浙江“十二五”規劃《綱要》實施進展、關注問題和對策措施

文/浙江省發展和改革委員會主任 謝力群

總體上看，《綱要》確定的目標任務進展良好，國家戰略舉措全面實施、擴大有效投資取得積極成效、城鄉環境整治推進力度空前、基本公共服務均等化水平明顯提升、行政審批制度改革加快推進。展望“十二五”后半期，經濟平穩運行壓力加大、城鄉居民增收壓力加大、產業轉型升級壓力加大、生態環境保護壓力加大、社會管理壓力加大。進一步推進《綱要》實施，要深入貫徹落實黨的十八屆三中全會精神，全面深化改革，深入實施創新驅動戰略，加快推進產業轉型升級，優化國土空間布局，推進“美麗浙江”建設，創新社會治理體制

主要目標任務實施進展情況

“十二五”規劃《綱要》實施以來，全省上下以科學發展觀為指導，深入實施“八八戰略”，緊緊圍繞“兩富”現代化浙江建設的總目標，按照干好“一三五”、實現“四翻番”的決策部署，著力推進經濟轉型升級和社會全面發展，《綱要》確定的目標任務進展良好，全面小康目標實現度在95%以上，GDP質量指數位居全國各省市區前列，科學發展水平全國領先。

從主要指標看，《綱要》確定的31個指標完成情況總體良好，生產總值、高等教育毛入學率、單位生產總值能耗、新增城鎮就業人數等23項指標達到規劃目標進度要求，城鎮居民人均可支配收入、服務業增加值占生產總值比重、非化石能源占一次能源消費總量比重、氮氧化物排放量、居民消費率等5項指標未達到規劃目標進度要求。

根據對“十二五”后期的趨勢分析，預計到2015年《綱要》提出的主要指標大部分能如期完成，《綱要》確定的指標基本合理。第一類為可以達到或超過2015年目標值的指標，共22個指標。具體包括生產總值、人均生產總值、城市化率、研究與試驗發展經費支出占生產總值比重、財政教育經費支出占一般預算支出比重、高等教育毛入學率、單位生產總值能耗、單位工業增加值用水量、化學需氧量排放量、氨氮排放量、二氧化硫排放量、氮氧化物排放量、林木蓄積量、新增城鎮就業人數、城鎮登記失業率、城鄉居民收入比、城鎮保障性安居工程建設、人口自然增長率、人均期望壽命、職工及城鄉居民養老保險參保人數、城鎮職工及城鎮居民醫療保險參保人數、億元生產總值生產安全事故死亡率。第二類是實現2015年目標值存在不確定性或有一定難度的指標，共6個指標。即城鎮居民人均可支配收入、農村居民人均純收入、進出口總額、服務業增加值占生產總值比重、非化石能源占一次能源消費總量比重、居民消費率等。考慮到這些都是事關民生改善和結構調整的重要指標，雖然實現難度較大，但必須加大工作力度，綜合施策，努力完成。

從主要任務實施情況看，《綱要》確定的11個方面重點任務穩步推進。擴大內需戰略有效實施，產業結構優化升級取得新進展，城鄉區域發展更趨協調，海洋經濟強省建設積極推進，基礎設施網絡進一步完善，生態文明建設全面推進，創新型省份建設加快推進，文化強省建設成效顯著，社會民生進一步改善，體制改革不斷深化，對外開放水平進一步提高。在推進《綱要》重點任務實施過程中，我省深入貫徹落實黨的十八大和省委十三次黨代會精神，與時俱進，開拓創新，在以下五個方面取得了尤為顯著的成效：

一是國家戰略舉措全面實施。浙江海洋經濟發展示范區和舟山群島新區建設加快推進，2012年全省海洋生產總值比2010年增長31.3%。義烏“市場采購”新型貿易方式快速發展，義烏國際貿易綜合改革試點金融專項方案正式批復。溫州民間融資高效、規范、健康發展的態勢初步形成，編制發布反映民間融資利率波動情況的“溫州指數”。嘉善縣域科學發展示范點建設方案獲得國家批復實施。

二是擴大有效投資取得積極成效。全面實施擴大有效投資“411”行動計劃，重大項目建設進展良好，實體經濟投資、民間投資活力有效激發，“浙商回歸”、央企對接等工程取得新成效，有效投資強勁增長。2011-2012年固定資產投資年均增長22.2%，比“十一五”期間年均增速快8.9個百分點，分別比廣東、江蘇、山東快5.9、1.4和1.1個百分點。

三是城鄉環境整治推進力度空前。全面推進“三改一拆”，累計拆除違法建筑7904萬平方米，“三改”7883萬平方米，騰出土地9萬畝。積極開展“治水”專項行動，全省八大水系、運河、主要湖庫省控以上斷面達到或優于Ⅲ類水質的比例比2010年提高5.8個百分點。深入實施“四邊三化”和“雙清”行動，農村人居環境整治走在全國前列。

四是基本公共服務均等化水平明顯提升。全省財政支出增量的三分之二以上用于民生，基本公共服務均等化五年行動計劃順利收官。城鄉養老和醫療保障制度實現全覆蓋，待遇水平穩步提高，全省企業退休人員基本養老金月人均水平超過2300元，城鄉居民人均基礎養老金月最低標準為80元，居全國各省區前列。社會就業、義務教育、公共衛生、公共文化、保障性住房等基本公共服務水平進一步提升。

五是行政審批制度改革加快推進。出臺深化行政審批制度改革實施方案，積極推進以減少審批部門、審批事項、審批環節、審批時間為核心的新一輪行政審批制度改革。向所有縣市下放406項審批事項，審批部門、審批事項進駐行政服務中心比例分別提高到93%和90%以上，創業創新環境進一步優化。

需要重點關注的問題

經濟平穩運行壓力加大。從當前和今后一個時期看，全球經濟進入相對穩定但增速緩慢的階段，國內經濟仍在下行周期運行，浙江經濟發展的外部環境錯綜復雜，面臨的風險增多。一是企業生產經營困難加劇。受價格下降、成本上升、企業創新能力相對不足等多重因素影響，“增產不增收、增產不增效”現象突出，行業和企業分化加劇，中小企業盈利水平下降，生存和發展面臨困難加大。二是金融領域潛在風險增多。當前我省金融運行總體穩健，但不良貸款率仍有上升的趨勢，部分地區和行業企業資金鏈、擔保鏈斷裂風險繼續累積，民間借貸風險向銀行傳導的壓力增大。三是地方政府償債壓力增大。隨著地方財政減收增支矛盾加劇，財政收支平衡難度進一步增大，政府性債務也將進入還貸高峰期，局部地方的政府償債壓力和債務風險加大。

城鄉居民增收壓力加大。浙江省城鎮居民人均可支配收入和農村居民人均純收入已分別連續12年和28年居全國各省區之首，保持城鄉居民人均收入穩定增長，確保在全國的位次不后移是我們必須堅守的底線。從“十二五”后期看，受經濟下行壓力增大、企業經營困難增多、股市震蕩等因素影響，城鎮居民工資性收入和財產性收入增速放緩可能性增大，城鎮居民可支配收入實現年均增長8.5%的規劃目標難度較大。隨著農業生產進入“高成本、高風險”階段，影響農民持續增收的不確定因素增多，生產成本大幅上漲，主要農產品價格波動加大，農民一產增收穩定性下降，農業轉移人口工資性收入增長也存在較大不確定性，實現農村居民純收入年均增長9%的規劃目標壓力更大。

產業轉型升級壓力加大。過多依賴低端產業、低成本勞動力和資源環境消耗的模式尚未根本改變，傳統競爭優勢逐漸弱化，推進產業轉型升級的壓力不斷加大。一方面，成本、資源和環境三大制約倒逼產業轉型升級。勞動密集型制造業已進入高成本時代，原有低成本競爭優勢逐漸弱化，污染負荷和環境承載壓力加大，高消耗、高排放、高污染的傳統發展模式難以為繼，成本、資源和環境倒逼產業轉型升級的壓力不斷增大。另一方面，支撐產業轉型升級的創新要素又明顯不足。我省創新平臺功能仍不完善，創新主體實力不強，企業自主創新動力不足，研發設計能力較弱，市場、品牌優勢尚不明顯，人才等創新要素依然缺乏，也制約了產業進一步轉型升級。

生態環境保護壓力加大。一是經濟高速發展中累積的環境矛盾不斷增多。部分地區環境容量已接近承載極限，一些長期積累的環境問題還沒有根本解決，新的污染問題又不斷產生，資源和能源需求剛性增長與環境承載能力不足的矛盾更為突出。二是污染治理和減排的約束不斷強化。大氣、平原河網、城市內河、重點海灣和土壤等污染問題仍較嚴重，污染形勢依舊嚴峻，同時技術性節能減排難度增大，減排潛力和空間不斷收窄，完成國家下達的節能減排任務仍面臨較大壓力。三是公眾對環境質量的要求不斷提高。人民群眾的環保意識不斷增強，對優良環境的期望和要求不斷提高，但環保技術還比較薄弱、資金投入相對不足等問題難以在短期內解決，環境問題引起的群體性事件可能多發。

社會管理壓力加大。一是社會建設滯后，民生欠賬較多。學前教育、醫療保健、公共文化等需求和大社保體系建設難以跟上新形勢變化，社會服務專業化、產業化、規模化程度仍然不高，公共服務供給相對不足。二是外來人口規模龐大，老齡化問題突出。浙江是全國第二大跨省人口流入省份，外來流動人口服務和管理難度持續增加，同時又是全國老齡化問題比較突出的省份，人口老齡化基數大、發展快，對社保和公共財政應對能力提出了嚴峻挑戰。三是利益訴求大量增加，思想觀念日益多元化。群眾利益訴求涉及的領域越來越寬，形式越來越多，協調解決的難度也越來越大，同時，隨著全球化、市場化和信息化的發展，人們思想觀念發生著深刻變化，各種社會思潮此起彼伏，傳統社會管理方式已經越來越難跟上形勢的變化。

進一步推進《綱要》實施的對策措施

以行政審批制度改革為突破口，全面深化改革。一是深化行政審批制度改革。加快轉變政府職能，優化政府機構設置，清理部門權力，繼續取消或下放一批省級審批事項，取消企業投資項目審批，推進商事登記制度改革，實施新一輪強鎮擴權改革，打造“行政審批事項最少、辦事效率最高、投資環境最優”的省份。二是深化資源要素市場化配置改革。建立城鄉統一的建設用地市場，加快創新民營銀行、金融租賃公司等地方新型金融組織，深化能源“雙控”管理、市場定價等能源要素配置改革，實行資源有償使用制度和生態補償制度，積極推進海寧要素市場化配置改革試點。三是深化城鄉統籌發展體制改革。探索建立跨行政區域的都市區建設協調機制，完善中小城市培育發展機制，統籌推進城鄉空間布局、基礎設施等綜合配套改革，建立城鄉統一戶口登記制度，加快農村綜合改革，賦予農民更多的財產權利，加快推進農業轉移人口市民化。

以提高企業創新能力為重點，深入實施創新驅動戰略。一是加大政府支持力度。全面落實鼓勵企業創新的各項優惠政策，持續加大財政科技投入，綜合運用政府采購、風險補助等措施，強化對企業創新成果應用的扶持。二是激發企業內生動力。實施“十百千萬”創新型企業培育工程，引導企業開展關鍵核心技術創新，鼓勵企業“引進來、走出去”，通過各種方式設立、兼并和收購研發機構。三是推進創新平臺建設。著力提升杭甬溫紹等國家級高新區發展層次，加快推進青山湖科技城、未來科技城及有條件的高新區創建國家級高新區，整合提升省級產業集聚區、高新技術產業園區、特色產業基地及各類工業園區。四是注重創新人才集聚。大力培養和引進符合企業創新需求的高層次、高技能人才，進一步完善企業科技人員的收入分配和股權激勵等政策，最大限度支持和幫助科技人員創新創業。

以“四換三名”為抓手，加快推進產業轉型升級。一是加快推進“騰籠換鳥”。建立完善“畝產論英雄”等評價與激勵機制，大力發展高新技術產業、現代服務業等高附加值產業。完善能源消費“雙控”、節能減排約束等倒逼機制，淘汰改造“兩高一低”產業。二是積極開展“機器換人”。推動以裝備更新為載體的技術創新、工藝創新、管理創新，減少對低成本勞動力的過多依賴。三是科學推進“空間換地”。優化區域功能布局，科學擴大空間容量，著力提高土地和空間利用效率。四是大力推進“電商換市”。加強電子商務園區和物流體系建設，促進電子商務與實體經濟融合發展，鼓勵企業通過電子商務擴大產品市場份額。五是著力培育知名企業、知名品牌、知名企業家。制定出臺專項扶持政策，實施品牌戰略，改善創業創新環境，培養一批知名企業、知名品牌和知名企業家，打響“浙江制造”品牌。

以構建都市區經濟為導向，優化國土空間布局。一是以都市區形態組織優化國土空間布局。加快培育杭州、寧波、溫州和金華—義烏四大都市區，加大都市區對內對外開放，提高國際競爭力。二是提升都市區中心城市的集聚輻射能力。優化中心城市發展環境，完善中心城市功能，改變中心城市與周邊縣域“小馬拉大車”的失衡格局。三是加快構建便捷的都市區交通網絡。推進中心城市和城際軌道交通建設，進一步完善都市區現代綜合交通運輸體系。四是強化都市區內產業分工合作。推進中心城市與周邊區域在產業鏈上的垂直分工，和周邊區域各具特色的橫向分工，提高整個區域的產業綜合競爭力。五是合理配置都市區公共服務資源。強化中心城市公共服務資源核心作用，推動大城市優質公共服務資源向周邊縣城和中心鎮延伸。

以城鄉環境綜合整治為著力點，推進“美麗浙江”建設。一是大力推進治水。全面推進飲用水源、平原河網整治，適時提高重點流域水污染物排放標準，加快城鎮污水處理設施建設，加強杭州灣等重點海灣水污染整治，嚴格地方政府水環境保護的行政問責。二是全面推進治氣。加快推進城區大氣重污染企業搬遷、關停工作，全面開展化工、涂裝、合成革等行業有機廢氣治理，加強機動車尾氣污染防治，強化區域聯防聯控機制，切實做好重污染天氣監測和預警應急工作。三是統籌推進治城治鄉。深入實施“三改一拆”，全面推進“四邊三化”，加快推進“千村示范萬村整治”工程、“雙清”行動和美麗鄉村建設，加大城市治堵力度。四是積極引導重點生態功能區轉型發展。加快制定重點生態功能區建設實施方案，取消重點生態功能區縣市的地區生產總值考核，支持重點生態功能區轉型發展，爭取把浙西和浙西南部分山區縣列入國家主體功能區建設試點。

以維護群眾權益為目標，創新社會治理體制。一是創新公共服務產品供給模式。拓寬民間資本投資發展教育、醫療衛生和社會保障事業等渠道，鼓勵民間資本加快進入社會公共服務領域，支持各類社會力量興辦公益事業。二是創新基層社會管理和服務體系。進一步規范社區基層組織建設，改革和完善城鄉基層管理體制。堅持和發展“楓橋經驗”，不斷創新完善“網格化管理、組團式服務”工作。加強和創新流動人口管理和服務，適時修訂完善流動人口居住登記條例。三是創新社會組織建設管理體系。積極推進民辦非事業單位等社會組織直接登記改革試點，健全社會公益組織培育和管理體制，鼓勵和扶持慈善組織發展。加快剝離部分政府公共服務和社會職能，通過政府購買、合同外包、特許服務、讓權等方式，強化對社會組織放權和建設。