民主黨派自身建設的若干突出問題及對策

管仕福，顏娟華

（1.衡陽師范學院 學報編輯部，湖南 衡陽 421002；2.民盟衡陽市委機關，湖南 衡陽 421001）

我國的民主黨派為中國革命和社會主義建設作出過重大貢獻，但由于他們存在著先天不足，以及其它種種原因，近年來其中下層的自身建設出現了若干問題，特別是出現了人才凋零的局面，以致于嚴重影響了他們參政議政的質量。

一、選舉方式已落后于形勢

自“共同綱領”頒布以來，民主黨派在組織制度上大都是以中共為師的。改革開放前，中共多是實行等額選舉制，民主黨派也實行等額選舉。但改革開放后，中共的黨內民主建設得到了逐步發展，其選舉制出現了很大變化。在文字規定上：早在十二大時，中共就在其黨章中規定：“選舉采用無記名投票的方式。候選人名單要由黨組織和選舉人充分醞釀討論。可以經過預選產生候選人名單，然后進行正式選舉。也可以不經過預選，采用候選人數多于應選人數的辦法進行選舉。”［1］十三大時，又將此條規定修改為：“可以直接采用候選人數多于應選人數的差額選舉辦法進行正式選舉。也可以先采用差額選舉辦法進行預選，產生候選人名單，然后進行正式選舉。”［2］十七大的政治報告更提出：“改革黨內選舉制度，改進候選人提名制度和選舉方式。推廣基層黨組織領導班子成員由黨員和群眾公開推薦與上級黨組織推薦相結合的辦法，逐步擴大基層黨組織領導班子直接選舉范圍，探索擴大黨內基層民主多種實現形式。”［3］在實際工作中：近年來，中共無論是在上層還是在中下層的換屆選舉或其它選舉中，都真真確確地使用了差額選舉。

在這種情況下，各民主黨派學習中共，在其組織章程中也明文規定要實行差額選舉。然而，在實際工作中，由于各個方面的原因，許多中下層民主黨派的領導班子換屆，仍沿用等額選舉的做法。本課題組曾對D市內的民主黨派的換屆選舉情況做過初步調查。該市民主黨派在選舉其市委時，除民建實行了25人選21人的差額選舉以外，其他黨派都仍然是實行等額選舉；在選舉正副主委時，各黨派都是等額選舉；在選舉各基層支部領導班子時，除農工民主黨開展了直選外，其他各黨派也都是進行等額選舉。此外，各黨派為方便工作起見，還適當地保留了個別干部任命制，其市委組織科長由市委任命產生，秘書長由主委任命產生。詳細調查情況見表一：

表一：D市民主黨派市委與各支部干部選舉方式調查表

等額選舉與差額選舉有著質的區別。等額選舉，與其說它是選舉，不如說它是上級或有關部門確定名單后交代表或群眾認可。在這種選舉中，只要進入了候選人名單中，就很少有人落選，即使在特殊情況下，偶爾有人落選，但在同一場選舉中也絕對產生不了可以替代落選者的人。因為選民或代表們雖因某個候選人平時表現太差，大多不愿意投他的票，但在毫無溝通的情況下，他們不可能形成共同的替代者，除非是有人作弊，事先在選民或代表中進行大量的隱秘活動。而差額選舉則絕對不同。差額選舉中，由于代表或選民們有共同的可選名單，很容易形成共識。是以，等額選舉，群眾、代表根本就是寫票機器，絲毫不能發揮他們的積極性；而差額選舉則可適當地發揮群眾的積極性。正因為這樣，等額選舉產生的干部可以根本不把群眾放在眼里，因為他們的權力和飯碗實際上不是群眾授予的，而是上級授予的。差額選舉則不同，他雖然仍是有限制的選舉，但選民們畢竟有了可選擇的名單，他們可以選張三，也可以選李四。在這種情況下，無論是張三還是李四，只要他平時脫離群眾，他就必然是個敗選者。所以，這時干部的權力和飯碗已部分來自于群眾，而且是由群眾的選票起作用的。這種選舉，只要不被人操弄——如在候選人中搞“天地配”（即為了保證某人當選，特為其配備一個極為弱勢的陪選者作候選人）、事先向選民或代表打招呼等——而是正正規規地進行，干部們平時脫離群眾的毛病就會自然得到糾正。

所以，各民主黨派，要加強自身建設，必須由現在的等額選舉走向差額選舉。只有這樣才能使團體內充滿活力，才能選出真正為民、為國、為團體辦事的人才。更何況民主黨派資源有限，他們要凝聚內部力量、吸引各種人才的唯一資源就是民主。所以，學習中共，與時俱進，實行差額選舉，實是民主黨派自身建設中的重中之重。

民主黨派較普遍地長時期停留在等額選舉上的原因是比較復雜的，但一個關鍵原因就是有章可依。各民主黨派盡管早就在其組織章程中提出了差額選舉，但為了實際工作的需要，在這一方面的有關規定大多是比較寬泛而靈活的，即在提倡差額選舉時，不僅保留了等額選舉方式，而且對其沒有作出任何限制。民盟十大的章程就規定：“各級代表大會的代表和委員會委員，在發揚民主、充分協商的基礎上，采用無記名投票差額或等額方式選舉產生。地方組織和基層組織的領導人員在特殊情況下因工作需要不能用選舉方式產生，可以由上級組織任免。”［4］這是個很好的規定，既有原則性又有靈活性。但其中、下層機構在換屆時，往往選擇短板的等額選舉方式，因為這既是他們習慣了的做法，又是比較簡單、省事的做法。

據此分析，要解決這一問題并不難，只要抽掉舊規定中的短板，就可使問題得到較好的解決。如將原有的規定修改為：各級代表大會的代表和委員會委員，在發揚民主、充分協商的基礎上，采用無記名投票差額方式選舉產生。個別地方確有特殊情形的，經同級代表大會決定，報上級批準，可采用等額選舉方式。“地方組織和基層組織的領導人員在特殊情況下因工作需要不能用選舉方式產生，可以由上級組織任免”。這樣規定，既可使任何留戀等額選舉之簡便的人無任何借口可找，又可使確有特殊情況者可以在取得上級批準的情況下采用適應實際情況的方法，做到了原則性與靈活性并舉。但問題是，各民主黨派必須對其組織章程作出修改，才能使其具體做法與其組織章程一致，才能從根本上提升其選舉水平和效果。

二、黨派內的干部缺乏鍛煉平臺

干部是一個團體的骨架，干部的質量決定著團體質量。干部培訓從來就是黨派團體工作的重中之重。對干部的培訓，一般都是同時使用兩種機制：一是思想教育機制，即用各種教育手段，加強該團體成員的政治素養和道德素養，提高其思想水平。民主黨派的思想教育機制是較完備的，社會主義學院是其骨干的培訓基地；一般性的開會學習、討論，是其一般成員的教育平臺，而且相關教育還很有力度和成效。二是實踐性的鍛煉機制。在這方面，民主黨派的鍛煉平臺極為不足。這主要表現在以下方面：

（1）人大代表少、從事實職工作的人數少。在這一方面，本課題組對D市民主黨派參加政協、人大和實職工作的人數進行過粗略調查。雖然有個別民主黨派提供的數據不太完備，但還能基本上反映出他們的大致情況。詳情見表二：

表二：D市民主黨派參加政協、人大和實職工作情況調查表

從上表中可以看出，D市民主黨派人士的鍛煉平臺主要是在政協，即議政。他們在人大的席位較少，除了民建有省人大代表2人、市人大代表9人、區人大代表13人，民革有市人大代表2人、區人大代表6人以外，其他幾大黨派在人大的席位都極少，九三學社僅有2人。在實職方面，僅從表上的統計數字看，其擔任實職的人還不少（九三學社沒提供數據），但這個統計是包括了該市高校中的民主黨派干部在內的。高校的各處系的正副處長、主任，都是正副處級干部，一個一般的有一定工齡的非教職工作人員也是正副科級。除高校以外，各民主黨派中真正從事實職工作的特少。以民盟為例，僅從表上看，其出任實職的人有正處級干部6人，副處級干部15人，正科級干部18人，副科級干部22人。但除去高校干部以外，包括其機關干部在內的實職人員，只有副處級干部4人，正副科級干部16人。民盟在該市的成員600多人（截止于2012年12月共有619人），其真正出任實職的人只占其總成員的百分之三。其它黨派也大都在高校有支部，其相關情況與民盟差不多。

（2）民主黨派內部的領導平臺不能給其干部以很好的鍛煉。民主黨派自己的干部，除機關工作人員以外，都是兼職，而且他們也沒有多少事可管，其基層領導只是組織其成員開開會，學習學習文件而已；其市委委員們也只是參加一些會議和活動，聽聽報告和匯報而已。這樣的工作不可能給其干部的領導能力以較好的鍛煉。所以，現在的民主黨派大都存在人才匱乏問題，以致于有些地方在安排民主黨派人士出任實職時，幾乎無適當人選可安排，只好將一些無黨派的干部介紹到民主黨派中，以加強民主黨派的干部隊伍建設。但這種做法只是一種治標不治本的做法，甚至還有可能加劇民主黨派中的人才匱乏的惡性循環，即越多介紹現成的實職干部加入民主黨派，民主黨派內的人才越出不來。

造成這一狀況的原因主要有兩大方面：

（1）民主黨派的工作，特別是其基層的工作缺乏主動性。民主黨派的人，特別是在基層工作的人，因受種種因素的影響，在工作上大都缺乏膽量。他們因擔心“不幫忙而添亂”，其工作不是在遵守憲法和共同綱領，以及黨的大政方針的基礎上，找準自己的切入點，自覺自動地去與地方、單位、部門的各項工作配合，而是被動地等待黨政領導的安排。而這些地區、單位、部門領導們又往往因尊重民主黨派的獨立性，不好越界安排。如此以來，各民主黨派的人很少有顯山露水的機會，不僅其人才很難成長，即便有了現成的人才也因缺乏實踐證明，而不被大多數人認可。是以，在人大代表選舉中，從民主黨派中推出的為數有限的幾個候選人也往往過不了票選關；是以，在安排民主黨派的人任實職時，各地方、各部門、各單位領導總感到無人可用。于是民主黨派在人大的席位和從事實職工作的人員日益減少，民主黨派的干部鍛煉平臺日益狹窄。

（2）目前中共對民主黨派的實職安排機制還不太完善。由于各個單位、各個地方的情況不一，中共在制定安排黨外人士的政策時，比較注重于彈性，以便于特殊情況下的靈活操作；但過于彈性化的規定，如目前一些地方制定的文件中經常出現的“爭取配備”、“逐步配備”、“盡可能配備”、“要有一定數量”、“要加大力度”等規定和提法，彈性太大，也很不利于實際操作。這在廣大干部的統戰意識普遍較高的情況下，自然有利于各部門各單位的自主工作。但在干部的統戰意識不強、或發展不平衡的情形下，黨的統戰政策如果沒有較明確的規定，就往往會為那些不落實統戰政策者提供借口，使一些本來是條件成熟的部門或單位，也以特殊情況而處之。再加之現在的人從政意識極強，每一個行政崗位的競爭都極為激烈，而民主黨派的人平時因工作上的原因，又很容易與部門領導有意見相左之處，在這樣一種情況下，如無硬性的明確規定，統戰意識不強的領導，都會棄民主黨派的人而取其他人。

要改變這一狀況，頭痛醫頭的做法，如前述的介紹現成的無黨派干部加入民主黨派等，不能從根本上解決問題，要較好地解決這一問題，必須針對上述原因采取一些切實的措施。

其一，民主黨派的工作要主動，特別是要在地方、單位、部門的決策和監政中發揮作用。這是民主黨派的干部最廣闊的鍛煉平臺，而且只有在這個平臺上打拼好了，才能讓群眾認識他們，讓領導了解他們，領導才敢用他們。

其二，要對民主黨派的人適當地采取“保護”政策。在實職工作安排方面，要適當地作出一些硬性規定，并適當放寬民主黨派人士諸如年齡、臺階等限制。在人大代表方面，由于人大代表要由選舉產生，不宜作硬性安排；但在現有體制下，可進行柔性的布局。民主黨派的人很難當選為人大代表，主要是因為中國人崇拜臺面人物，而民主黨派中這種人才極為缺乏。針對這一現實，我們平時可多安排一些民主黨派的人進人大機關工作，多安排一些實職工作人員，選舉時，盡可能地推舉這些人為候選人，如此，他們當選的機率就大得多。

其三，在民主黨派人士中，多作掛職鍛煉的安排。安排民主黨派的干部進行掛職鍛煉的做法，在我國早已開展，據本課題組了解，D市就安排了一些民主黨派機關工作人員進行掛職鍛煉。不過，就全國而言，這一工作力度還很不夠，還需要進一步加強，不僅要增加安排數量，而且其安排對象也應由民主黨派的機關干部逐漸擴展到非機關干部中，特別是擴展到高等院校、科研院所和行政隊伍中的民主黨派人員中。

三、干部管理、特別是對其實職干部的管理乏力

對干部的管理工作是民主黨派自身建設中的又一重要工作。為了弄清我國民主黨派的干部管理情況，我們對D市民主黨派進行了粗略調查。詳情見表三：

表三：D市民主黨派對其政協委員、人大代表、實職干部的管理情況調查表

從表上可以看出，D市民主黨派對其作政治和實職安排人士的管理主要是對其政協委員的管理，其它方面的管理相對較弱。對其政協委員的管理，大多數黨派都選擇A或AB，只有少數黨派留空，可見他們大都對其政協委員作出過有關安排和檢查；對其人大代表的管理則相對松散，大多數黨派都是留空或另增D項，只有兩個黨派選擇了“黨派對其參政議政定期作出有關安排或檢查”；而對其出任實職者，有些黨派在選擇“其它”項時沒作任何說明，有些黨派則在三項之外，另增D項，有些則干脆留空，可見他們基本上沒有采取管理措施。

這類情況的出現對民主黨派的發展與運作存在很大的不利。

首先，它使民主黨派的參政議政人員與其組織之間基本處于分離狀態。除政協的工作外，民主黨派在人大的工作、在實職崗位的工作中，其參與者基本上是代表自己而不是代表組織，組織對他們的工作不聞不問，也絲毫不要他們對組織負責。這既不利于這些成員的工作，使其少了一層監督，也少了一份責任和支持，而且極不利于該黨派參政議政合力的發揮。

其次，這類情況的發展極不利于民主黨派內部力量的凝聚。因為出任人大代表、實職工作的民主黨人，都是民主黨派的精英，其精英人物在組織內的一言一行對其他成員都會產生較大影響。精英人物都是只借組織之名，不必接受組織的監督和管理，其他人員看在眼里，記在心里，其組織觀念會日益淡薄。現在民主黨派的一些人把其黨派只看作自己進身政界的踏腳石，與民主黨派存在的出任實職人員大多脫離了組織管理的狀況是有著一定關聯。而且，現在各民主黨派在安排或推舉其內部的黨務干部時，往往也強調資歷、行政級別，所以其出任人大工作和實職工作的人員大多在其黨派內部都有較重要的兼職，這些人在黨內脫管，極不利于民主黨派工作的開展。

民主黨派中的出任實職人員和人大代表們在黨派內脫管或半脫管有著各種原因，但主要原因在兩大方面：

其一，這些人的職位獲得與其所在黨派基本無關。中共在安排民主黨派人士時曾形成了一套很好的做法。1982年2月12日，《中共中央關于轉發〈全國統戰工作會議紀要〉的通知》就曾提出：“在安排黨外人士的工作中，必須注意廣泛聽取各民主黨派和黨外人士的意見，請他們提名，并同他們進行認真的討論和充分的協商。”［5］1989年12月30日，中共公布的《中共中央關于堅持和完善中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度的意見》也強調：“中共各級黨委統戰部門、組織部門和政府人事部門要對民主黨派推薦的適合任職條件的人選，做好考察和培養工作。”［6］但近些年來，在許多基層部門的實際工作中，這一好的做法和規定，已漸漸沉睡。他們在對民主黨派人士作實職安排時，事前不和民主黨派的同級領導、甚至上級領導協商，事中也沒聽取過他們的意見，甚至事后也不向他們通報。在這樣一種安排方式中，似乎整個過程都與民主黨派的組織毫不相關，而純粹是部門領導與民主黨派的個別成員之間的事。這一做法給民主黨派的干部管理帶來了嚴重困難。從上表可以看出，民主黨派在對其政協委員、人大代表、實職工作人員的管理中，對政協委員的管理最多最好，對人大代表次之，對實職工作者則基本無管理。而這一狀況與其安排方式又直接對應，凡是對某人的安排有民主黨派參與的，該黨派對其管理就要多一些；凡是民主黨派與某人的安排根本無關的，則對某人管理極少，甚至無管理。其政協委員是由其直接推舉的，故其不但有管理而且管得還很有成效；其人大代表在其作為候選人時，有些經過其所在黨派的推舉，有些沒經過他們的推舉，所以民主黨派對其人大代表的管理工作雖然不夠力度，但也不是全無管理。其實職工作人員大多是沒有經過民主黨派推舉的，所以民主黨派對他們的管理也就最差。這不是民主黨派不肯管，而是他們想管也管不住，因為民主黨派既然對他們的從政和提職不能起任何作用，那么，他們也就失去了對其從政人員的制約力。

其二，存在職務上不便管的尷尬。民主黨派的人被推出來后，其政協委員、人大代表，在職務上沒有大的變動，民主黨派對他們的管理沒有什么不便。所以，各民主黨派對其作政治安排的人基本上都采取了管理措施；但其擔任實職工作的人員則與原來出現了很大的變化，有不少人的職務比民主黨派市委機關的負責人還要高。就是一些職別不高的，也因掌實權于一方，他們在社會上較之于民主黨派的黨內干部要“牛”得多。所以，民主黨派也不便定期將他們招回黨部，聽取其匯報，對其工作指指點點，說三道四。

針對上述原因，要解決民主黨派在其干部管理上所存在的實際困難，可采取以下方法：

第一，各部門在安排或提拔民主黨派人士時，必須落實過去正確的規定，與民主黨派進行充分的協商。

安排民主黨派人士時注意與民主黨派協商，這是中共在長期的統戰工作中形成的一套很好的做法，這一做法極具科學性。其一，這一做法真正體現了中國共產黨與民主黨派之間的平等的兄弟關系和合作的誠意。其二，這一做法有利于加強民主黨派組織上的凝聚力。如果民主黨派人士的政治參與和擔任實職，其所在的政治組織對其根本不起作用，而只由行政、司法、中共的統戰部和組織部選取和提拔，“其所在的政治組織對其不可能有任何約束力，他對他所在的政治組織也不會有較多的關心，甚至還會在任職期間，以其政治組織的色彩為累贅，千方百計地淡化這種色彩”。“其三，由民主黨派自己提名，雙方共同協商，才能真正發現和使用好民主黨派中的人才。要選好人、用好人，不僅要看其業務表現、工作能力，更要看其政治立場和態度。民主黨派的人才，其本職工作是在其所在單位，單位領導對其本職工作無疑是最了解的。但他作為民主黨派的成員，其政治活動大多是在各民主黨派內。所以，單位對他們的了解主要是業務的他，而其所在的政治組織對他們的了解，則主要是政治的他，要對民主黨派的人才有比較全面的了解，需要其工作單位和所在政治組織的共同努力，單方的努力是不夠的。由此觀之，在使用民主黨派的人才時，由中國共產黨和民主黨派的同級組織共同協商，或由民主黨派自己提名，實是對民主黨派人才的考察和使用的上上之策。”［7］但是，中共要真正做到這一點，特別是在基層單位做到這一點，必須為此作出硬性規定，否則仍會重復“雷聲大雨點小”的局面。

第二，民主黨派可成立參政議政工作委員會，加強對其政協委員、人大代表、實職工作人員的管理。民主黨派為了工作需要，在其內部大都曾成立有專門委員會，如民盟就在《中國民主同盟章程》中規定：“常務委員會（或委員會）根據工作需要可設立若干專門委員會和若干工作部門，其負責人選由同級常務委員會（或同級委員會）決定。”［4］在實際工作中，許多民主黨派——如D市的有些民主黨派市委，還成立過參政議政工作委員會，但他們大多只管其政協委員和人大代表的參政議政，很少去管實職工作人員的事。所以，為了加強對民主黨派的實職工作人員的管理，凡成立有參政議政工作委員會的民主黨派，應擴大該委員會的管理范圍，在其委員會中分別成立政協工作組、人大工作組、實職工作組，分頭進行工作。凡沒有建立過這類委員會的黨派則應迅速組建起來。這一做法的好處是可以充分調動黨派內的資源，選出一些有經驗有資格的人才和一些相關專家和學者參與管理。這些人既可對其團體內的政協委員、人大代表、實職工作者的參政議政工作、行政工作和其他工作進行有效的監督和檢查，又可成為他們的智囊團，為其工作提供助力。

［1］中國共產黨章程（中國共產黨第十二次全國代表大會1982年9月6日通過）［M］／／新時期黨的建設文獻選編.北京：人民出版社，1991.

［2］中國共產黨章程部分條文修正案（中國共產黨第十三次全國代表大會1987年11月1日通過）［M］／／新時期黨的建設文獻選編.北京：人民出版社，1991：371.

［3］胡錦濤.高舉中國特色社會主義偉大旗幟為奪取全面建設小康社會新勝利而奮斗［M］／／十七大報告輔導讀本.北京：人民出版社，2007：50.

［4］中國民主同盟章程：第二十條／第三十九條［EB／OL］.（2013－04－30）［2013－08－03］百度·百科網.

［5］三中全會以來——重要文獻選編：下冊［M］.北京：人民出版社，1982：1156.

［6］中共中央關于堅持和完善中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度的意見［N］.人民日報，1990－02－08.

［7］管仕福，劉紫萱.建國以來中共對黨外人士的政治和實職安排政策初探［J］.衡陽師范學院學報，2012（2）：32－33.