“全口徑預(yù)算”績(jī)效監(jiān)督問題思考

●劉明慧 崔 丹

預(yù)算績(jī)效監(jiān)督是提高財(cái)政精細(xì)化水平，健全預(yù)算管理體系的重要環(huán)節(jié)。長(zhǎng)期以來(lái)無(wú)論在理論研究還是實(shí)際操作層面，我國(guó)在財(cái)政監(jiān)督方面，合規(guī)合法性監(jiān)督多，績(jī)效關(guān)注少；在預(yù)算績(jī)效管理方面，側(cè)重于財(cái)政支出和財(cái)政資金使用效益的績(jī)效評(píng)價(jià)，對(duì)收入績(jī)效監(jiān)督關(guān)注不夠，特別是從預(yù)算全方位、全過(guò)程的角度探討預(yù)算績(jī)效及其監(jiān)督問題則比較欠缺，因而普遍存在預(yù)算約束軟化的現(xiàn)象。隨著政府職能外延的擴(kuò)展及收支規(guī)模的不斷擴(kuò)大，如何拓寬監(jiān)督視野，積極開展績(jī)效監(jiān)督，特別是從“全口徑預(yù)算”的視角進(jìn)行考量，并把全部政府收支納入政府預(yù)算的規(guī)范管理與監(jiān)督軌道，就成為當(dāng)前深化預(yù)算績(jī)效管理改革與完善財(cái)政監(jiān)督機(jī)制的重要課題。十八大報(bào)告在闡述政治體制改革時(shí)，提出要加強(qiáng)對(duì)政府“全口徑預(yù)算”審查和監(jiān)督的要求，這進(jìn)一步明確了財(cái)政監(jiān)督工作新的發(fā)展方向和完善政府預(yù)算監(jiān)督體系的著力點(diǎn)，從而有助于豐富財(cái)政監(jiān)督手段與提升財(cái)政績(jī)效監(jiān)督水平。

一、“全口徑預(yù)算”績(jī)效監(jiān)督的衡量標(biāo)準(zhǔn)與指標(biāo)設(shè)立

政府預(yù)算是配置政府資金的一種主要政策工具，也是社會(huì)公眾通過(guò)委托代理關(guān)系將資金由公共部門安排的體現(xiàn)方式，反映了政府治理和公共政策的理念。鑒于政府資金的公共性，決定了科學(xué)分配預(yù)算、有效引導(dǎo)資金流向、合理控制和約束資金使用是政府預(yù)算的基本功能。而其功能的履行又要求以績(jī)效為衡量尺度，強(qiáng)調(diào)政府從管理型政府轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)型的責(zé)任政府，因而對(duì)預(yù)算績(jī)效的監(jiān)督就成為切實(shí)提高資金使用效率和效果，改善現(xiàn)代政府效能和強(qiáng)化政府預(yù)算約束的重要管理手段。

全面性是政府預(yù)算編制的規(guī)范性原則，也是實(shí)施預(yù)算績(jī)效監(jiān)督的根本性前提。換言之，政府預(yù)算管理應(yīng)覆蓋到政府全部公共服務(wù)活動(dòng)，政府收支信息能夠完整性的獲取。政府收支與政府職能具有密切的關(guān)聯(lián)性，我國(guó)目前市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下政府具有市場(chǎng)監(jiān)督、調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)管理和公共服務(wù)的職能，相應(yīng)的資金類型包括滿足政府自身正常運(yùn)轉(zhuǎn)的稅收收入、特定事業(yè)發(fā)展和經(jīng)濟(jì)建設(shè)的非稅收入、受托管理的社會(huì)保險(xiǎn)資金、國(guó)有企業(yè)的經(jīng)營(yíng)性資金及政府貸款和擔(dān)保資金等。資金種類的復(fù)雜多樣性加大了預(yù)算績(jī)效管理和監(jiān)督難度。

從我國(guó)目前預(yù)算監(jiān)督的狀況看，仍有部分國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)收入、地方政府債務(wù)性資金、社會(huì)保障專項(xiàng)資金，以及大量預(yù)算外和制度外收入沒有納入預(yù)算管理和監(jiān)督范圍。這就需要在新的領(lǐng)域拓寬預(yù)算監(jiān)督視野，建立一種能夠覆蓋所有政府收支的預(yù)算管理和監(jiān)督模式，即包括公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算和社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算的四位一體的“全口徑預(yù)算”體系來(lái)增強(qiáng)政府對(duì)財(cái)力的統(tǒng)籌調(diào)度能力，并將“全口徑預(yù)算”，置于立法機(jī)構(gòu)和社會(huì)公眾的監(jiān)督之下。預(yù)算監(jiān)督權(quán)是現(xiàn)代民主政治體制的一個(gè)重要組成部分，如果立法部門不能完整地對(duì)政府收支進(jìn)行有效監(jiān)督，就會(huì)實(shí)質(zhì)性地削弱立法部門的預(yù)算監(jiān)督權(quán)。

預(yù)算績(jī)效有狹義和廣義之分，前者通常是指預(yù)算支出安排的效果，后者包括預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行與結(jié)果的全過(guò)程的效果，并通過(guò)一套科學(xué)、系統(tǒng)和完整的績(jī)效評(píng)價(jià)原則和指標(biāo)體系加以反映。基于不同類型政府預(yù)算體現(xiàn)政府收支的內(nèi)在目標(biāo)和功能的差別，因而績(jī)效評(píng)價(jià)的原則和評(píng)價(jià)指標(biāo)體系也應(yīng)有所側(cè)重。從績(jī)效的本義來(lái)說(shuō)，每類預(yù)算都應(yīng)依據(jù)“3E”原則來(lái)衡量、監(jiān)測(cè)和評(píng)價(jià)政府收支活動(dòng)的效果。從預(yù)算績(jī)效的視角看，經(jīng)濟(jì)性原則(Economy)是指在預(yù)算管理活動(dòng)中建立有效的決策機(jī)制和資金優(yōu)先安排機(jī)制；效率性原則(Efciency)是指財(cái)政投資項(xiàng)目取得預(yù)期的經(jīng)濟(jì)效益；有效性原則(Effectiveness)是指財(cái)政資金使用符合經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定目標(biāo)與取得預(yù)期的社會(huì)效益。

除了依照這些共性原則建立預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)與監(jiān)督指標(biāo)之外，更為重要的是應(yīng)根據(jù)每類預(yù)算的特性，分門別類地強(qiáng)調(diào)一些評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和建立相關(guān)的評(píng)價(jià)指標(biāo)（見下表）。

“全口徑預(yù)算”績(jī)效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)與指標(biāo)

二、“全口徑預(yù)算”績(jī)效監(jiān)督的著力點(diǎn)

“全口徑預(yù)算”涉及政府理財(cái)?shù)乃谢顒?dòng)，其預(yù)算績(jī)效監(jiān)督的范圍非常廣泛，加之每類預(yù)算的管理規(guī)范化程度和改革進(jìn)度存在差異，因此需要積極探索監(jiān)督的切入點(diǎn)與準(zhǔn)確厘定監(jiān)督的重點(diǎn)。

（一）預(yù)算編制的績(jī)效監(jiān)督

預(yù)算編制決定著政府收支活動(dòng)范圍的界定和選擇，提高預(yù)算編制的質(zhì)量是強(qiáng)化預(yù)算監(jiān)督管理的一個(gè)關(guān)鍵性環(huán)節(jié)，是預(yù)算績(jī)效監(jiān)督的源頭和首要階段。根據(jù)馬斯格雷夫的預(yù)算職能理論，在編制預(yù)算時(shí)，首先要根據(jù)社會(huì)資源配置狀況，決定財(cái)政收支規(guī)模和私人部門的比例，然后按社會(huì)平均所得狀況和調(diào)節(jié)改善目標(biāo)，決定稅收規(guī)模和轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模；最后估計(jì)技術(shù)發(fā)展和生產(chǎn)力增長(zhǎng)趨勢(shì)，預(yù)測(cè)現(xiàn)行物價(jià)水平下未來(lái)供給的增加額，由此決定均衡條件下的財(cái)政支出。這一理論強(qiáng)調(diào)預(yù)算編制與財(cái)政職能的有機(jī)結(jié)合，也是預(yù)算編制績(jī)效的衡量標(biāo)準(zhǔn)之一。

預(yù)算編制績(jī)效強(qiáng)調(diào)資源配置的宏觀績(jī)效理念，要求在編制預(yù)算時(shí)訂立科學(xué)的績(jī)效目標(biāo)，將目標(biāo)作為預(yù)算編制的約束和參照系，并預(yù)測(cè)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度和偏離程度，分析可能造成目標(biāo)偏離的各種因素，坐實(shí)事前績(jī)效監(jiān)督的基礎(chǔ)工作。預(yù)算編制績(jī)效監(jiān)督的基本目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)預(yù)算編制的精細(xì)化、真實(shí)性和可靠性。預(yù)算編制應(yīng)按經(jīng)濟(jì)分類進(jìn)行細(xì)化，項(xiàng)目均應(yīng)細(xì)化至“項(xiàng)”，而不只是如現(xiàn)在一般細(xì)化至“款”，只有預(yù)算真正細(xì)化，才能改變粗放式編制模式，增強(qiáng)預(yù)算安排的準(zhǔn)確性，縮小預(yù)算與決算的偏差，降低預(yù)算調(diào)整的隨意性，以及消除虛報(bào)預(yù)算和預(yù)留預(yù)算空間現(xiàn)象，“全口徑與預(yù)算”監(jiān)督才有實(shí)質(zhì)性意義。

在收入預(yù)算績(jī)效監(jiān)督方面，應(yīng)著力對(duì)稅收收入增長(zhǎng)速度與稅制結(jié)構(gòu)的合理性，收費(fèi)收入增長(zhǎng)的合規(guī)性，土地出讓收入增長(zhǎng)的適度性，社會(huì)保險(xiǎn)基金繳費(fèi)收入增長(zhǎng)的公平性進(jìn)行科學(xué)論證和可行性安排。對(duì)國(guó)企利潤(rùn)的收入預(yù)算安排而言，根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局的數(shù)據(jù)，2011年，我國(guó)國(guó)企總利潤(rùn)達(dá)2643億美元。這一額度相當(dāng)于中國(guó)中央政府支出的30%左右，績(jī)效監(jiān)督重點(diǎn)應(yīng)放在合理確定上繳比例和逐步提高上繳比例。

在支出預(yù)算績(jī)效監(jiān)督方面，應(yīng)重點(diǎn)考察以促進(jìn)社會(huì)公平為宗旨的“三農(nóng)”、教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障和就業(yè)等支出的傾斜度，節(jié)能環(huán)保、保障性安居工程等重大支出項(xiàng)目的投入規(guī)模、土地出讓收入的支出用途，國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)收益支出方向，社會(huì)保險(xiǎn)基金的投資渠道的有效性和安全性。

（二）預(yù)算執(zhí)行的績(jī)效監(jiān)督

預(yù)算執(zhí)行是預(yù)算落實(shí)的操作階段，預(yù)算執(zhí)行的績(jī)效監(jiān)督是預(yù)算編制績(jī)效監(jiān)督的延伸。由于預(yù)算執(zhí)行涉及面廣，影響因素的不確定性，因而是預(yù)算績(jī)效事中監(jiān)督的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，更加突出資源分配績(jī)效和資金使用的效率和有效性。通過(guò)對(duì)預(yù)算績(jī)效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)過(guò)程的監(jiān)督，分析預(yù)算執(zhí)行是否沿著績(jī)效目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)軌道發(fā)展，存在哪些重大問題和矛盾，引起的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)反應(yīng)，找出實(shí)際績(jī)效狀況與應(yīng)當(dāng)達(dá)到的績(jī)效水平之間的差距。其績(jī)效目標(biāo)是提高預(yù)算執(zhí)行的合規(guī)性和透明性，加強(qiáng)預(yù)算約束力剛性，為預(yù)算管理按照預(yù)期目標(biāo)順利運(yùn)行提供根本性保證。為此，績(jī)效監(jiān)督的突破口應(yīng)緊緊圍繞財(cái)政資金的流向，重點(diǎn)放在以下5個(gè)方面：

一是收入預(yù)算執(zhí)行的績(jī)效。重點(diǎn)是收入超收對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、收入分配的影響效果。1994年分稅制改革以來(lái)，我國(guó)扭轉(zhuǎn)了財(cái)政收入占GDP比重下降的局面，宏觀稅負(fù)水平不斷提高，財(cái)政收入超收也形成了基本趨勢(shì)。2011年我國(guó)財(cái)政總收入超過(guò)10萬(wàn)億。從2004到2011年，國(guó)家財(cái)政收入以20%左右的平均速度增長(zhǎng)。財(cái)政收入增長(zhǎng)在保障政府履行職能需要的同時(shí)，也導(dǎo)致國(guó)民收入分配向政府過(guò)分傾斜的不合理格局，在很大程度上抑制了居民消費(fèi)需求。因此，在收入預(yù)算執(zhí)行中，要根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與稅源的規(guī)模、結(jié)構(gòu)做到應(yīng)收盡收，避免一味為了超額完成預(yù)算而采取的收取“過(guò)頭稅”和不合理的非稅收入增長(zhǎng)的現(xiàn)象。

二是民生性支出的績(jī)效。民生財(cái)政是解決我國(guó)現(xiàn)階段經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中面臨的困境，完善公共財(cái)政的根本性要求。關(guān)于民生性支出績(jī)效的監(jiān)督要著力從三個(gè)方面入手：一是支出執(zhí)行的進(jìn)度和資金的流向，提高支出執(zhí)行的及時(shí)性和均衡性；二是隨著民生性財(cái)政支出規(guī)模的逐漸擴(kuò)大，應(yīng)注重從支出利益歸宿的角度考察各類支出的績(jī)效，從而保證財(cái)政民生支出的利益不發(fā)生扭曲性轉(zhuǎn)移，能夠真正落實(shí)到受益者身上和惠民項(xiàng)目上；三是要構(gòu)建合理的基本公共服務(wù)均等化的指標(biāo)體系，沒有評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，就缺乏了績(jī)效監(jiān)督的尺度，并在很大程度上制約績(jī)效監(jiān)督工作的開展。

三是中央財(cái)政專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金的績(jī)效。自分稅制改革以來(lái)，地方對(duì)中央專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付依存度逐步提高，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付占中央轉(zhuǎn)移支付的比重較高，項(xiàng)目類型多樣化。這方面的監(jiān)督應(yīng)重點(diǎn)考量科技專項(xiàng)、建設(shè)專項(xiàng)、事業(yè)性專項(xiàng)和政策性專項(xiàng)的支出績(jī)效，確保專項(xiàng)資金按專款專用和提高使用效率，并對(duì)項(xiàng)目的持續(xù)影響力，以及對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)事業(yè)發(fā)展帶來(lái)的直接或間接效益進(jìn)行評(píng)價(jià)，從而切實(shí)發(fā)揮專項(xiàng)資金在基本公共服務(wù)均等化中的功能。

四是土地出讓收入使用績(jī)效。隨著我國(guó)城鎮(zhèn)化的加速推進(jìn)，土地出讓收入日益成為城市公共投入的資金來(lái)源。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2007-2010年全國(guó)各地區(qū)土地出讓收入占地方財(cái)政收入的比重分別為32.2%，36.3%，45.7%，74.1%。對(duì)土地出讓收入使用績(jī)效的監(jiān)督應(yīng)合理確定用于城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和民生性支出的比例關(guān)系，土地增值收益在農(nóng)民、開發(fā)企業(yè)和政府之間的分配結(jié)構(gòu)，特別是拆遷補(bǔ)償中農(nóng)戶補(bǔ)償金的足額落實(shí)、相關(guān)社會(huì)保障補(bǔ)助的及時(shí)發(fā)放情況。

五是國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算支出績(jī)效。我國(guó)自2007年實(shí)行國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算以來(lái)，2012年首次對(duì)2008-2011年安排的 “國(guó)有經(jīng)濟(jì)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整”、“兼并重組”、“技術(shù)創(chuàng)新”、“節(jié)能減排”四類支出項(xiàng)目開展績(jī)效評(píng)價(jià)。這既有利于完善國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算制度，也為國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算支出績(jī)效監(jiān)督進(jìn)一步明確了方向。今后國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算支出績(jī)效監(jiān)督應(yīng)在對(duì)這四類支出績(jī)效重點(diǎn)監(jiān)管的基礎(chǔ)上，不斷擴(kuò)展和覆蓋所有的支出項(xiàng)目，進(jìn)而提高國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的宏觀績(jī)效和微觀績(jī)效。

三、“全口徑預(yù)算”績(jī)效監(jiān)督機(jī)制的構(gòu)建

當(dāng)前，我國(guó)的預(yù)算績(jī)效管理工作仍處于起步階段，預(yù)算績(jī)效管理試點(diǎn)面偏小、范圍偏窄、進(jìn)展不平衡。績(jī)效監(jiān)督在很大程度上還處于不斷探索完善之中。為了強(qiáng)化“全口徑預(yù)算”的激勵(lì)約束作用，必須準(zhǔn)確把握績(jī)效監(jiān)督特點(diǎn)，逐步建立法律完善、程序規(guī)范、立法機(jī)構(gòu)健全、方式方法合理的績(jī)效監(jiān)督運(yùn)行機(jī)制。

（一）完善《預(yù)算法》，增強(qiáng)績(jī)效監(jiān)督的權(quán)威性

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家預(yù)算監(jiān)督的最大特色是以法律、法規(guī)形式規(guī)范預(yù)算行為，預(yù)算管理和預(yù)算監(jiān)督具有完備的法律法規(guī)作為依據(jù)，并規(guī)定了嚴(yán)密的、可操作性強(qiáng)的處罰條款，法律約束性很強(qiáng)。我國(guó)《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》（簡(jiǎn)稱《預(yù)算法》是1995年實(shí)施的。隨著我國(guó)公共財(cái)政框架的建立，以及2000年以來(lái)實(shí)行的一系列預(yù)算管理改革，現(xiàn)有的《預(yù)算法》在規(guī)范預(yù)算管理方面的系統(tǒng)性和針對(duì)性已大大削弱，特別是《預(yù)算法》中沒有涉及績(jī)效監(jiān)督的條款，有關(guān)財(cái)政績(jī)效監(jiān)督主體、組織實(shí)施、工作程序、財(cái)政資金分配和使用效果的責(zé)任追究、跟蹤問效等方面均沒有相應(yīng)法律規(guī)定。因此，重新修訂的《預(yù)算法》中應(yīng)加入“全口徑預(yù)算”績(jī)效監(jiān)督的相關(guān)條款，形成實(shí)質(zhì)性的績(jī)效監(jiān)督的法律依據(jù)和制度化保障，從而增強(qiáng)《預(yù)算法》的完整性、預(yù)算編制的科學(xué)性以及預(yù)算管理與效果的匹配性。

（二）規(guī)范立法監(jiān)督職權(quán)，提高績(jī)效監(jiān)督的權(quán)威性

預(yù)算監(jiān)督權(quán)是立法機(jī)關(guān)的基本權(quán)力之一，并且貫穿于預(yù)算管理的全過(guò)程。

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)立法機(jī)關(guān)只行使審議、批準(zhǔn)國(guó)家預(yù)決算報(bào)告的權(quán)利，人大對(duì)預(yù)算的否決權(quán)與修正權(quán)，以及預(yù)算監(jiān)督過(guò)程中的具體權(quán)力卻沒有明確規(guī)定和有效履行，因而使人大預(yù)算監(jiān)督往往處于柔性狀態(tài)。我國(guó)“全口徑預(yù)算”的推行對(duì)納入人大預(yù)算監(jiān)督的政府收支范圍和明細(xì)程度提出了更高的要求，鑒于“全口徑預(yù)算”的綜合性，需要拓展人大預(yù)算監(jiān)督的縱深范圍，明晰人大內(nèi)部機(jī)構(gòu)的監(jiān)督職責(zé)劃分，形成分工明確、相互配合的預(yù)算監(jiān)督機(jī)構(gòu)體系。

首先，改變機(jī)構(gòu)設(shè)置過(guò)于籠統(tǒng)和粗線條的現(xiàn)狀，在現(xiàn)有人大財(cái)經(jīng)委的基礎(chǔ)上，根據(jù)“全口徑預(yù)算”的全方位要求，分門別類設(shè)置預(yù)算委員會(huì)，還可以按照預(yù)算支出的功能，對(duì)預(yù)算影響大的類別，如教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障、農(nóng)業(yè)等設(shè)置專門委員會(huì)，進(jìn)行專門化和深入化的績(jī)效監(jiān)督。其次，明確不同預(yù)算績(jī)效監(jiān)督的主體層次性。中央公共預(yù)算和地方公共預(yù)算分別由中央和地方監(jiān)督，國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算主要中央監(jiān)督，政府性基金預(yù)算主要地方監(jiān)督，社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算則應(yīng)由中央與地方共同監(jiān)督。最后，增強(qiáng)預(yù)算績(jī)效監(jiān)督人員的專業(yè)素質(zhì)和工作能力，為預(yù)算績(jī)效監(jiān)督提供有力的人力資源保障。

（三）健全反饋和運(yùn)用機(jī)制，加強(qiáng)績(jī)效監(jiān)督的指導(dǎo)性

績(jī)效監(jiān)督的核心是科學(xué)、客觀、全面地反映預(yù)算安排和預(yù)算執(zhí)行的實(shí)際績(jī)效狀況，從而為被監(jiān)督主體下一年度財(cái)政預(yù)算安排的改進(jìn)提供重要參考和預(yù)算績(jī)效提高的方向。為此，首先要建立績(jī)效監(jiān)督報(bào)告制度，通過(guò)規(guī)范報(bào)告的基本要素，客觀、公正地反映被監(jiān)督單位的整體預(yù)算績(jī)效情況，并將績(jī)效報(bào)告連同預(yù)決算一同上報(bào)人大，加強(qiáng)人大對(duì)預(yù)算績(jī)效的審查作用。其次，使績(jī)效監(jiān)督工作的成果得以充分運(yùn)用。積極及時(shí)地將績(jī)效監(jiān)督成果反饋給相關(guān)單位和責(zé)任人，使其在預(yù)算分配偏差調(diào)整、完善績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)、健全績(jī)效管理制度，實(shí)現(xiàn)績(jī)效改進(jìn)目標(biāo)方面發(fā)揮預(yù)警、制約和指示作用。最后，對(duì)績(jī)效監(jiān)督反饋結(jié)果的落實(shí)情況進(jìn)行跟蹤回訪，進(jìn)一步落實(shí)績(jī)效問責(zé)制，促進(jìn)被監(jiān)督單位在預(yù)算管理中不斷自我完善。

（四）選擇科學(xué)的方法，突出績(jī)效監(jiān)督的有效性

績(jī)效是相對(duì)概念，績(jī)效狀態(tài)是通過(guò)一系列方法評(píng)估得出的。開展績(jī)效監(jiān)督的方法較多，如成本收益法、最小成本法、歷史比較法等。在具體運(yùn)用時(shí)要根據(jù)監(jiān)督對(duì)象的具體情況及其所具備的條件，如每項(xiàng)收支的性質(zhì)、成本收益的類型與可量化程度選擇適宜的方法。對(duì)于基本支出，由于經(jīng)濟(jì)收益難以直接或間接衡量，可以采用最小成本法；對(duì)于項(xiàng)目支出，其直接或間接收益成本便于衡量，宜采用成本收益法；對(duì)于管理基礎(chǔ)比較好，便于有關(guān)數(shù)據(jù)的收集和同一性質(zhì)的連續(xù)性項(xiàng)目，運(yùn)用歷史比較法對(duì)項(xiàng)目不同歷史時(shí)期的績(jī)效進(jìn)行比較；對(duì)于廣泛存在、數(shù)量較多、性質(zhì)相同、內(nèi)容相似的一類或一款的支出項(xiàng)目，可以運(yùn)用橫向?qū)Ρ群途C合排序的方法。

（五）建立地方投融資預(yù)算，硬化績(jī)效監(jiān)督約束性

財(cái)政投融資預(yù)算是與其他預(yù)算收支相區(qū)別，安排和規(guī)范融資和投資資金的專項(xiàng)預(yù)算。受政府主導(dǎo)的、投資驅(qū)動(dòng)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式影響，我國(guó)政府投資一直是作為實(shí)施積極財(cái)政政策的首選手段，造成政府投資規(guī)模和增長(zhǎng)速度呈不斷加劇的勢(shì)頭。從地方政府投融資的渠道看，其投資資金來(lái)源主要是土地收入、以土地財(cái)政抵押的地方投融資平臺(tái)的借款、以及政府擔(dān)保的銀行貸款，投向主要是基礎(chǔ)設(shè)施和公共工程項(xiàng)目建設(shè)。由于資金來(lái)源管理的不規(guī)范和透明度低，造成資金使用的隨意性大，項(xiàng)目缺乏可行性論證，投資失控、盲目投資、低效和無(wú)效投資等問題普遍存在，進(jìn)一步加劇了地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的積累。為了化解地方財(cái)政可持續(xù)的潛在危機(jī)，應(yīng)以重點(diǎn)項(xiàng)目為突破口，建立規(guī)范的地方投融資預(yù)算，對(duì)各種形式的地方債務(wù)規(guī)模的合理性進(jìn)行績(jī)效監(jiān)督，對(duì)投資項(xiàng)目的必要性、可行性進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)，對(duì)項(xiàng)目實(shí)施的績(jī)效進(jìn)行多維度監(jiān)督，包括短期績(jī)效與長(zhǎng)期績(jī)效，經(jīng)濟(jì)績(jī)效與社會(huì)績(jī)效、節(jié)約能源績(jī)效和環(huán)境績(jī)效、直接績(jī)效與間接績(jī)效等。