預算向績效管理轉型的動因及路徑選擇

●李 燕

我國的預算管理伴隨著改革的深入取得了十分顯著的成效，預算的編制、審批、執行與監督，都逐漸趨于規范合理，體現出一種以合規控制為導向的改革。但是，隨著改革的逐漸深入，僅僅以合規控制為導向的預算改革已經不足以滿足公眾對于政府提供公共產品與服務的質量和效益取向的要求。因此，引入對資金使用效果的評價，實現以績效控制為導向的預算管理模式勢在必行。

一、預算合規控制與績效控制的特征與聯系

政府預算管理包括實施過程管理和結果導向管理。預算實施過程管理是對行政行為的整個過程進行引導，其重點在于預算實施過程的合法合規性，而對于預算最終目標的實現并沒有強制性的規定，以合規控制為導向的預算管理就屬于過程管理的范疇。而結果導向管理則是將政府預算管理的重點放在目標的設定及評價上，而將預算過程的管理權力下放給各個預算實施部門，即重點要求各部門能夠在限定的資金范圍內達到申請預算所承諾的預定目標，也稱以績效控制為內容的結果導向的預算管理。兩種預算控制模式的特點在于：

（一）合規控制與績效控制的特征

預算的合規控制要求政府公共支出的方向及數額、預算編制和執行必須在法律法規及制度賦予的范圍內，通過采用分項排列的預算編制方法力圖對政府活動的每一項支出對號入座，并且將各項支出額度細化到具體預算單位的每個支出項目上，在執行中遵循“打醬油的錢不能買醋”的原則就是一種合規控制，實際上是一個程序化的內部控制過程。它通過對各部門以及所屬單位的支出控制來約束各部門的支出規模與方向，以期能夠全面完整細致地反映出公共財政收支狀況以及政府的活動范圍和方向，使得監督部門及社會公眾能夠更深刻地了解政府行為，對預算的審查和監督也有據可依。

績效控制則是以結果為導向、以績效評估為核心、以項目成本為衡量標準的預算管理模式。它的宗旨是有效降低政府提供公共產品的成本，限制政府支出的擴張，提高財政支出效率。它的主要內容包括績效目標管理、績效運行跟蹤監控管理、績效評價實施管理、績效評價結果反饋及應用管理等方面的內容。具體有以下幾個特征：第一，建立績效目標，賦予各預算部門充分的自由權，使其能夠根據本部門的預期目標靈活使用資金。第二，強調預算支出的效果，也就是公共產品與服務的質量。第三，要求成本和結果的可量化。通過建立績效指標體系，對成本結果進行量化評估，檢測資金的使用效果，提高預算安排的合理性。第四，實行結果報告制度。預算年度結束后，各部門要匯報各績效指標結果、績效目標實現情況等信息，以便進行監督和改進。預算的績效控制不僅僅追求支出的合法合規，更要求資金投入具有良好的效果，因此又被稱為結果導向型的預算。

（二）合規控制與績效控制的關系

結果導向管理理論認為程序和規則固然重要，但是能夠達到滿足公民需要的預定結果更為重要。它要求在預算編制過程中，不是單純地滿足于劃分各種經費，而是在財政資金的合法合規使用成為基本守則的前提下將資金交給各個部門，由部門在績效目標的約束下自主決定資金的配置。由此財政部門工作的重點也不再是監控資金的使用是否符合規定，而是設定績效目標并評價其是否實現。這種管理制度可以彌補過程管理的缺陷，促進政府行政效率的提高。

合規控制是績效控制的基礎。雖然基于合規控制的預算管理重點不在支出效益，并且制約著各個部門資金使用的自主性和靈活性，但是基于國際經驗和我國現實，合規控制依然不可逾越，它是預算績效控制的前提。首先，預算的制度設計保障了資金使用的合規性。預算是圍繞著國家年度工作計劃和政府職能編制的資金計劃，它規定了政府活動的方向、范圍和規模，為政府部門的行動提供了合規控制的標準。因此，預算經審批后，就要求各部門嚴格按照預算執行，確保將每一項資金按照規定使用，以保障政府活動按照預期進行。如部門預算合法合規性的編制原則，按照完整細化要求設計的預算表格，“兩上兩下”的編制程序以及規范的政府采購、國庫集中收付的制度設計等，都是保障預算合規控制的制度基礎。長期實施合規控制能夠使預算約束轉化為預算遵從，這正是績效控制模式所必需的基礎前提。

績效控制是合規控制的目標。即部門預算不能僅僅止于合規的審查，在此基礎上，最終實現公共預算資金的績效控制才是預算管理所追求的真正目標。如部門預算制度設計的最終目的是通過規范部門支出，提高支出效益，只有引入績效控制，部門預算才能真正實現由投入導向向結果導向轉變，從而改變各部門的支出動機，鼓勵管理制度的創新和管理者的節約意識，從而實現支出效益的提高。如果說預算的合規控制能夠將各部門的行為約束在一定的框架之內，那么預算的績效控制則能夠在此基礎上使各部門明確自己的目標，提高自身的服務意識。

二、預算管理向績效控制導向轉型的動因

隨著改革的深入，單純的預算合規控制局限性日顯，因而有觀點認為在兩種預算控制導向管理模式下，不應過多將控制重點置于預算過程的控制管理，而應在預算的具體安排上給部門更多的自主權，將控制重點轉至花錢的效果上，即實施結果導向的績效控制管理。

（一）單純的合規控制會造成資金使用效益不高

合規控制的預算管理方式強調資金使用及管理的合法合規，對最終的支出效益約束力不強。首先，影響支出結構的合理性。合規控制導向下的部門預算編制方法和管理模式主要是為了控制支出，避免預算部門對資金的濫用。如部門預算的基本支出按照定員定額標準撥付，項目支出則根據項目人員及項目所需資金，結合以前年度項目資金結余情況統籌安排。在合規控制下，既有經費成為預算的固化支出，是影響財政支出數額的重要因素。其次，預算的考評結果與預算沒有掛鉤。預算確定之后，對預算執行的審查側重于資金的使用是否合法合規，忽視了資金的產出和結果，撥款之后缺少跟蹤問效機制，難以衡量財政資金的使用效益。在這樣的制度安排下，各預算部門不需要對財政資金使用效果承擔責任，會誘使各部門把工作重心放在如何申請到更多的預算撥款上，而不是考慮如何利用財政資金提供更好的公共產品和服務，往往導致預算執行的結果偏離最初的政策意圖。

（二）單純的合規控制會影響支出控制效率

預算合規控制的重點在于預算的執行要完全遵照既定的預算，這種控制方式要求每個部門都要將其運行所必需的資金安排與相應金額詳細列出，如人員經費、公用經費、項目經費及其他經費等，對預算執行的審核就建立在這些信息基礎之上。這樣的控制方式雖然對于保證預算執行的合規性具有重要意義，但在外部環境不是很穩定的條件下，往往會導致預算執行困難或出現調整頻繁的現象，從而耗費大量的時間和資源成本。另外，政府部門委托代理關系的一個重要特征就是其代理鏈條較長所產生的信息不對稱問題嚴重，由此導致的交易費用過大，管理成本過高。合規控制下的各部門并沒有足夠的靈活性對預算進行必要的調整，也沒有動力去追求預算資金使用的效益，他們只是將各自的責任定位在合法合規使用財政資金上，缺乏完善相關問題的積極性和主動性，從而無法有效提高資金使用的效益。因此，合規控制重投入、過程和規則，輕目標和結果的機制，導致公共支出在保證預算合規執行的同時，卻忽視了結果的有效性，管理效益不高。通過整理近年的審計結果公告，可以發現部門預算合規控制改革后，預算中的不規范情況依然還大量存在。（見下表）。

2007-2010年審計報告涉及資金違規的分類情況

（三）單純的合規控制缺乏科學合理的控制機制

嚴格的預算程序雖然對于防止資金的濫用具有重要的意義，但合規控制的預算支出管理模式關注的重點是投入而非質量，由此使得預算管理的視野變得狹窄，局限在合規的運營模式中，會形成一種慣性思維：如果程序是合理的，則結果也是有效的。如此一來，規范化的程序管理對預算執行效果的本身并不關心，評判的標準是產生這些結果的程序而不是獨立的績效指標。如項目支出是一項技術性很強的工作，但是由于缺乏規范的項目預算績效評估方法，項目預算編制的主觀性很強，各部門的資金分配缺乏公平性，苦樂不均；對于預算使用的整體進度缺乏有效的規劃，各部門年底突擊花錢的現象比較嚴重，廣受社會詬病等。同時，由于信息的不對稱，各部門會虛報項目本身所需的資金，而財政部門的防范措施便是在各部門申報的基礎之上削減預算，由此助長了各部門虛報資金的行為，甚至使得合理真實編制部門預算的部門會因此而缺乏完成行政任務的資金，造成有限的財政資金沒有用到合理的地方。因此，合規導向下的預算管理模式不能從根本上解決資金的浪費問題。

由于單純的合規導向管理存在的問題，加之目前隨著結構性減稅和政府提供公共產品及服務的責任加重帶來的財政收支的矛盾，還有黨和國家以及社會公眾對財政資金這種公共資源使用效益的問責，都要求我們要改變傳統的預算管理模式，將管理的重點放在花錢的效益上。因而績效預算管理的重點、對象、轉變途徑等問題就應成為我們的研究對象。

三、預算管理向績效控制轉型的基礎問題

（一）部門預算應是績效管理的著力點

部門預算是在單位預算的基礎上，以部門為單位編制的反映本部門財政收支計劃的文件，是經過財政部門審核后提交立法機關依法批準的涵蓋部門各項收支的綜合財政收支計劃，它具體體現著各財政項目的實施和財政政策的落實，既是政府預算管理的起點也是管理的終點，因此，部門的預算應該成為預算績效管理控制的重要對象。從實現預算監督來說，對部門預算的管理需要建立起一種“水平問責”和“垂直問責”的機制，即需要政府首腦在預算上直接對代表公眾利益的權力機構負責，在政府內部要求各個部門負責人必須對政府首腦負責，并明確部門內部縱向的權利與責任。對財政預算的要求不再只是追求資金運用的合規性，而是更加注重對預算資金績效性的考核，將公眾的滿意度作為評判資金運用是否合理的標準。由于部門預算在整個預算報告體系中以及在民主監督中的重要地位，所以，績效評價應以部門預算為基礎，其重要意義在于，一是以績效控制為導向的部門預算通過對成本和效益進行科學合理的衡量和分析，綜合評價政府部門的預算管理水平，有效落實部門責任，強化部門分工，有利于提高政府的行政效率，有效規范政府部門的預算管理行為。二是按照一定的標準考核資金分配的效益性和合理性，以及最終產生的經濟效益和社會效益，能夠客觀公正地反映部門預算支出的績效性和科學性，促使各部門不斷總結經驗和教訓，為提高政府支出決策水平提供現實的依據。三是政府預算的績效控制明確規定支出所追求的目標，并建立績效標準，資金的運用有了合理的依據，政府部門能夠更準確地理解公眾對自己工作的期望。四是有關黨和國家的重大方針政策及特別是有關民生的財政政策，其落腳點體現在各部門預算中，隨著部門預算的公開，也成為公眾的關注焦點和問策的重要載體。

（二）績效評價指標體系及程序應是績效管理的核心

對部門預算進行績效控制的核心在于通過預算的績效管理，制定科學合理的考核程序、方法及指標體系，實施事前、事中及事后的績效評價，提高部門預算的合理性和可控性，加強對預算支出的管理。因此建立科學合理的能夠反映各部門不同支出特點的績效評價指標體系和評估程序對部門預算績效考核工作顯得尤為重要，它決定著績效評價的客觀公正。但是，我國目前還沒有建立完善的分部門的績效評價指標體系，并仍主要采用定性指標進行衡量，定量指標的設計過于簡單，這本身就不符合績效預算的要求。特別是對于項目支出來說，不同行業、不同部門的項目支出具有不同的特點，因此其指標的通用性和特殊性相結合非常重要，同時，我國也沒有建立績效評價標準體系和項目支出數據庫，績效評價數據無法進行科學的衡量與分析。

（三）建立管理的協同機制是實施績效管理的保障

完善的規章制度是保障績效評價工作有序進行的關鍵，通過它可以實現對支出績效評價的組織體系、工作程序、對象與內容、范圍、標準與指標、結果應用等問題進行全面規范。目前，為了規范績效評價工作，一些試點省市在試點過程中制定了相關的辦法，但是這些規章制度并不完善，不僅對相關問題的規定過于籠統，只涉及原則，缺乏具體標準，而且其權威性也不高，規范性不強。我國的《預算法》、《審計法》等相關法律對財政支出的績效評價并沒有著力強調。由此看來，規章制度的不完善也是部門績效考核無法有序開展的重要因素。

跨期滾動預算的建立是預算績效評價的制度基礎。在預算績效評價對象多為跨期執行的項目支出的情況下，將預算績效管理放入一個時間跨度較長、內容相對確定的規劃內，在明確的未來愿景和基于結果的目標和戰略中編制的各部門預算，不僅有利于多年期項目績效目標的設立及結果的評價，提高部門預算編制的科學性、有效性和穩定性，還能夠提高部門預算的約束力，更好地保障政府政策的連貫性。但是目前，我國尚未建立跨期滾動的預算制度，預算并沒有與“十二五”規劃等多年規劃緊密和實質性的結合，多年期項目預算無法跨期進行項目評價，不利于部門跨期項目的績效考核，也使得年度績效信息對預算決策效率的參考價值大打折扣。

四、我國部門預算管理向績效轉型的路徑和政策選擇

（一）部門預算績效控制應是漸進和分步驟的

隨著改革的深入，我國實施部門預算績效控制的環境日趨成熟，主要表現在：一是政府提高部門預算績效的意識增強。在我國，政府部門已經開始重視績效預算管理，將績效控制的理念納入到政府預算改革框架中，近年來，財政資金使用重投入、輕效益的傳統觀念也已經開始轉變，財政部相繼出臺了《中央部門預算支出績效考評管理辦法（試行）》及《關于推進預算績效管理的指導意見》，目的就在于強化預算支出的責任和效率，提高財政資金使用效益，推進財政科學化精細化管理、完善公共財政框架體系。在中央部門推行績效管理的同時，地方政府各部門也在積極探索績效考評的方法，并開始實踐。這些都意味著我國的預算管理正在以部門預算為著力點，由表及里、由淺入深逐步將管理的重心由合規控制向績效控制轉型。二是部門預算績效控制的管理基礎逐步完善。部門預算編制及監督的程序逐步規范；部門預算的透明度不斷提高，近年來我國各部門預算特別是 “三公”經費的公開，不論是公開預算的部門數目，還是公開的及時性、細化程度、信息量、信息檢索難易程度等都取得了很大的進展；從人大、審計到社會的監督體系不斷完善。這些都是預算績效控制得以推行的前提條件和執行環境，也是預算法制化的基本條件，有利于政府的預算接受全方位的監督，進而提高部門預算的效率。

但是如前所述，目前我國部門預算在合規控制方面依然存在很多問題，違規現象所涉及的范圍較廣、金額較大，我國部門預算合規控制基礎依然需要進一步完善，大幅增加部門在預算安排及調整上的權力和自由裁量權時機還不夠成熟。

縱觀國際上主要國家的改革歷程，績效預算控制在興起和實際推行的過程中，其模式具有多樣性，但相同的是都在合規控制的基礎上，經歷了一段很漫長的過程，美國從最初的以合規控制為導向的分項排列預算到以結果為導向的新績效預算，歷時近百年；澳大利亞的績效預算改革歷時20多年，現在依然在進行中；以改革的激進、迅速著稱的新西蘭也耗時20多年，最終建立了比較完善的績效預算管理體系。這些國家都是以政府理念的轉變作為出發點，將管理思想由合規控制轉移到績效控制上，然后進行一系列的改革，并實施相關的配套措施，在實踐中不斷摸索，最終找到了適應社會進步和經濟發展的預算管理模式。上述分析也表明部門預算控制方式的轉型既是傳統預算管理理念和制度的轉變，也是預算方法和管理技術的轉變，會受到很多因素的制約，不能一蹴而就。因此，我國在轉型的進程中，也應處理好合規和績效的關系，實現部門預算由合規導向到績效導向的“軟著陸”。

所以，我國目前應在不斷完善部門預算合規控制的制度基礎，并在合規控制基礎之上進行績效管理，從而彌補單純合規控制的不足，以提高政府施政效率。即在做好部門預算合規控制的基礎上開始逐漸引入績效控制。

在績效控制的對象選擇上，應先從社會關注度高且便于評價的項目支出入手，基本支出仍然以合規控制為導向。這是因為項目支出本身具有明確的支出目的和支出標準，其績效目標、績效評價指標和標準也容易設定，是穩步推進向績效控制取向轉型的最佳選擇。因此，首先應選擇目標明確，操作較容易，關系國計民生的項目進行試點。在項目支出的績效控制技術成熟之后，再推而廣之。

由此看來，我國現階段面臨的是實行合規控制取向的完善和績效控制取向的轉型并舉的雙重任務，在加強支出合規控制的同時向績效轉變。由易到難、循序漸進，分階段、分步驟改革，逐步將績效控制改革推向深入。我國于2011年發布的 《關于推進預算績效管理的指導意見》也要求預算績效管理要積極試點，穩步推進。各部門要根據本部門、本地區的實際情況積極探索，優先選擇社會公益性較強的項目和重點民生支出進行試點，并在此基礎上推進基本支出績效管理試點和單位整體支出績效管理試點，并最終實現財政綜合績效管理試點。

（二）建立科學合理的績效評價指標體系

部門預算的績效控制是一個從設定目標、確定績效規劃、檢測績效過程到反饋績效結果的完整過程。而績效評價則是其中的一個環節，它是實施績效控制的手段和方法，是績效控制得以開展的必不可少的關鍵環節。首先，要建立切實可行、全面具體的績效評價指標體系。實行績效預算的核心是建立績效指標體系，績效指標的設計應當充分體現政府行政結果的社會效益和經濟效益、短期效益與長期效益的結合。具體來講，要從宏觀和微觀兩個角度設計，既要包括質的指標，也要包括量的指標，在著重進行定量分析的基礎上，對一些特殊情況進行定性的主觀評價，使得評價能夠合理規范。其次，要注意量化分析的科學性。由于科學的定量分析評價指標建立和分析結果的取得需要建立在基于一定時間區間的大量的抽樣調查和訪談以及相關數據庫建立的基礎之上，因此，應在財政科學化、精細化管理的理念下，著手開展績效管理的相關基礎性工作，從而建立起一套具有部門業務特點的績效評價指標體系。

（三）建立和完善績效管理的體制機制

首先，設定合理的績效評價程序和標準。績效評價工作結束后，須將評價結果與評價標準進行對比，來衡量項目的優劣。因此，績效評價標準決定了評價目標能否實現。績效評價標準的設定應當滿足下列要求：一是必須與績效評價目標和指標體系相匹配，盡量做到每一個評價指標都有相應的評價標準。二是利用國際、國內實踐中公認的標準進行設定，可以達到事半功倍的效果。三是應當促進評價結果的有效利用。各部門應當根據預算執行的績效評估結果編制評估報告，政府應當充分評價和利用評估報告，對于沒有達到績效目標的項目，要求部門說明原因，若項目可行，則要求部門制定完成績效目標的計劃，若項目本身不可行，則要求部門終止該項目。對于可能影響績效目標實現的原因，要求各部門予以預測和說明，并提出合理的對策。

其次，完善相關法律制度。完善的法律制度框架能夠為績效管理提供充分持久的制度保障。無論是建立一套績效評價體系，還是設計績效評價指標，都只是基于技術的角度，但是如果沒有相關法律法規的強制與保護，僅依靠監督等軟約束來保障，技術使用就很難確保穩定和持久。雖然目前我國已經有《預算法》、《審計法》等法律，但是還沒有將財政支出績效管理的問題納入，因此，應通過相關法律的修改，將績效預算、績效評價等問題納入法律框架，并在條件成熟后制定績效評價的專門法律。同時，規范績效評價工作的行政法規和規章，用以規定績效評價實施的具體程序和方法，如更明確地規定其組織體系、管理流程及細則等，保障績效評價工作順利進行。同時，積極研究開始實施多年期滾動的預算制度。