出版行業稅收優惠政策的績效研究——以湖北省調研工作為例

●武 云

近兩年來，國家把文化建設放在重要位置，2011年下發的《中共中央關于深化文化體制改革的決定》，提出要加大財政、稅收、金融、用地等方面對文化產業的政策扶持力度。黨的十八大報告也明確指出要增強文化整體實力和競爭力，要堅持把社會效益放在首位、做到社會效益和經濟效益相統一，推動文化事業全面繁榮、文化產業快速發展。宣傳文化單位一般增值稅先征后返政策不僅自1994年延續至今，而且自2009年以來便對具體條款進行了修改，改變了以往按書號分類退稅的規定，將所有出版物納入退稅范圍，同時還對退稅比例進行了區分，這無疑體現了財政政策對宣傳文化行業的扶持力度。通過對湖北省出版行業政策執行情況的分析可以看到，優惠政策有力地促進了出版行業的持續健康發展，增強了企業的綜合實力，但同時也暴露出一些具體問題，有待進一步完善。

一、從“占領文化高地”的高度看，出版行業稅收優惠政策顯示了巨大的正能量

黨的第十七屆六中全會明確提出了以科學發展為主題，以建設社會主義核心價值體系為根本任務，以滿足人民精神文化需求為出發點和落腳點，以改革創新為動力，發展面向現代化、面向世界、面向未來的，民族的科學的大眾的社會主義文化。這為中國文化發展提出了全新的方向，也為文化產業發展指明了方向。新聞出版業在我國文化產業中處于核心位置，肩負著傳播科學理論、傳承優秀文化、引領時代思潮、增強文化軟實力等諸多重要歷史使命。從“占領文化高地”的角度來看，新聞出版業對于培養高度的文化自覺和文化自信，提高全民族文明素質，增強國家文化軟實力，建設社會主義文化強國有著無與倫比的優勢。近年來，國家利用財稅政策積極扶持新聞出版行業的發展，促使行業做優做強，政策的擠出效應十分明顯。以湖北省出版行業為例，在一般增值稅先征后退政策的扶持下，兼顧了社會效益和經濟效益，著力弘揚主流文化，做大做強傳統主業，積極推進產業升級，取得了顯著成效。

（一）湖北省出版行業一般增值稅稅收優惠政策執行整體情況

2010年至2012年，財政部駐湖北專員辦累計受理退稅申請122 戶次，退稅21,938 萬元。

按出版類型分類：出版社累計退稅14,341 萬元、期刊累計退稅7,057 萬元、報紙累計退稅540 萬元。（詳見圖1）

圖1

按年度分類：2010年度，受理宣傳文化46 戶次，審批金額8197 萬元，核減814 萬元；2011年度，受理宣傳文化36戶次，審批金額5540 萬元，核減1203 萬元；2012年度，受理40 戶次，審批金額8202 萬元，核減1882 萬元（詳見圖2）。

圖2

（二）出版行業一般增值稅稅收優惠政策，為繁榮和發展湖北省文化顯示了巨大的正能量

1、堅持正確輿論宣傳，推進社會主義核心價值體系。一是促進了黨報黨刊的穩步發展。某地日報社利用退稅資金購置先進設備，使報紙版面有原來的每周36 版增加到44 版，由單色彩印提升為雙色彩印，豐富了報紙內容，提高了辦報質量。二是加強了重點圖書的研發出版。實行出版環節增值稅先征后退，增加了出版企業的流動資金，使得出版企業在重大項目上敢于投入，“精品工程”層出不窮。

2、做好公共產品服務，滿足人民群眾物質文化需求。一是提升教材教輔出版質量。湖北某出版社利用退稅返還資金，有計劃有步驟地開發了鄂教版語文、數學、品德與社會、信息技術、公共安全教育以及國學讀本、小學生文明禮儀等教材教輔，為學生提供了有益的讀物，弘揚了社會主旋律。二是積極支持“農家書屋”項目。部分出版社結合行業特點，利用退稅資金加強公益性圖書的引進開發。三是注重基層書店網點建設。2009年至2011年，湖北省縣級新華書店免征增值稅8000 多萬元，為新華書店實現連鎖經營，更好地服務人民群眾的精神文化生活奠定良好基礎，該項目建設得到了原中央政治局常委李長春同志的高度肯定。

3、提升了行業的整體實力，保證出版行業持續健康發展。一是實現了傳媒企業上市零突破。二是傳統出版業穩步發展。三是探索開發新興業務促進了產業升級。數字出版是一種新興的出版業態，是今后新聞出版的主要發展方向。湖北某出版傳媒集團將部分增值稅返還用于數字出版的開發推廣以及動漫產品的研發、制作等，延伸了公司的產業鏈，有效促進了公司轉型與升級。

二、從財政科學化精細管理要求來看，出版行業一般增值稅稅收優惠政策執行存在的問題

財政科學化精細化管理，要求財稅政策應當導向作用明顯，涵蓋范圍科學、具體條款明確，同時要求財政資金使用安全、規范、高效。就出版行業稅收優惠政策而言，旨在是希望充分發揮資源配置的作用，合理運用退稅資金，幫助新聞出版行業積極適應外部環境的變化，做大做強。但是從湖北省執行情況分析，離財政科學化精細化管理的要求還存在一些差距，在政策導向方面、政策執行層面以及退稅資金使用環節還存在一些問題。

（一）從政策導向方面分析

1、未能對文化體制改革的新形態加以鼓勵?！吨醒腙P于深化文化體制改革若干重大問題的決定》 規定可以在國家許可范圍內，引導社會資本以多種形式投資文化產業，參與國有經營性文化單位轉企改制。湖北省作為文化大省，出版單位紛紛探索改革出路，部分單位已經完成了國有出版企業與民營企業的合資經營。但有些合資經營公司沒有出版資質，依據現行政策不能享受增值稅稅收優惠，這就意味著，按照國家宏觀政策導向成立的出版傳媒公司不能享受稅收優惠上的同等待遇，這顯然有悖于文化體制改革的總體方向。

2、數字出版物尚未納入稅收優惠范圍。在數字技術和計算機網絡技術不斷發展的今天，數字出版以出色的快速查詢、海量的存儲、低廉的成本、方便的編輯以及更加環保等特點，逐漸成為出版業的新興產業和主要發展方向。目前，湖北省數字出版、數字報刊尚處在起步階段，實現數字化轉型需要大量的資金投入，在沒有稅收優惠政策的前提下，大部分出版企業只能用現有資金保證傳統出版業的穩定增長，而不愿過多投入到數字出版業務中，需要通過優惠政策引導鼓勵出版企業加快產業升級。

（二）從政策執行層面分析

1、部分產業化經營單位退稅積極性不高。湖北省部分優質文化企業存在滯后申報退稅或不申報退稅現象。例如，某報刊集團雖然是中共湖北省委的直屬事業單位和新聞機構，但是經過發展壯大目前擁有7 報9 刊2 個網站11 個經濟實體，業務范圍由報刊出版發行、廣告發布刊登、印刷業務、網絡信息傳播與服務發展至房地產開發和實業開發等。2010年，該集團申請返還了2007年度和2008年度繳納的增值稅。按照財稅【2009】47 號和財稅【2011】92 號文件，該集團享受的退稅品種更加廣泛，但至2012年底一直未申請辦理2009年度至2011年度繳納的增值稅款。又如，某雜志社經過不斷改革和創新，已經發展為涉足期刊、報紙、圖書、廣告、印刷、數字媒體、動漫開發、影視制作、家政服務、職業教育等多元多層次的綜合性文化產業集團，下屬10 刊2 報、7 個子公司、2 個網站和1 所大學，其中，擁有3 份月發行量超過百萬份報刊，2011年凈利潤超過1 億元，是省屬國有文化企業納稅第一大戶。2012年才申報辦理2009年和2010年度的增值稅稅款其他企業對增值稅返還的需求并不是十分強烈。

2、退稅資金存在涉稅問題。增值稅相關的附稅比例達到14%，一直未能享受返還政策，退稅企業要求將其納入退稅返還范疇的呼聲較高。

（三）退稅資金核算管理方面分析

1、退稅資金核算不規范，賬務處理五花八門。通過實地檢查發現，退稅單位對于所退稅款普遍沒有實現專戶儲存，賬務處理也各有不同，有的計入“補貼收入”科目，有的計入“其他業務收入”，有的掛“其他應付款”科目，退稅資金沒有實現獨立核算，因而難以保證?？顚Ｓ?，無法衡量資金使用效益。

2、退稅資金利用率不高，資金績效大打折扣。許多新聞出版行業對于政策的依賴度過大，在思想上“小富即安”，對新聞出版業的發展缺乏前瞻性和危機感，沒有真正運用退稅資金去謀發展。例如，某雜志社將退稅資金長期掛賬閑置，不用于開拓市場，反而把退稅資金當成一種保證金，以供急需周轉之用，這無疑造成了對返還資金的極大浪費。這種不積極參與市場競爭的行為有違政策設計初衷，沒有發揮其應有的政策效應。

三、調整完善政策，助力新聞出版產業成功轉型升級

十七屆六中全會關于推動文化大繁榮大發展的決定，標志著文化產業已經上升成為國家的戰略性產業，而作為宏觀調控手段之一的財稅政策在支持文化體制改革和文化產業發展的過程中起著舉足輕重的作用。當前，新聞出版業進入到了一個深度調整期、信息技術革命對出版產業造成了巨大的沖擊、外國資本對我國的民族出版企業構成了巨大的挑戰，新聞出版業轉型升級勢在必行。在這一背景下，需要延續、完善現行稅收優惠政策，與財政專項補貼政策相互補充，更好地發揮 “助推器”和“催化劑”作用，扶持傳統出版行業做大做強。

（一）出版行業實現產業升級，需要繼續延續現行優惠政策

1、利用優惠政策降低稅負比例。隨著入世過渡期的結束，我國出版物發行市場已完全放開，對我國的民族出版業構成的威脅也越來越大。據統計，我國500 多家出版社的收入總和，不及德國貝塔斯曼集團一家的年收入。除了整體實力與國外企業存在差距外，稅負比例過高也是影響我國新聞出版業發展的一大因素。有資料顯示，世界上對出版物銷售實行全部免稅的國家有7 個，征收2%低率稅的國家2 個，征收5%～7%優惠稅的國家有6 個。相比之下，我國出版業增值稅稅負水平值比世界多數國家都要高。另外，我國實行的是生產型增值稅制度，其實際稅負也比國外企業相對要高。

2、利用優惠政策增加現金流。調查發現，出版行業有其獨特的經營特點，發貨后收款的結算模式導致了整個行業對長期資本和現金流的控制依賴度非常高。一般的出版企業正?；乜顣r間長達半年以上，部分流轉較快的企業也需要二至三個月。一般增值稅稅收優惠政策在有效降低稅負比例的同時，無疑會對增加企業的現金流起至關重要的作用，可以一解“燃眉之急”，提供資金保障，增強營運能力。

（二）出版行業實現產業升級，需要調整完善現行政策

1、更加科學地界定政策享受主體，適應文化體制改革需要。目前，在文化體制改革的大背景下，部分出版企業組建產業集團逐步發展壯大，部分出版企業嘗試實現跨區域跨行業跨所有制經營和重組，現有政策應當根據改革中出現的新情況新問題適時進行政策調整。一是按企業經營規模確定優惠政策享受資格。一般增值稅稅收優惠政策旨在維持出版企業運轉，保證國家對行業的控制力。針對部分大型傳媒集團已經實現多元化經營，具備較強的市場競爭實力，經濟效益相當可觀，同時還能享受財政補貼政策的實際情況，建議遵循效益原則，對這類出版企業考慮取消退稅資格，以減少稅式支出，使稅收優惠政策更加科學化、精細化。二是將國有控股出版企業納入享受稅收優惠范圍?，F有文件規定享受增值稅先征后退政策的納稅人必須是具有國家新聞出版總署頒發的具有相關出版物的出版許可證的出版單位。考慮到目前出版單位跨所有制的合作形式不斷出現，建議對國有控股出版單位在具備出版物經營許可證的前提下，將其納入享受增值稅稅收優惠政策的范圍，以鼓勵社會資本參與出版企業的轉企改制和跨越式發展。

2、更加科學地界定退稅范圍，加大對數字出版及新媒體業務的增值稅政策支持。數字出版及新媒體業務代表著新聞出版業未來的發展方向，是新聞出版業實現跨越式發展的重要保證，對國家文化“走出去”影響深遠。目前該業務正處于產業轉型升級的關鍵時期，要準確把握新形勢下產業發展戰略的新定位，針對數字出版產業尚屬行業培育期，投入大回報低，需要占用大量流動資金的特性，鼓勵新聞出版單位勇于開拓、敢闖敢試，積極確解發展瓶頸。調查中發現部分規模較小的出版企業遲遲不敢嘗試開展，實力較強的出版企業也只能“小試牛刀”的現象。對此建議加大對數字出版、動漫網絡及新媒體業務的支持力度，將該類業務納入增值稅先征后退范圍，加快推動傳統出版單位的數字化轉型，實現新聞出版產業的現代化。

3、更加科學地設計具體條款，提高退稅資金使用效益。一是對退稅資金核算科目作出了明確規定，統一退稅資金賬務處理，以便于專員辦加強對退稅資金使用的監管和分析。二是設計退稅資金使用績效考核指標，授權專員辦定期進行績效考評，保證退稅資金安全、高效。三是制定懲罰性條款，對沒有按照指定用途使用退稅資金的退稅企業，要將以前年度退稅資金按一定比例予以收回，進而增強政策的嚴肅性?！?/p>