只作為集中行政、商業、教育、科技、文化、醫療公共服務和居住所在地，將對增大重慶主城人口承接能力、降低城鎮人口密度和建筑容積率、緩解交通基礎設施壓力、促進周邊區縣發展、提升第三產業規模等級、提供大量就業崗位、實現經濟結構和發展模式轉型、避免工業和人口過度集中形成的嚴重污染、保護生態環境、緩解城市居民身心壓力、提升行政公共服務能力、提高商業服務水平和人們工作生活的便捷宜居性、實現城鄉統籌發展產生巨大作用，為城鄉經濟建設帶來巨大空間和持久發展潛力。

8.降低和控制城鎮建筑容積率

城市主干道的靚麗整潔程度關系到城市的形象，對一個城市而言無疑非常重要。但城市居民除了工作出行經過主干道外，平時大多數時間是在社區背街小巷生活，居住區的整潔有序和密度直接影響到居民的生活質量。高容積率導致高人口密度，建議地方立法在重慶城市規劃中明確降低城鎮整體容積率到1∶4，設定居住區容積率上限為1∶3，給城市居住區留出更多休閑綠化空間，通過政府財政完善居住社區公共環境建設。

9.調控房地產市場，改善城鄉居住條件

重慶城鄉人口多而有效土地資源有限，政府應堅持“低端有保障，中端有市場，高端有約束”的調控政策，完善“保障加市場”的城鎮住房“雙軌制”供給體系。繼續投入公租房建設，解決城鎮低收入群體的基本住房需求，對城鎮改善性住房需求予以鼓勵支持。對已試行的房產稅征收條例進行補充完善，參考上海征收模式，房產稅不僅僅按房屋形態和房價進行區別征收，而且在考慮照顧改善性住房需求體現住房條件宜居性的基礎上，結合住房面積進行區別征收。遏制過量土地需求和高房價，改善城鎮居民整體居住條件和水平。

對于農村居民居住狀況，建議通過行政引導和金融扶持的措施，推進鄉村住宅質量和配套基礎設施建設，實現鄉村基本公共服務，幫助鄉村居民提高住房質量和居住條件，提升鄉村生產生活的宜居性。

10.提供城鎮公租經營房和攤位，促進就業保障

解決大量一般城鎮居民就業問題，可采用類似通過公租房解決城市中低收入居民住房問題的方法，由政府出面主持，在城鎮社區配套建設大量經營日常生活用品、糧油蔬果、肉類副食品的公租經營房和攤位，形成社區生活配套設施，并回收過去向私營主出售的農貿市場經營權，采用資格審查和搖號方式，以低廉合理的價格向有就業需求并有意從事個體經營活動的本市戶籍居民出租經營，并禁止轉租。這樣，一方面可以大量發展服務性行業，滿足我市城鄉居民就業需求，另一方面也可避免社會少數人通過壟斷城鎮基本生活服務資源哄抬物價，產生社會不公和物價上漲壓力，方便城鎮社區居民日常生活，降低生活成本，治理城鎮游攤散點，搞好市容市貌。

11.嚴格控制人口增長，全面建立覆蓋城鄉的社會保障體系

重慶人均土地資源擁有量及年收入都處于全國較低水平狀況，控制人口增長對全市今后經濟社會發展具有重要意義。建議在國家計劃生育法規基礎上，通過地方立法，采用行政、財政和經濟等手段，對符合國家政策的計劃生育家庭采取更有力的激勵政策。各項惠民政策向計劃生育家庭傾斜，計劃生育家庭子女可優先享受入升學、獎助學金、就業、醫療費用補助等優惠，讓農村獨生子女戶夫婦享受社會養老補助并提高獨生子女戶的獎勵標準。加快社會養老保障體系改革，建立城鄉全面覆蓋統籌發展的社會保障體系，盡量做到收入分配公平合理，逐步實現共同富裕，使城鄉居民解除醫療養老的后顧之憂，促使計劃生育控制人口增長取得長效成果。

三、重慶城鄉發展建設戰略構想

基于重慶城鄉發展建設對策，在此提出“一點三圈兩翼”功能分區的重慶城鄉發展建設戰略構想。方案的基本思路是兩翼向主城集中而中心向周邊分散，合理規劃全市區域功能布局，化解重慶城鄉發展建設過程中面臨的各種難題。

(一)主城“一點三圈”功能分區結構

重慶目前規劃建設的行政經濟區劃是呈現主城一圈加渝東北和渝東南兩翼的基本地域結構形態。建議將原有主城及其周邊區縣的一圈進一步細化構建為“一點三圈”的功能分區格局，如圖1所示。

圖1 重慶主城“一點三圈”功能分區

1.渝中半島核心點

充分利用渝中區兩江夾半島依南山的自然地貌環境、核心交通位置和人文歷史資源價值，在渝中半島構建全市行政、商業、商務、文化、信息和旅游核心區。遷出渝中區的常住居民，留出核心區發展空間，將主要的市級行政機構遷回渝中區，形成中國西部的金融和城市旅游中心，提升主城的行政和商業效率，塑造重慶在全國乃至世界彰顯獨特自然環境和人文魅力的政務、經濟、商務和旅游城市形象。

2.渝中半島外圍三圈

第一圈:主城宜居圈。

圍繞渝中半島核心點，在現主城的江北、渝北、北碚、沙坪壩、九龍坡、大渡口、南岸、巴南等區構建兼備文化教育、科技醫療、商業商務、信息網絡、運動休閑等功能，現代都市農業與城市居住相間融合，生態綠化環境良好，立體交通發達，生活便捷，較低容積率的主城居住區，形成能容納大量城市人口居住的“主城宜居圈”。

第二圈:現代工業圈。

圍繞主城宜居圈外圍靠近居住圈地緣，沿合川、銅梁、雙橋、璧山、永川、江津、綦江、萬盛、南川、涪陵、長壽等各區構建分產業的衛星工業區，形成現代新興產業工業圈。考慮資源條件、交通基礎設施、原有產業基礎、環境承載能力等因素，其中，合川、銅梁、雙橋可布局汽車、現代交通裝備制造業，璧山、永川、江津可布局電子信息及高端制造產業，綦江、萬盛可布局電力和新能源產業，南川、涪陵可布局兵器裝備、新材料及冶金產業，長壽可布局紡織、生物醫藥、節能環保與綠色化工產業。鑒于重慶地理氣候條件，生態環境對水和大氣污染的承載力極為有限，在上述區域投放具有高度環境敏感性的冶金、重化工產業應極為慎重，尤其不能將污染項目放在主城西北上風上水的地方，嚴格防范此類項目給三峽庫區和重慶大氣環境帶來的污染。

第三圈:現代都市鄉鎮圈。

在主城第二圈工業區以外的榮昌、大足、潼南、墊江，以及成渝經濟區的廣安、鄰水等地區，形成以現代農副產業、鄉村休閑旅游業為主導的都市圈外圍鄉鎮經濟區，保障對主城蔬果農副產品的供應，降低農副產品供應成本，就近提供短期鄉村休閑資源，緩解主城居民工作生活壓力，進一步提高主城工作生活質量。

(二)渝東北、渝東南兩翼地區發展功能定位

提升渝東北和渝東南的宜居性，從根本上來講只能是減少該兩地區的人口數量，讓大量農村人口向城鎮尤其是主城遷徙，在渝東北和渝東南形成與主城互補共生的特色經濟區域，實現重慶城鄉統籌發展的目標。

1.渝東北三峽生態產業與物流經濟區

渝東北翼地處成都、重慶、西安“西三角”經濟區的邊緣，具有承接川陜鄂渝輻射帶動的地緣經濟優勢，區域中心城市萬州具有水、陸、空立體交通樞紐設施，具備發展現代農副產品加工、交通運輸物流和三峽旅游業的優勢條件［4］。三峽庫區貫穿渝東北翼全境，需要按照庫區生態環境建設和水資源保護的要求，做好庫區產業選擇，優化產業空間布局，提高污染治理的有效化程度，走生態環保型的可持續發展產業道路。建議結合重慶市經濟社會發展十二五規劃綱要方針，將渝東北翼區域發展功能定位為以發展生態林木、生態農副產品、生態畜牧養殖、中藥材種植加工、現代農副產品加工、旅游和港口物流為主要產業的“三峽生態產業與物流經濟區”，形成以萬州為核心的區域衛星城鎮集群。

2.渝東南武陵山生態資源產業經濟區

重慶渝東南翼地處武陵山區腹地，緊鄰黔北、湘西和鄂西，扼守重慶至東南沿海通道，是重慶唯一集中連片的少數民族聚集地。渝東南地區具有較為豐富的礦產和農林資源，獨特的山水地貌和民族風情文化，是促進渝東南地區經濟發展的寶貴資源［5］。建議充分發掘利用渝東南地區的自然、人文和礦藏資源，嚴格控制選擇產業尤其是工業布局，大力發展山地生態農牧養殖、中藥材種植加工、綠色食品加工和民俗生態旅游等特色產業，結合環境承載能力選擇開發優勢礦產資源，發展清潔能源產業。并且，加強基礎設施建設，著力改善生產生活條件，將渝東南地區建設成為經濟發展、社會和諧、生態友好的“武陵山生態資源產業經濟區”，風光秀美的綠色生態經濟走廊。

(三)交通物流方案

重慶作為特大型綜合城市，生產建設、經濟發展都需要強大的交通物流網絡系統支撐，合理的交通物流體系也是提高城鄉居民生活水平的必要保證。結合“一點三圈兩翼”的重慶城鄉功能分區構想，提出與之對應的重慶城鄉交通物流框架方案。

1.一環多縱的城際高速鐵路網

1)主城外圍工業圈環狀繞城高速鐵路。配合全市港口物流布點，在主城居住圈外圍的“現代工業圈”，沿合川、銅梁、雙橋、璧山、永川、江津、綦江、萬盛、南川、涪陵、長壽等區縣建設環狀雙向逆行饒城高速鐵路，在主城外圍解決工業圈生產物流交通需求問題，降低生產物流成本，并且滿足主城外圍各區之間的客流出行交通需求，避免對主城居住圈和渝中核心點形成巨大的過境交通物流壓力，提高主城居住圈的暢通宜居性，保證渝中核心點的行政和商務效率。

2)城鄉多向布局高速鐵路。結合重慶現有和規劃建設的鐵路線，兼顧成渝經濟區未來發展遠景，從主城居住圈各區出發布點，規劃建設從重慶主城通向一小時經濟圈和渝東北、渝東南兩翼各主要地區的縱向高速鐵路，滿足重慶主城外圍與主城居住區和行政商務中心的快速鐵路交通需求，以及邊遠地區的鐵路交通物流需求，提升城鄉鐵路交通物流效率。

2.多環多縱城鄉高速公路網

在城鄉高速鐵路系統基礎上，進一步規劃建設城鄉主干高速公路網，與城鄉高速鐵路體系形成互補陸路交通格局。

1)主城及外圍三環城市高速公路。在一小時經濟圈內，在已建成的主城內環和外環高速公路基礎上，完成沿“現代工業圈”各地區已規劃的主城三環高速公路建設。

2)城鄉多向布局高速公路。結合重慶現有和規劃建設的高速公路線，兼顧成渝經濟區未來發展遠景，從主城居住圈各區出發布點，規劃建設從重慶主城通向一小時經濟圈和渝東北、渝東南兩翼各主要地區乃至重慶以外周邊地區的縱向高速公路，滿足重慶主城外圍與主城居住區和行政商務中心的高速公路交通需求，進一步提升整個城鄉交通物流效率。

3.港口物流

根據全市各地區經濟社會功能布局特點，港口物流建設的基本思路是將物流貨運港口設置在主城外圍周邊地區，實現多點均衡立體分布格局。這樣既能分散保證各地區對貨運物流的需求，也能降低交通物流對主城都市圈形成的壓力，保證主城都市圈的暢通宜居性。

1)鐵路貨運站。主要的鐵路貨運站可布局在萬州、黔江、涪陵、長壽、合川、銅梁、永川、江津、綦江、萬盛、南川等地。

2)內河航運港。主要的內河貨運港區可設在萬州、涪陵、長壽、江津、合川等地，在主城渝中區沿長江、嘉陵江兩岸設立中心客運港，在長江、嘉陵江和烏江沿岸各主要城鎮建設地區性港口。

3)航空機場。進一步建設完善已形成的渝北、萬洲、黔江航空機場，滿足主城和渝東北、渝東南對客貨航空運輸的需求，與鐵路、公路和內河航運共同形成重慶市內外水陸空立體交通物流系統。

4.主城軌道交通

在現有主城軌道交通“九線一環”規劃下，將主城軌道交通線規劃延伸到主城外圍“現代工業圈”各主要衛星城市點，滿足主城“核心點”、“居住圈”和“現代工業圈”間的快捷客流交通需求，實現主城都市圈功能分區后的交通分流，進一步提升主城都市圈的交通效率。

四、結束語

鑒于全市尤其是主城已形成的建設格局，結合經濟與城鄉建設未來發展趨勢，以及資源要素約束條件，重慶城鄉“一點三圈兩翼”的發展建設構想可在未來一定時期分階段地通過漸進實施方式來實現。建議在擬訂重慶城鄉建設總體方案時，同時制定重慶城鄉建設的戰略階段計劃，采用遠近結合、急緩結合的策略，穩中求進，持續推進重慶城鄉發展建設。

［1］重慶市統計局.重慶統計年鑒(2012)［M］.北京:中國統計出版社，2012.

［2］彭培根.重慶城市容積率過高是歐美城市2倍［N］.重慶時報，2009－06－03.

［3］胡錦濤.科學發展觀重要論述摘要［M］.中央文獻出版社，2008:6.

［4］重慶市人民政府.渝東北地區經濟社會發展規劃［Z］.渝府發〔2007〕116號.

［5］重慶市人民政府.渝東南地區經濟社會發展規劃［Z］.渝府發〔2007〕129號.