淺談鄉鎮財政監督管理中存在的問題及建議

●翁大學 李遠香

隨著國家對“三農”的重視，財政資金向農村的傾斜力度也在不斷加大，鄉鎮財政的監管職能也日顯突出。2006年全國取消農業稅，實行了各項稅費的減免和改革，全國農民每年減輕負擔1335 億元。而且中央連續九年發布了以“三農”為主題的“一號文件”，持續加大對“三農”的投入，2003年至2012年十年中，中央財政累計安排“三農” 支出約6 萬億元，年均增幅超過20%。至此，鄉鎮財政以組織收入為主的職能徹底改變，以支出為主的監管職能則逐步加大。2012年頒布和實施的《財政部門監督辦法》明確規定了鄉鎮財政機構的依法監督職能，要求充分發揮鄉鎮財政機構的就地、就近監管優勢，強化監管職責，以實現對管轄范圍內所有財政性資金執行情況的全面監管。但是在實際監管中，鄉鎮財政的監督管理職能面臨著嚴峻的考驗，存在著一系列的問題。

一、鄉鎮財政監督現狀

（一）財政監督的意識不足，重支出輕管理現象嚴重

近幾年，各種涉農資金、強農惠農資金一齊涌向鄉鎮財政。有需要鄉鎮財政實行報賬制管理的扶貧資金，有主要由政府組織實施的支農和民生建設資金，有農林畜、文教衛、民政、計生等各部門組織實施的惠農資金，還有大量直接由鄉鎮財政所負責核實并直接兌付到農民的各種糧食、家電、退耕還林、公益林等補貼資金。資金種類的繁多，特別是各種惠農補貼資金的核實兌付和 “兩金”的征收工作占用了鄉鎮財政人員的主要精力，而對財政專項扶貧和其他支農資金撥付后使用效益情況的監督意識不足，使得財政資金后續監管乏力，導致部分財政專項資金被滯留或挪用的現象比較嚴重。

（二）監督的專業知識缺乏，存在監督無力現象

隨著鄉鎮財政公共管理職能的轉變，財政監督也逐漸被提上日程，但僅是淺嘗輒止，有心無力。財政監督是一項規范化、法制化、程序性的工作，特別是對違法行為的處理處罰更是要規范程序、依法檢查。在財政監督工作中，需要依據《預算法》、《會計法》、《注冊會計師法》、《財政檢查工作辦法》、《財政違法行為處罰處分條例》、《財政部門監督辦法》等相關法律法規。縣級財政監督部門雖然也組織過一些培訓，但是離專業化規范化操作的要求還相差甚遠。在以往的鄉鎮財政監督檢查過程中，一是不知道如何檢查，有些問題發現不了；二是發現問題也不知道如何處理，對檢查出的問題沒有進行強制性的整改和處罰，無法引起被檢查單位的重視，從而導致了鄉鎮財政監督工作的無力現象。

（三）某些地方受制于政府決策，監督作用難以發揮

現行的縣鄉財政體制下，鄉鎮財政受縣級財政和鄉鎮政府的雙重領導，如部分財政預算資金、專項資金的撥付需由政府主要領導簽批或者由政府組織實施，鄉鎮財政的監督有形而無實。日常財政管理也是財政監督的反映，“監督寓于管理、管理與服務并重”。鄉鎮財政在安排行政運行支出、工資管理、涉農補貼資金發放、專項資金管理、基金征管、家電下鄉、民生工程等基礎管理工作中，更多的是按照鄉鎮政府或者上級主管部門的要求來予以撥付，在事前、事中和事后的自主性監督方面，則無可奈何。例如五保供養、農村低保、廉租住房租賃補貼、救災救濟資金等，在資金決策分配時往往不讓財政部門參加，因而使事前監督成為空談，在財政投資方面更沒有預算約束，土地收入和預算內獎補收入的使用一部分取決于地方領導的政績觀、個人偏好，財政監督好似“只見森林、不見樹木”。政府的“處事風格”無形地把財政事前、事中監督排除在門外，事后更是監督無力。有些上級專項資金、民生工程等由主管部門直接安排到項目點，項目信息及資金管理辦法沒有及時向縣、鄉鎮財政反饋，施工、驗收過程也沒有要求鄉鎮財政部門參加，從而難免會出現財政資金出現截留、擠占和挪用現象。因此，鄉鎮財政監督有被“邊緣化”的趨勢，其就地就近監督職能也就難以發揮。

（四）鄉鎮財政專業人才匱乏，嚴重影響監督職能的發揮

僅就湖北省某縣縣鄉鎮財政來說，全縣18 個鄉鎮，2011年稅費改革之初，每個財政所12-25 人左右，由于近幾年鄉鎮財政人才的嚴重流失，比較偏遠的鄉鎮財政所最少的只有6-8 人，而且出現嚴重的老齡化、非專業化現象，如某鄉鎮財政所人員平均年齡達到50歲以上而且難以適應新時期的財政工作需求。專業人才和年輕人員的大量流失致使鄉鎮財政專業人才日趨匱乏，嚴重影響了鄉鎮財政監督職能的發揮。

二、存在問題的原因

（一）傳統重收輕支的財政監督意識和工作任務的繁重導致了重支出輕管理現象

過去，鄉鎮財政監督呈現“以收為主、支出次之、規模偏小、內容單調”的特點。在傳統的鄉鎮財政監督中，關鍵是監督收入是否全額入庫，對支出則以撥付為主，各種支農惠農涉農資金的出現受管理精力的限制，出現不愿監督和不便監督情況，造成了重支出輕管理的現象。新的監督內容主要向“突出管理、服務并重、規模空前、項目繁多”的集中趨勢發展。就湖北省某縣縣某鄉鎮2011年度的財政資金情況為例：該鄉鎮財政所現有在職人員9 人，2011年度本級財政預算支出349.96 萬元，直接撥付到文教衛等單位的涉農資金支出512.8 萬元；合計該鄉鎮財政資金總量達2110.08 萬元，全部為上級撥款。資金種類繁多，讓鄉鎮財政把對各項資金的撥付和對農村“兩金”的征收成為了其主要職責，特別各種惠農補貼資金的核實兌付和“兩金”的征收工作，涉及農戶達數千戶以上，占用了鄉鎮財政人員的主要精力。傳統的以組織收入為主的財政監督意識和繁重的工作任務導致了鄉鎮財政監督職能重支出輕管理的現象。

（二）受人員編制及監督發展階段的影響，無專門監督人員和專業化培訓

現階段的鄉鎮財政監督，一是從稅費改革之初，就未設置專門的監督人員編制； 二是財政監督尚處在探索階段，無專業化的培訓。2012年頒布實施的《財政部門監督辦法》 是第一部全面規范財政監督行為的綜合性法律制度，其系統地明確了財政監督的權限、范圍、方式、程序和手段等相關內容。財政監督工作的法制化和規范化工作對專門的財政監督機構來說還處在探索階段，作為普通以征收農業稅為主的鄉鎮財政人員來說，他們對監督專業知識更是匱乏，雖然也組織過一些簡單的培訓，但是遠遠不能滿足實際工作的需要，從而導致了鄉鎮財政監督職能的弱化現象。

（三）鄉鎮財政受本級政府的領導限制了監督職能的發揮

現行管理體制中，鄉鎮財政受政府領導的限制及位卑權輕所面臨的環境影響了監督作用的凸現。鄉鎮財政資金的撥付很多都需要經過政府領導的簽批，履行財政監督就是對直接領導決策的監督，其必然會觸及到地方政府根本利益。一方面，不少人片面地認為財政監督是“找茬子”、“添亂子”、“罰票子”，往往造成部門不協調、不信任、不配合。另一方面，監督的對象主要是上級主管部門及鎮政府的決策布置，面對強大的領導群體，財政干部始終處于劣勢地位，監督工作稍有差毫，肯定“走背字兒”。例如：鄉鎮投資動輒幾十上百萬甚至更多，由于事先沒有預算安排，使得財政部門根本不知情;到工程竣工資金撥款時，才見“廬山真面目”。在決策者眼里，監督資金使用就是削弱領導權威，是影響地方招商引資、甚至影響地方經濟發展的不作為之舉。其三，鄉鎮政府行政運行成本較高，部門預算難以滿足，只好打項目資金的主意，這也就成為地方政府挪用或變通財政資金的理由。鄉鎮財政資金的規模已呈直線上升趨勢，而涉及資金分配和財政投資管理的、加強有效監督的有關政策制定始終滯后，使財政部門行使監督缺少“尚方寶劍”，監督作用難以發揮。

（四）鄉鎮財政條件艱苦，人員和經費不足影響監督職能的發揮

鄉鎮財政工作人員日常業務繁重，待遇偏低，特別是邊遠鄉鎮的財政工作人員長期遠離家人，物質和精神生活貧乏，年輕人被抽調，職工年齡結構偏大，眾多的同志長期得不到提拔和重用，工作激情得不到發揮，看不到希望。在基層政府部門之間，地位比不上計生、國土，收入比不了農林水、國、地稅;長期的股級機構也不利于與鎮直單位和二級機構協調、溝通。導致鄉鎮財政年輕人不愿意去，有點能力的人才也想盡辦法離開，加上經費相對不足，存在“多一事不如少一事”的想法，影響了監督職能的履行。

三、對策和建議

（一）加強對鄉鎮財政監督的重視

縣、市以上政府和財政部門要加強對鄉鎮財政監督職能的重視，制定一套針對鄉鎮特點的、操作性很強的《財政監督管理辦法》，把財政監督的切入點定格在經濟事項的特定過程和環節上。例如：涉及財政資金決策分配必須有同級財政部門參加，或列席決定事項的政府辦公會;上級部門安排項目或專項資金必須同時將資金管理辦法及實施文件抄送鄉鎮財政部門；財政部門有獨立的監督權和處罰權以及不得對監督人員實施打擊報復等相關規定。通過加強對有效監督的相關政策制定，使財政部門行使監督權時有“尚方寶劍”可握，創造了切實可行的監督環境。

（二）配備專門的監督人員并加強培訓

在鄉鎮財政增加編制，配備專門的監督崗位，成立檢查組，并對監督人員進行專業化的技能培訓。市、縣級財政部門要對鄉鎮財政監督人員進行全方位的培訓，要有針對性地對《預算法》、《會計法》、《財政檢查工作辦法》、《財政違法行為處罰處分條例》、《財政部門監督辦法》等相關法律法規進行專門的學習，特別是熟練掌握檢查的方法、程序和違法行為的處理處罰程序等內容，使之能獨立行使檢查工作職權。

（三）鄉鎮財政所上劃管理，構建鄉鎮財政監督網絡

提升并恢復鄉鎮財政的地位和作用。所、分局享受副科待遇，實行“人、財、物”上收縣財政局統一管理，不受地方政府經費安排及考評、考核的制約。恢復鄉鎮對教育、衛生、農林等部門預算編制及經費管理，進一步增強鄉鎮財政的調控、監督職能。縣財政監督局加強專業隊伍建設，吸納工程造價、預算、技術、財會等方面專家，組建財政投資評審專家庫。所、分局長兼任鄉鎮財政監督專員，通過專項培訓，掌握財政監督基本技能，日常鄉鎮財政監督工作由所、分局長具體負責，明確、完善鄉鎮財政監督目的、方法，也可根據業務分工和工作需要，指派專人參加有關的監督檢查工作。對專項檢查、領導交辦、群眾舉報等監督工作由縣監督局承擔。構建“有專門機構、有專人負責、有客體對象、有制度可行”的鄉鎮財政監督網絡。

（四）加大鄉鎮財政人員和經費投入

隨著公共財政服務和保障能力的提高，財政管理服務覆蓋面越來越廣，尤其是惠農資金、民生工程、專項資金、財政投資等呈現大幅度上升之勢，財政資金的投向和效益發揮成為人們關注的熱點。鄉鎮財政監督的重點也發生了很大的變化，監督的責任也越來越大，鄉鎮財政擔負的任務與配備的人員和經費不成正比，難以履行其應有的職責。因此，迫切需要補充“新鮮血液”，以加強隊伍建設，加大對鄉鎮財政人員和經費的投入。■