淺談鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政監(jiān)督管理中存在的問(wèn)題及建議

●翁大學(xué) 李遠(yuǎn)香

隨著國(guó)家對(duì)“三農(nóng)”的重視，財(cái)政資金向農(nóng)村的傾斜力度也在不斷加大，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的監(jiān)管職能也日顯突出。2006年全國(guó)取消農(nóng)業(yè)稅，實(shí)行了各項(xiàng)稅費(fèi)的減免和改革，全國(guó)農(nóng)民每年減輕負(fù)擔(dān)1335 億元。而且中央連續(xù)九年發(fā)布了以“三農(nóng)”為主題的“一號(hào)文件”，持續(xù)加大對(duì)“三農(nóng)”的投入，2003年至2012年十年中，中央財(cái)政累計(jì)安排“三農(nóng)” 支出約6 萬(wàn)億元，年均增幅超過(guò)20%。至此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政以組織收入為主的職能徹底改變，以支出為主的監(jiān)管職能則逐步加大。2012年頒布和實(shí)施的《財(cái)政部門(mén)監(jiān)督辦法》明確規(guī)定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政機(jī)構(gòu)的依法監(jiān)督職能，要求充分發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政機(jī)構(gòu)的就地、就近監(jiān)管優(yōu)勢(shì)，強(qiáng)化監(jiān)管職責(zé)，以實(shí)現(xiàn)對(duì)管轄范圍內(nèi)所有財(cái)政性資金執(zhí)行情況的全面監(jiān)管。但是在實(shí)際監(jiān)管中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的監(jiān)督管理職能面臨著嚴(yán)峻的考驗(yàn)，存在著一系列的問(wèn)題。

一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政監(jiān)督現(xiàn)狀

（一）財(cái)政監(jiān)督的意識(shí)不足，重支出輕管理現(xiàn)象嚴(yán)重

近幾年，各種涉農(nóng)資金、強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)資金一齊涌向鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政。有需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政實(shí)行報(bào)賬制管理的扶貧資金，有主要由政府組織實(shí)施的支農(nóng)和民生建設(shè)資金，有農(nóng)林畜、文教衛(wèi)、民政、計(jì)生等各部門(mén)組織實(shí)施的惠農(nóng)資金，還有大量直接由鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所負(fù)責(zé)核實(shí)并直接兌付到農(nóng)民的各種糧食、家電、退耕還林、公益林等補(bǔ)貼資金。資金種類(lèi)的繁多，特別是各種惠農(nóng)補(bǔ)貼資金的核實(shí)兌付和 “兩金”的征收工作占用了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政人員的主要精力，而對(duì)財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)扶貧和其他支農(nóng)資金撥付后使用效益情況的監(jiān)督意識(shí)不足，使得財(cái)政資金后續(xù)監(jiān)管乏力，導(dǎo)致部分財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)資金被滯留或挪用的現(xiàn)象比較嚴(yán)重。

（二）監(jiān)督的專(zhuān)業(yè)知識(shí)缺乏，存在監(jiān)督無(wú)力現(xiàn)象

隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政公共管理職能的轉(zhuǎn)變，財(cái)政監(jiān)督也逐漸被提上日程，但僅是淺嘗輒止，有心無(wú)力。財(cái)政監(jiān)督是一項(xiàng)規(guī)范化、法制化、程序性的工作，特別是對(duì)違法行為的處理處罰更是要規(guī)范程序、依法檢查。在財(cái)政監(jiān)督工作中，需要依據(jù)《預(yù)算法》、《會(huì)計(jì)法》、《注冊(cè)會(huì)計(jì)師法》、《財(cái)政檢查工作辦法》、《財(cái)政違法行為處罰處分條例》、《財(cái)政部門(mén)監(jiān)督辦法》等相關(guān)法律法規(guī)。縣級(jí)財(cái)政監(jiān)督部門(mén)雖然也組織過(guò)一些培訓(xùn)，但是離專(zhuān)業(yè)化規(guī)范化操作的要求還相差甚遠(yuǎn)。在以往的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政監(jiān)督檢查過(guò)程中，一是不知道如何檢查，有些問(wèn)題發(fā)現(xiàn)不了；二是發(fā)現(xiàn)問(wèn)題也不知道如何處理，對(duì)檢查出的問(wèn)題沒(méi)有進(jìn)行強(qiáng)制性的整改和處罰，無(wú)法引起被檢查單位的重視，從而導(dǎo)致了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政監(jiān)督工作的無(wú)力現(xiàn)象。

（三）某些地方受制于政府決策，監(jiān)督作用難以發(fā)揮

現(xiàn)行的縣鄉(xiāng)財(cái)政體制下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政受縣級(jí)財(cái)政和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的雙重領(lǐng)導(dǎo)，如部分財(cái)政預(yù)算資金、專(zhuān)項(xiàng)資金的撥付需由政府主要領(lǐng)導(dǎo)簽批或者由政府組織實(shí)施，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的監(jiān)督有形而無(wú)實(shí)。日常財(cái)政管理也是財(cái)政監(jiān)督的反映，“監(jiān)督寓于管理、管理與服務(wù)并重”。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政在安排行政運(yùn)行支出、工資管理、涉農(nóng)補(bǔ)貼資金發(fā)放、專(zhuān)項(xiàng)資金管理、基金征管、家電下鄉(xiāng)、民生工程等基礎(chǔ)管理工作中，更多的是按照鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或者上級(jí)主管部門(mén)的要求來(lái)予以撥付，在事前、事中和事后的自主性監(jiān)督方面，則無(wú)可奈何。例如五保供養(yǎng)、農(nóng)村低保、廉租住房租賃補(bǔ)貼、救災(zāi)救濟(jì)資金等，在資金決策分配時(shí)往往不讓財(cái)政部門(mén)參加，因而使事前監(jiān)督成為空談，在財(cái)政投資方面更沒(méi)有預(yù)算約束，土地收入和預(yù)算內(nèi)獎(jiǎng)補(bǔ)收入的使用一部分取決于地方領(lǐng)導(dǎo)的政績(jī)觀、個(gè)人偏好，財(cái)政監(jiān)督好似“只見(jiàn)森林、不見(jiàn)樹(shù)木”。政府的“處事風(fēng)格”無(wú)形地把財(cái)政事前、事中監(jiān)督排除在門(mén)外，事后更是監(jiān)督無(wú)力。有些上級(jí)專(zhuān)項(xiàng)資金、民生工程等由主管部門(mén)直接安排到項(xiàng)目點(diǎn)，項(xiàng)目信息及資金管理辦法沒(méi)有及時(shí)向縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政反饋，施工、驗(yàn)收過(guò)程也沒(méi)有要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政部門(mén)參加，從而難免會(huì)出現(xiàn)財(cái)政資金出現(xiàn)截留、擠占和挪用現(xiàn)象。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政監(jiān)督有被“邊緣化”的趨勢(shì)，其就地就近監(jiān)督職能也就難以發(fā)揮。

（四）鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政專(zhuān)業(yè)人才匱乏，嚴(yán)重影響監(jiān)督職能的發(fā)揮

僅就湖北省某縣縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政來(lái)說(shuō)，全縣18 個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，2011年稅費(fèi)改革之初，每個(gè)財(cái)政所12-25 人左右，由于近幾年鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政人才的嚴(yán)重流失，比較偏遠(yuǎn)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所最少的只有6-8 人，而且出現(xiàn)嚴(yán)重的老齡化、非專(zhuān)業(yè)化現(xiàn)象，如某鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所人員平均年齡達(dá)到50歲以上而且難以適應(yīng)新時(shí)期的財(cái)政工作需求。專(zhuān)業(yè)人才和年輕人員的大量流失致使鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政專(zhuān)業(yè)人才日趨匱乏，嚴(yán)重影響了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政監(jiān)督職能的發(fā)揮。

二、存在問(wèn)題的原因

（一）傳統(tǒng)重收輕支的財(cái)政監(jiān)督意識(shí)和工作任務(wù)的繁重導(dǎo)致了重支出輕管理現(xiàn)象

過(guò)去，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政監(jiān)督呈現(xiàn)“以收為主、支出次之、規(guī)模偏小、內(nèi)容單調(diào)”的特點(diǎn)。在傳統(tǒng)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政監(jiān)督中，關(guān)鍵是監(jiān)督收入是否全額入庫(kù)，對(duì)支出則以撥付為主，各種支農(nóng)惠農(nóng)涉農(nóng)資金的出現(xiàn)受管理精力的限制，出現(xiàn)不愿監(jiān)督和不便監(jiān)督情況，造成了重支出輕管理的現(xiàn)象。新的監(jiān)督內(nèi)容主要向“突出管理、服務(wù)并重、規(guī)模空前、項(xiàng)目繁多”的集中趨勢(shì)發(fā)展。就湖北省某縣縣某鄉(xiāng)鎮(zhèn)2011年度的財(cái)政資金情況為例：該鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所現(xiàn)有在職人員9 人，2011年度本級(jí)財(cái)政預(yù)算支出349.96 萬(wàn)元，直接撥付到文教衛(wèi)等單位的涉農(nóng)資金支出512.8 萬(wàn)元；合計(jì)該鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政資金總量達(dá)2110.08 萬(wàn)元，全部為上級(jí)撥款。資金種類(lèi)繁多，讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政把對(duì)各項(xiàng)資金的撥付和對(duì)農(nóng)村“兩金”的征收成為了其主要職責(zé)，特別各種惠農(nóng)補(bǔ)貼資金的核實(shí)兌付和“兩金”的征收工作，涉及農(nóng)戶(hù)達(dá)數(shù)千戶(hù)以上，占用了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政人員的主要精力。傳統(tǒng)的以組織收入為主的財(cái)政監(jiān)督意識(shí)和繁重的工作任務(wù)導(dǎo)致了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政監(jiān)督職能重支出輕管理的現(xiàn)象。

（二）受人員編制及監(jiān)督發(fā)展階段的影響，無(wú)專(zhuān)門(mén)監(jiān)督人員和專(zhuān)業(yè)化培訓(xùn)

現(xiàn)階段的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政監(jiān)督，一是從稅費(fèi)改革之初，就未設(shè)置專(zhuān)門(mén)的監(jiān)督人員編制； 二是財(cái)政監(jiān)督尚處在探索階段，無(wú)專(zhuān)業(yè)化的培訓(xùn)。2012年頒布實(shí)施的《財(cái)政部門(mén)監(jiān)督辦法》 是第一部全面規(guī)范財(cái)政監(jiān)督行為的綜合性法律制度，其系統(tǒng)地明確了財(cái)政監(jiān)督的權(quán)限、范圍、方式、程序和手段等相關(guān)內(nèi)容。財(cái)政監(jiān)督工作的法制化和規(guī)范化工作對(duì)專(zhuān)門(mén)的財(cái)政監(jiān)督機(jī)構(gòu)來(lái)說(shuō)還處在探索階段，作為普通以征收農(nóng)業(yè)稅為主的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政人員來(lái)說(shuō)，他們對(duì)監(jiān)督專(zhuān)業(yè)知識(shí)更是匱乏，雖然也組織過(guò)一些簡(jiǎn)單的培訓(xùn)，但是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿(mǎn)足實(shí)際工作的需要，從而導(dǎo)致了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政監(jiān)督職能的弱化現(xiàn)象。

（三）鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政受本級(jí)政府的領(lǐng)導(dǎo)限制了監(jiān)督職能的發(fā)揮

現(xiàn)行管理體制中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政受政府領(lǐng)導(dǎo)的限制及位卑權(quán)輕所面臨的環(huán)境影響了監(jiān)督作用的凸現(xiàn)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政資金的撥付很多都需要經(jīng)過(guò)政府領(lǐng)導(dǎo)的簽批，履行財(cái)政監(jiān)督就是對(duì)直接領(lǐng)導(dǎo)決策的監(jiān)督，其必然會(huì)觸及到地方政府根本利益。一方面，不少人片面地認(rèn)為財(cái)政監(jiān)督是“找茬子”、“添亂子”、“罰票子”，往往造成部門(mén)不協(xié)調(diào)、不信任、不配合。另一方面，監(jiān)督的對(duì)象主要是上級(jí)主管部門(mén)及鎮(zhèn)政府的決策布置，面對(duì)強(qiáng)大的領(lǐng)導(dǎo)群體，財(cái)政干部始終處于劣勢(shì)地位，監(jiān)督工作稍有差毫，肯定“走背字兒”。例如：鄉(xiāng)鎮(zhèn)投資動(dòng)輒幾十上百萬(wàn)甚至更多，由于事先沒(méi)有預(yù)算安排，使得財(cái)政部門(mén)根本不知情;到工程竣工資金撥款時(shí)，才見(jiàn)“廬山真面目”。在決策者眼里，監(jiān)督資金使用就是削弱領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威，是影響地方招商引資、甚至影響地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不作為之舉。其三，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政運(yùn)行成本較高，部門(mén)預(yù)算難以滿(mǎn)足，只好打項(xiàng)目資金的主意，這也就成為地方政府挪用或變通財(cái)政資金的理由。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政資金的規(guī)模已呈直線(xiàn)上升趨勢(shì)，而涉及資金分配和財(cái)政投資管理的、加強(qiáng)有效監(jiān)督的有關(guān)政策制定始終滯后，使財(cái)政部門(mén)行使監(jiān)督缺少“尚方寶劍”，監(jiān)督作用難以發(fā)揮。

（四）鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政條件艱苦，人員和經(jīng)費(fèi)不足影響監(jiān)督職能的發(fā)揮

鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政工作人員日常業(yè)務(wù)繁重，待遇偏低，特別是邊遠(yuǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財(cái)政工作人員長(zhǎng)期遠(yuǎn)離家人，物質(zhì)和精神生活貧乏，年輕人被抽調(diào)，職工年齡結(jié)構(gòu)偏大，眾多的同志長(zhǎng)期得不到提拔和重用，工作激情得不到發(fā)揮，看不到希望。在基層政府部門(mén)之間，地位比不上計(jì)生、國(guó)土，收入比不了農(nóng)林水、國(guó)、地稅;長(zhǎng)期的股級(jí)機(jī)構(gòu)也不利于與鎮(zhèn)直單位和二級(jí)機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)、溝通。導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政年輕人不愿意去，有點(diǎn)能力的人才也想盡辦法離開(kāi)，加上經(jīng)費(fèi)相對(duì)不足，存在“多一事不如少一事”的想法，影響了監(jiān)督職能的履行。

三、對(duì)策和建議

（一）加強(qiáng)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政監(jiān)督的重視

縣、市以上政府和財(cái)政部門(mén)要加強(qiáng)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政監(jiān)督職能的重視，制定一套針對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)特點(diǎn)的、操作性很強(qiáng)的《財(cái)政監(jiān)督管理辦法》，把財(cái)政監(jiān)督的切入點(diǎn)定格在經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)的特定過(guò)程和環(huán)節(jié)上。例如：涉及財(cái)政資金決策分配必須有同級(jí)財(cái)政部門(mén)參加，或列席決定事項(xiàng)的政府辦公會(huì);上級(jí)部門(mén)安排項(xiàng)目或?qū)ｍ?xiàng)資金必須同時(shí)將資金管理辦法及實(shí)施文件抄送鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政部門(mén)；財(cái)政部門(mén)有獨(dú)立的監(jiān)督權(quán)和處罰權(quán)以及不得對(duì)監(jiān)督人員實(shí)施打擊報(bào)復(fù)等相關(guān)規(guī)定。通過(guò)加強(qiáng)對(duì)有效監(jiān)督的相關(guān)政策制定，使財(cái)政部門(mén)行使監(jiān)督權(quán)時(shí)有“尚方寶劍”可握，創(chuàng)造了切實(shí)可行的監(jiān)督環(huán)境。

（二）配備專(zhuān)門(mén)的監(jiān)督人員并加強(qiáng)培訓(xùn)

在鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政增加編制，配備專(zhuān)門(mén)的監(jiān)督崗位，成立檢查組，并對(duì)監(jiān)督人員進(jìn)行專(zhuān)業(yè)化的技能培訓(xùn)。市、縣級(jí)財(cái)政部門(mén)要對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政監(jiān)督人員進(jìn)行全方位的培訓(xùn)，要有針對(duì)性地對(duì)《預(yù)算法》、《會(huì)計(jì)法》、《財(cái)政檢查工作辦法》、《財(cái)政違法行為處罰處分條例》、《財(cái)政部門(mén)監(jiān)督辦法》等相關(guān)法律法規(guī)進(jìn)行專(zhuān)門(mén)的學(xué)習(xí)，特別是熟練掌握檢查的方法、程序和違法行為的處理處罰程序等內(nèi)容，使之能獨(dú)立行使檢查工作職權(quán)。

（三）鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所上劃管理，構(gòu)建鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)

提升并恢復(fù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的地位和作用。所、分局享受副科待遇，實(shí)行“人、財(cái)、物”上收縣財(cái)政局統(tǒng)一管理，不受地方政府經(jīng)費(fèi)安排及考評(píng)、考核的制約。恢復(fù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)教育、衛(wèi)生、農(nóng)林等部門(mén)預(yù)算編制及經(jīng)費(fèi)管理，進(jìn)一步增強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的調(diào)控、監(jiān)督職能。縣財(cái)政監(jiān)督局加強(qiáng)專(zhuān)業(yè)隊(duì)伍建設(shè)，吸納工程造價(jià)、預(yù)算、技術(shù)、財(cái)會(huì)等方面專(zhuān)家，組建財(cái)政投資評(píng)審專(zhuān)家?guī)臁Ｋ⒎志珠L(zhǎng)兼任鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政監(jiān)督專(zhuān)員，通過(guò)專(zhuān)項(xiàng)培訓(xùn)，掌握財(cái)政監(jiān)督基本技能，日常鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政監(jiān)督工作由所、分局長(zhǎng)具體負(fù)責(zé)，明確、完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政監(jiān)督目的、方法，也可根據(jù)業(yè)務(wù)分工和工作需要，指派專(zhuān)人參加有關(guān)的監(jiān)督檢查工作。對(duì)專(zhuān)項(xiàng)檢查、領(lǐng)導(dǎo)交辦、群眾舉報(bào)等監(jiān)督工作由縣監(jiān)督局承擔(dān)。構(gòu)建“有專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)、有專(zhuān)人負(fù)責(zé)、有客體對(duì)象、有制度可行”的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)。

（四）加大鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政人員和經(jīng)費(fèi)投入

隨著公共財(cái)政服務(wù)和保障能力的提高，財(cái)政管理服務(wù)覆蓋面越來(lái)越廣，尤其是惠農(nóng)資金、民生工程、專(zhuān)項(xiàng)資金、財(cái)政投資等呈現(xiàn)大幅度上升之勢(shì)，財(cái)政資金的投向和效益發(fā)揮成為人們關(guān)注的熱點(diǎn)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政監(jiān)督的重點(diǎn)也發(fā)生了很大的變化，監(jiān)督的責(zé)任也越來(lái)越大，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政擔(dān)負(fù)的任務(wù)與配備的人員和經(jīng)費(fèi)不成正比，難以履行其應(yīng)有的職責(zé)。因此，迫切需要補(bǔ)充“新鮮血液”，以加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)，加大對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政人員和經(jīng)費(fèi)的投入。■