加強預算監督工作的路徑探究

●薛鑫堂

黨的十八大報告指出：“加強對政府全口徑預算決算的審查和監督”。財政部駐各地專員辦作為從事財政監督的專門機構，應堅持將事前、事中、事后監督相結合，加大預算監督力度，建立健全覆蓋所有政府性資金和財政運行全過程的監督機制，這既是職責所賦，也是使命所系。

一、時不我待，不斷增強預算監督的緊迫感和責任感

自中央明確建立適應社會主義市場經濟要求的公共財政框架以來，經過各級財政部門的不懈努力，一個有中國特色的公共財政體系已初步形成。然而，公共財政講求的是公平與效率，客觀上需要強化對財政管理尤其是預算管理的各個環節進行監督。

（一）強化預算監督，是深化公共財政改革發展的迫切需要

近年來，財政部按照黨中央、國務院對新時期財政工作的要求，深入貫徹落實科學發展觀，在預算收支改革，優化預算支出結構，在完善政府預算體系等方面推出了一系列重要舉措，取得了可喜的成績。財政作為“庶政之母”、“邦國之本”，面對當前經濟社會存在的問題，與社會各界的高度關注和迫切需求，應清楚地看到，當前我國政府預算改革基本上還處于從傳統粗放的分項排列預算向細化的績效預算的過渡階段，預算執行制度仍處于分散賬戶管理向集中收付管理的轉化過程。如何把改革不斷深入，爭取重要領域的重點突破，是當前新形勢下面臨的重要任務。這不僅需要決策者目標堅定、方向明確，而且需要每一個執行者行為規范、措施得當，監督有力。未來仍要堅持公平公開、科學高效、監督有效的改革方向，進而深化預算管理改革，提高預算廣度、深度和透明度。通過加大對預算的審查力度，全面推行并不斷細化政府預算和部門預算；通過對預算執行情況的適時監控，努力擴大國庫集中支付和政府采購制度的執行范圍；同時通過對政府預算分配和執行結果進行監督檢查，不斷加大預算、決算及“三公經費”的公開力度，著力提高預算績效管理水平。

（二）強化預算監督，是提高財政科學化精細化管理水平的迫切需要

近年來，財政部門采取了一系列加強管理的措施，著力加強基礎工作和基層建設，使預算管理水平不斷提高。但是，對照財政科學化精細化管理要求，當前仍存在政府預算單一，國有資本經營預算和社會保障預算薄弱的問題，有些地方和單位還存在預算外資金現象；預算編制較粗，缺少預算績效目標，預算支出經濟分類不明細、不透明，項目支出預算或多或少存在拍腦袋花錢的現象，財政資源浪費時有發生；預算執行遲緩且約束力不強，有些項目預算頻繁調整，“一年預算，預算一年”；預算完成基本沒有績效評價，即使開展少量的績效評價工作，也沒有及時反饋與應用；預算管理的基礎薄弱，項目預算（概算）與實際不銜接現象大量存在，項目數據庫形同虛設，缺乏科學性、操作性和有效性等等。這些問題的解決，除了要以改革的方式促進財政管理逐步走向科學化、規范化、制度化之外，發揮監督管理作用，推動財政科學化精細化管理水平的提高，也應是當務之急，這樣才能真正解決“重分配輕管理、重數量輕質量、重預算輕監督”等問題。

（三）強化預算監督，是發揮專員辦職能作用的迫切需要

眾所周知，我國公共財政在社會主義市場經濟條件下具有經濟調節、收入分配、資源配置和監督管理等四大職能，它們之間相互促進、相互制約，形成了不可分割的有機整體。其中財政監督職能是保障其他三大職能順利實現的基本條件。沒有財政監督的收入分配必然是無序的分配，離開財政監督的資源配置將會偏離正確的方向，一旦脫離財政監督那么穩定經濟的各項政策措施就很難落實到位。為此，中央機構編制委員會辦公室批復財政部駐各地專員辦七項職責中，涉及監督檢查中央預算的執行以及各地各部門單位執行國家財稅方針政策、法律法規情況等就有五條之多。顯然，對中央財政預算監督管理應是財政部駐各地專員辦工作的重中之重，它既是專員辦“守土盡責”、“履職到位”的迫切需要，更是將財政監督貫穿于財政中心工作大局之中，貫穿于財政管理體制機制建設和改革的總體設計之中，貫穿于財政管理工作的運行全過程之中，這是建立健全覆蓋所有政府性資金和財政預算全過程的監督機制的必然要求。

二、審時度勢，進一步明確預算監督的主要內容和工作重點

預算管理是財政管理的中心，預算監督必然是財政監督的重點，同時也是公共財政體系建設的關鍵所在。沿著收入、支出及其預算、執行等幾個具體環節思考當前的財政工作，如今財政收支規模不斷擴大，財政分配領域和公共財政服務對象已擴展到全社會、面向千家萬戶，社會各界和全體人員更加關注財政資金的使用績效。顯然，專員辦預算監督工作可謂任重道遠。

（一）預算收入的監督

首先對預算政策執行的監督，重點是監督檢查中央和地方及其有關部門單位執行國家財稅政策、法律法規的情況，包括對地方政府違反規定先征后返、列收列支政策的檢查，反映了中央財政稅收管理中的重大問題和重大事項，提出加強中央財政預算管理的政策建議。其次對預算收入征管質量的監督，重點是監督檢查各地財政、國稅、地稅、海關等部門稅收征管質量，檢查糾正應征不征、提前征收以及越權減免、違規審批退付中央預算收入等問題；同時開展中央預算收入對賬工作，檢查糾正地方財政國庫部門違規調整預算科目、收入級次等問題。再次對非稅收入的征收監督，重點是監督應繳中央財政的政府性基金、行政性收費及罰沒收入等及時足額入庫；同時監督中央行政單位國有資產處置和出租出借收入以及中央事業單位國有資產處置收入納入預算管理事項等。

（二）預算支出的監督

按照目前政府支出分類體系，專員辦應重點強化兩方面監督：

1、中央基層預算單位綜合財政監督。主要是對中央二級及以下基層單位的預算、資產、財務及其他財政管理事項采取現場與非現場相結合的方式實施監督。

預算監督。一是通過采集、分析和審核基層預算單位預決算等信息，及時發現和糾正預算管理中存在的問題，提出進一步完善預算管理的意見和建議，提高預算編制的規范性、完整性、準確性和有效性；二是督促基層單位嚴格執行預算，開展基層單位的財政直接支付審核工作，不斷提高預算執行進度和財政資金使用效益；三是及時掌握基層單位政府采購的實施情況，反映政府采購中存在的問題，提出相關意見和建議，保障政府采購政策制度落實到位。

資產監督。主要是通過信息采集與分析、動態監控，全面掌握基層單位國有資產情況，重點關注國有資產對外投資、出租出借和處置情況，規范國有資產管理，并使之與預算編制相銜接。

財會監督。一方面對基層單位財會基礎工作、會計核算、財務報告、重大財務事項及相關內控制度等實施監督檢查；另一方面開展對基層單位銀行賬戶審批、備案、年檢工作，規范銀行賬戶管理。

其他事項監督。包括對非稅收入及財政票據、津貼補貼等監督。

2、中央財政專項支出的監督。主要包括中央預算內基本建設支出、中央財政公共投資支出、中央基金支出、中央財政各種貼息和其他補貼補助支出等。按其性質可劃分為資本性專項支出和補償性（生產、生活補助）專項支出。

中央財政專項支出概（預）算編制監督。就資本性專項支出而言，重點關注：一是專項支出項目是否符合國家產業政策和建設規劃； 二是項目建設規模、建設內容是否真實，支出概（預）算中確定的支出標準是否合理；三是專項支出項目編制的概（預）算是否符合編制及其申報審核（批）的規范和程序；四是涉及概（預）算編制、審核（批）的相關單位和部門出具的相關意見、審計報告是否客觀公正、符合規定等。就補償性專項支出而言，應重點關注：一是申請依據是否合法； 二是申請資料是否真實、完整；三是申請專項資金的計算是否準確；四是申請過程是否符合規定程序等。

中央財政專項支出項目概 （預）算執行監督。就資本性支出而言，重點關注：一是各級財政部門及有項目集中管理權的主管部門預算分解下達或資金撥付是否及時；二是各級配套資金是否落實；三是是否存在滯壓、截留、挪用資金問題；四是項目是否具備開工建設條件，其單位是否按照計劃按規定“四制”組織實施，內控制度是否建立健全；五是項目實際建設內容等是否與批準（備案）的項目概（預）算確定的建設規模、內容和標準一致，如發生重大差異時，是否按規定辦理變更手續；六是項目完工后是否及時辦理竣工審計、竣工決算和績效評價；七是開展項目績效評價或對其進行監督，特別關注中央財政政策的執行效果等。就補償性專項支出而言，重點關注：一是各級財政部門和相關主管部門預算分解下達或資金撥付是否及時； 二是各級配套資金是否落實；三是內控制度是否建立健全，是否存在滯壓、截留、挪用資金問題；四是開展績效評價或對其進行監督，特別關注中央財政政策的執行效果。

三、乘勢而上，扎實做好預算監督各項工作

專員辦開展預算監督的目標已經明確，任務已經布置。現在關鍵在于調整理念、提高素質、抓住重點、創新方式、加大力度，不斷提高依法監督水平。

（一）更新理念，牢固樹立預算監督為主體的指導思想

專員辦在財政部的正確領導和大力支持下，要不斷適應財政改革發展的形勢變化，緊緊圍繞財政中心工作適時調整工作重點，在加強和改善現有收入、支出、金融與會計監督工作的基礎上，充分考慮自身工作的特點和人員力量狀況，注重“抓大放小”、“有所為有所不為”，進一步突出預算監督及其績效評價監督。同時，注重事前、事中與事后監督相結合，注重現場監管與非現場監管相結合，注重預算監督與財務會計、資產負債監督相結合，推行財政綜合監管，充實預算監督內容，提升預算監管的成效。

（二）依法監督，不斷加大預算監督力度

監督工作的立足點是批判性，沒有批判性、具體工作便沒有力度和深度，就沒有監督。因此，專員辦首先要進一步加大對中央財政預算編制、執行、決算的監督檢查力度。在預算編制環節，要強化對預算的審核與抽查工作，充分發表審核意見；在預算執行環節，要強化和規范銀行賬戶審批、國庫直接支付審核等日常審核審批工作，發現異常情況時要及時開展現場檢查； 在決算環節，要強化對決算的會審與抽查工作，并結合資產清查、內控制度執行、項目績效評價等工作，全面推進財政綜合監管。其次要加大對預算違法違規行為的處理處罰力度。把查處違法違規事項與處理處罰單位相結合，把預算違法違規問題與下一年度預算安排掛鉤，嚴明預算的嚴肅性；同時，把查處違法違規事項與個人處罰處分相結合，從而在根本上觸動違法違規人員的切身利益，充分發揮了監督的震懾效應和教育作用。

（三）強化隊伍，推動預算監督工作的順利開展

針對預算監督工作綜合性、系統性強的特點，提升預算監督的成效，不僅在于按照預算、執行、監督相分離原則，強化監督檢查機構的法律地位，更在于提高監督隊伍的素質。首先要不斷加強干部的教育培訓。并對其進行政治理論、法律知識、財經業務、工程審計和廉政紀律等方面的培訓學習，同時還要積極引導干部自覺學習、持續學習和綜合學習； 其次要不斷提高準入門檻，更多地吸引高層次、復合型人才，使干部隊伍逐步優化升級；再次要建立有效的激勵約束機制，激發全體監督檢查人員的學習與工作的積極性和創造性。■