基于制度經濟學視角的城市房屋拆遷利益糾紛分析

吳青龍，王文寅

（中北大學經濟與管理學院，山西太原 030051）

基于制度經濟學視角的城市房屋拆遷利益糾紛分析

吳青龍，王文寅

（中北大學經濟與管理學院，山西太原 030051）

基于制度經濟的視角，提出城市房屋拆遷利益糾紛產生的根本原因在于拆遷活動中的產權主體對城市土地上顯化的潛在租值的爭取。城市土地的潛在租值，源于我國土地的用途管制制度，并伴隨著房屋拆遷活動而顯化出來。這些顯化租值，沒有明確的歸屬，會被相關產權主體爭搶而產生利益糾紛。

城市房屋拆遷；利益糾紛；租值；潛在租值顯化；制度經濟

城市房屋拆遷及由此導致的拆遷糾紛是當前我國經濟社會的一個熱點問題。由于拆遷各方對拆遷補償難于達成一致而導致的“釘子戶”和“暴力拆遷”等現象時常出現。現代制度經濟學認為，在市場運作的情況下，利益糾紛必然伴隨著產權的不清晰而出現。由此，要分析我國城市房屋拆遷的利益糾紛問題，就必須從制度經濟學的角度入手，通過研究房屋拆遷市場的產與產權主體的關系來找出我國城市房屋拆遷利益糾紛的根本原因。

一、制度經濟基礎——產權、租值、租值消散及潛在租值顯化

（一）產權、租值及租值消散

根據現代制度經濟理論，產權是對產（即有價值資源）的三種權利，即使用權、收益權和轉讓權的組合；明晰產權也就是對產的這三種權利要有明確的產權主體。產權主體因為擁有產而可能獲取一種超額收益，即為租值。準確的說，租值是經濟社會競爭性的使用資源所進行的支付超過其產權主體供給該資源所必須支付的最小成本的部分。如果產權關系明確，那么產權主體會根據市場對資源的需求曲線與自己的成本曲線來進行供給，以獲取最大化的租值收入。租值的圖形表示見圖1。假設市場對資源的需求曲線為線性曲線D0，相應的邊際收益曲線為MR0；再假設產權主體向經濟社會供給資源時的邊際成本為常數，圖形中為水平線MC0。從圖形可知，產權主體向市場提供該資源的均衡點為E0點，均衡價格為P0，均衡數量為Q0；該產權主體提供Q0數量的資源所需支付的最小成本為陰影矩形F部分的面積，從資源的供給中獲得的租值為陰影矩形A部分的面積。

但是，如果資源的使用、收益和轉讓權利受到較大約束而使得產權主體不明確，則資源的相關利益主體對租值的爭取會使經濟出現租值消散的后果。租值消散是指無主的、沒有界定清楚為誰屬的收入，在競爭下會消散，在邊際上會下降為零。制度經濟學對租值消散原因的研究主要集中在三個方面：（1）公共產會導致租值消散；（2）對私人收益權的約束會導致租值消散；[1]（3）對資源用途的約束導致租值消散。前兩個原因與本文主題無關，不作分析。下面主要從資源潛在租值顯化的角度解

（二）資源用途約束導致的租值消散及用途突破后的潛在租值顯化

資源用途的約束會導致租值消散的觀點，最早由A. Bottomley在一篇文章中提及。[2-3]在這篇文章中，作者指出，Tripolitania的草原，以氣候及土壤而言，很適合種植大有價值的杏仁樹，但因為草原是公共產，沒有人種杏仁樹，而是把土地用作畜牧。于是，土地應有的租值就大幅度的下降了。也就是說，如果資源的使用因某些原因，或是因為非私產或是因為有用途方面的管制等，無法從價值較低的用途轉到價值較高的用途，這種資源使用本身就具有租值消散的后果。反過來考慮就是，用途受到約束而用于價值較低用途的資源具有大量的潛在的租值，一旦向價值較高用途的轉變得以實現，資源的潛在租值就會顯化。

潛在租值顯化的圖形見圖2，圖2由圖1變化而來。同一資源用于不同用途的市場需求曲線是不同的，以前文草原為例，土地資源用于畜牧的需求曲線為D0，如用于價值較高用途，即種植杏仁樹則需求曲線右移到D1，圖2顯示土地用途向價值較高用途的轉變所顯化的租值為陰影矩形G部分的面積。顯化的潛在租值G的大小，會因為需求曲線向右位移的幅度不同而不同：需求曲線向右移動幅度越大，則顯化的租值G越大，反之，則越小。

二、城市房屋拆遷中產權主體的利益關系及利益糾紛分析

（一）城市房屋拆遷的產權主體及利益關系分析

1.城市房屋拆遷中的產與產權主體。根據2011年出臺的《國有土地上房屋征收與補償條例》，城市房屋拆遷中的產指的是國有土地上的房屋，準確的說是被征收房屋及相應國有土地；涉及到兩大產權主體，即被征收人和地方政府。①這一點是2011年版的新版拆遷管理條例，即《國有土地上房屋征收與補償條例》與舊版拆遷管理條例（1991年版及2001年版的拆遷管理條例）相比變動較大的地方。在舊版拆遷條例中，涉及到的相關產權主體除房屋的被征收人及地方政府以外，還有房地產開發商。這兩大產權主體對相應的產，即被征收房屋及相應國有土地的明確權利來自于我國基本法律的規定。

首先，相關法律規定，被征收人作為業主擁有即將被征收房屋及相應國有土地的產權?！吨腥A人民共和國物權法》有關具體規定如下：

第七十一條業主對其建筑物專有部分享有占有、使用、收益和處分的權利?！?。

第一百三十五條建設用地使用權人依法對國家所有的土地享有占有、使用和收益的權利，……。

第一百四十七條建筑物、構筑物及其附屬設施轉讓、互換、出資或者贈與的，該建筑物、構筑物及其附屬設施占用范圍內的建設用地使用權一并處分。

由以上規定可以明確得出，被征收人作為業主擁有被征收房屋的產權，并且擁有與被征收房屋緊密聯系的、相應國有土地的產權。

其次，根據相關法律，地方政府可以通過征收來獲取被征收人房屋及相應國有土地的產權?！吨腥A人民共和國物權法》第四十二條具體規定如下：

第四十二條為了公共利益的需要，依照法律規定的權限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個人的房屋及其不動產?！?。

征收單位、個人的房屋及其他不動產，應當依法給予拆遷補償，維護被征收人的合法權益；征收個人住宅的，還應當保障被征收人的居住條件?！?。

也就是，我國物權法明確規定了地方政府可以通過征收來獲取被征收房屋及相應國有土地的產權，從而成為其產權主體。由以上分析可見，城市房屋拆遷中涉及到兩大產權主體，即被征收人和地方政府；這兩大產權主體依次對同一塊產，即被征收人現在所擁有的、即將被征收的房屋及相應國有土地擁有產權。同一塊產擁有兩大產權主體是通過法律征收關系聯系在一起的，地方政府通過征收獲取被征收人所擁有的房屋及相應國有土地的產權。②城市房屋拆遷中的兩大產權主體雖然通過法律征收關系對同一塊“產”依次擁有產權，但他們關注的重點不同：被征收人關注的是國有土地之上的房屋，而地方政府關注的是房屋之下的國有（建設）土地。

2.城市房屋拆遷中產權主體的利益關系分析。既然兩大產權主體先后對相同的產擁有產權，那么他們必然要分享該產所帶來的全部收益，城市房屋拆遷關系中這兩大產權主體的利益關系是緊密聯系的。物權法第四十二條規定，地方政府要對被征收人進行合理的補償之后才能獲取被征收房屋及相應國有土地的產權。這樣地方政府對被征收人進行的征收補償可以作為地方政府向市場供給國有土地的成本來處理。圖3分析了拆遷活動中這兩大產權主體的利益關系。

圖3中橫軸表示被征收房屋及相應國有土地的數量，縱軸表示其價格。假設市場對被征收房屋及相應國有土地的需求曲線為D0，相對應的邊際收益曲線為MR0；再假設被征收人在供給被征收房屋及相應國有土地時的邊際成本為MC0。③這里的分析有一個隱含的假定，即房地產市場的市場容積率為1。容積率是房地產實務中一個重要的概念，它用來衡量一定量的建設用地的供給可以轉化為多少量的商品房的供給。舉例說明，如果容積率為2，則政府供給1平米的建設用地就可以最終轉化為向市場的2平米的商品房的供給。在我國，規劃容積率（由地方政府確定）是住房建設用地出讓合同的重要內容之一。正是因為有容積率這個指標，我們可以將市場對商品房的需求與市場對建設用地的需求做在同一個圖形中；假設市場容積率為1，市場對這兩種產品的需求曲線是一條線，表現在上圖3中，即都為D0。則房屋的被征收人作為產權主體，為爭取租值的最大化，會在E0點實現均衡，決定的均衡價格為P0，均衡數量為Q0。這里的P0是被征收人向市場供給被征收房屋時索取的價格，同時也是地方政府對被征收人進行市價補償時的補償價格。我們接著假設地方政府在向市場供給被征收房屋及相應國有土地時除征收補償外沒有其他成本，則地方政府對被征收人進行的補償價格P0就構成了其向市場供給時的邊際成本，圖3中以MC1表示。這樣，地方政府作為爭取租值最大化的產權主體，會根據市場對被征收房屋及相應國有土地的需求曲線和自己的成本曲線來做出征收及供給決策。表現在圖形中，政府會在MR0曲線與MC1曲線的交點E1處實現均衡，決定的向市場供給的被征收房屋及相應國有土地的價格為P1，供給數量為Q1。也就是在城市房屋的征收與拆遷活動中，地方政府為實現租值最大化，會以P0的價格從被征收人處征收Q1數量的房屋及相應的國有土地，然后再以P1的價格向市場供給。此時，兩大產權主體通過向市場供給被征收房屋及相應國有土地分別獲取了各自的租值收入：陰影矩形A為被征收人獲取的租值收入，B為地方政府的租值收入。①必須強調的是，在圖3中，我們實質上是在用一個圖形分析兩個供給者對兩種商品的供給行為。被征收人在向市場供給被征收房屋，而地方政府在向市場供給國有建設用地（否則沒法理解B部分租值的出現）。陰影矩形A部分是被征收人向市場供給被征收房屋時獲取的租值收入，而B部分是地方政府向市場供給國有建設用地時獲取的租值收入。B部分租值的出現，源于（本文即將討論的）我國實行的土地用途管制制度，也正是因為該制度使得房屋的被征收人沒有辦法通過市場行為獲取B部分的租值收入。

綜上所述，城市房屋拆遷關系中兩大產權主體之間的產權關系明確，產權界定清晰：被征收人擁有征收前房屋及相應的國有土地的產權，地方政府通過征收而擁有被征收房屋及相應國有土地的產權。明確的產權關系就帶來了明確的利益關系，在有市場交易的情況下，市價補償就可以很好的解決二者之間的利益關系，不會導致拆遷糾紛問題。

（二）城市房屋拆遷中產權主體利益糾紛的原因分析

城市房屋拆遷所涉及的兩大產權主體，由于產權界定清晰，相應的租值權利也很明確，沒有其他原因，他們之間不會存在太多利益糾紛。但是我國法律關于土地用途管制的規定，導致了國有土地潛在租值的積累與土地用途轉變后對顯化租值爭搶糾紛的出現。

1.土地用途管制制度與城市土地潛在租值的積累。我國法律規定，土地實行用途管制制度。1986年通過的《中華人民共和國土地管理法》對土地用途管制規定如下：

第四條國家實行土地用途管制制度

國家編制土地利用總體規劃，規定土地用途，將土地分為農用地、建設用地和未利用地。……。

使用土地的單位和個人必須嚴格按照土地利用總體規劃確定的土地用途使用土地。

在1994年通過的《中華人民共和國城市房地產管理法》的第十二條、第十八條就城市土地的用途管制也有相應規定，其中第十八條規定如下：

第十八條土地使用者要改變土地使用權出讓合同約定的土地用途的，必須取得出讓方和市、縣人民政府城市行政主管部門的同意，簽訂土地使用權出讓合同變更協議或者重新簽訂土地出讓合同，相應調整土地使用權出讓金。

由以上規定可見，我國政府對城市土地的使用實行嚴格的用途管制制度，城市土地的產權主體只擁有用途受到嚴格管制的土地使用權及相應收益和轉讓的權利。這種用途管制制度使得土地資源現有的產權主體不能依據市場的需求狀況來配置土地資源，不能自由的將土地由較低價值的用途轉向較高價值的用途以實現租值的最大化，換句話說，土地的用途管制制度使得我國城市土地積累了大量的潛在租值。土地的用途管制所導致的潛在租值的積累，可以從我國各地方政府出臺的相同地塊的、用途不同土地基準地價的巨大差異得到證明。②相關數據見我國各地方政府國土資源部門網站資料。

2.城市房屋拆遷帶來的潛在租值顯化與顯化租值爭取導致的拆遷糾紛。正因為土地的用途管制導致了潛在租值的積累，一旦這種用途管制隨著城市房屋拆遷活動而得到突破，潛在租值就會顯化。圖4顯示了土地用途轉變帶來的潛在租值顯化的效果。最初，城市的國有土地用于價值較低的用途，市場對該用途土地的需求曲線為D0，被征收人和地方政府對租值最大化爭取的結果決定征收并供給Q1數量的房屋及相應的國有土地，分別獲得陰影矩形A和B部分的租值收入。此時產權關系明確，沒有拆遷糾紛出現。但是，隨著土地的用途管制因為征收活動而被突破，同樣的國有土地現在得以用于價值較高的用途，市場對該資源需求曲線開始向外位移，表現在圖形中由D0位移到D1。圖4可知，在房屋和相應國有土地的征收數量為Q1不變的情況下，土地用途的轉變使得一部分潛在租值被顯化出來，表現在圖形中為陰影矩形G的面積。

圖4中顯化的G部分租值，因為沒有確切的收益權人而無明確的歸屬；對這部分顯化租值的爭取，成為被征收人和地方政府在拆遷活動中利益糾紛產生的根本原因。地方政府要爭取這一部分顯化的租值，因為這部分租值是通過地方政府的征收拆遷活動而顯化出來的。被征收人也要爭取這一部分顯化的租值，因為在房屋的征收活動中，是先規劃、后征收：先有國有土地的具體規劃，然后再對涉及的房屋及國有土地進行征收。也就是當業主仍然擁有被征收房屋及相應的國有土地的產權時，被征收房屋及相應國有土地的未來用途就已經確定。此時被征收人已經可以明確地預期，對自己擁有產權的房屋及相應國有土地的需求曲線會向外位移，會有G部分的潛在租值將顯化出來。這樣在征收時，被征收人必然要求按被征收房屋及相應國有土地的未來用途進行補償，從而形成對G部分顯化租值的爭取。

三、結論及建議

正因為涉及到對無明確歸屬的顯化租值爭取的問題，拆遷利益糾紛是難以徹底解決的。困難主要表現在兩個方面：首先，顯化租值的大小難以確定。這與信息的完全與對稱程度有關，信息越完全，對顯化租值大小的估計就越準確；信息越對稱，被征收人和地方政府對顯化租值大小的估計就越接近。其次，顯化租值的分配份額難以確定。即便是被征收人和地方政府對顯化租值的大小達成共識，其中多少份額由被征收人所有，多少份額由地方政府所有，也很難解決。因此，要解決拆遷利益糾紛問題，就要針對性的提出解決方案，一方面建立權威的、透明的信息發布平臺；另一方面著眼于制度創新，從建立科學、合理的程序入手，提供一個各方利益充分展示與協商的制度平臺，兼顧各方的利益，減少糾紛的發生。

[1]張五常.佃農理論——應用于亞洲的農業和臺灣的土地改革[M].北京：商務印書館，2000：32-33.

[2]張五常.中國的經濟制度[M].北京：中信出版社，2009：133-134.

[3]Bottom ley.The Effects of Common Ownership of Land Upon Resource Allocation in Tripolitania[J].Land Economics，1963.

F299.232

A

1004-2768（2013）01-0018-03

2012-07-13

吳青龍（1978-），男，山西翼城人，中北大學經濟與管理學院講師，研究方向：經濟學、城市經濟學；王文寅（1960-），男，山西萬榮人，博士，中北大學經濟與管理學院教授，研究方向：區域產業結構、可持續發展。

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