當前我國智慧城市建設中的問題與對策

辜勝阻，楊建武，劉江日

(1.武漢大學戰略管理研究院，湖北武漢430072;2.中國人民大學經濟學院，北京100872)

“十二五”時期，我國將全面進入城市時代，城市將成為真正意義上的經濟社會主導。城市增長的驅動因素將由勞動、資本、土地等傳統要素轉向知識、信息、技術等創新要素，城市發展更富有創新活力，城市運行更具“智慧”。據世界銀行測算:一個百萬人口以上的智慧城市的建設，在投入不變的情況下，實施全方位的智慧管理，將能增加城市的發展紅利2.5 到3 倍，這意味著智慧城市可促進實現4 倍左右的可持續發展目標，并引領世界城市的發展方向。作為未來城市發展的新理念和新實踐，智慧城市成為學術界和實業界關注的焦點。從城市演進路徑看，智慧城市是繼數字城市和智能城市后的城市信息化高級形態，是信息化、工業化和城鎮化的深度融合。從城市發展內涵上看，智慧城市是城市經濟轉型發展的轉換器，是一種具有新特征、新要素和新內容的城市結構和發展模式［1］。為此，自智慧城市理念誕生以來，它便引起世界各國城市的興趣。目前，緊隨歐盟、韓國、日本、德國、愛爾蘭、新加坡等國家和地區，以及我國臺灣的智慧城市發展步伐，我國也掀起了智慧城市、智慧項目建設浪潮。針對這一現象，本文擬在論述智慧城市理論及其發展方向的基礎上研究我國智慧城市的具體實踐，深入分析智慧城市建設“熱潮”背后存在的問題與應對策略。

一、建設智慧城市的戰略意義及其發展方向

(一)建設智慧城市的戰略意義

智慧城市建設，實質上是一場以技術創新引導的城市經濟社會發展、生產生活方式的變革，是經濟發展模式創新在特定空間上的具體體現。從本質上看，智慧城市理念反映的是城市發展既要在技術上實現透徹感知、互聯互通和深入智能(IBM，2009;錢志新，2011)，更要實現城市經濟、生活和管理上的全面“智慧”［1］。發展智慧城市對于解決我國經濟轉型過程中的現實問題，促進城市長期健康發展具有重大戰略意義。

1.優化城市產業結構，創新經濟驅動方式

基于技術創新與產業發展視角，智慧城市是信息技術的創新與應用，是以物聯網為核心的新一代信息技術對城市自然、經濟、社會系統進行智能化改造的結果，具體表現為物聯網與互聯網的融合。智慧城市建設必須依托技術創新和高技術產業的發展［1］。發展智慧城市有利于壯大高技術產業規模，提高高技術產業在城市經濟中的比重。同時，智慧技術廣泛輻射城市的工業和服務業，推動傳統企業技術、組織和服務模式的創新，有利于改變我國城市產業發展的勞動密集型特征，衍生智慧制造業、智慧商務等產業形態，以最大限度的提升傳統產業的生產力，推動我國由“制造大國”向“創造大國”的轉變。實現城市經濟從過度依賴“土地紅利”、“人口紅利”的廉價“要素驅動”轉向依靠知識和信息的“創新驅動”。

2.貫徹綠色發展理念，創造新的經濟增長極

十八大報告提出，要著力推進綠色發展、循環發展、低碳發展“三大發展”，強調把生態文明建設放在突出地位，融入經濟建設，促進生產空間集約高效、生活空間宜居適度，努力建設美麗中國，實現中華民族永續發展。推進綠色發展、循環發展、低碳發展實質上是要求我們將推進城市經濟發展向資源節約型和環境友好型方向轉變，努力實現“資源消耗低、環境污染少、產品附加值高、生產方式集約”。智慧城市中信息要素已成為經濟發展的決定性內生變量，它不僅充分挖掘人的智能潛力和社會物質資源潛力，實現個人行為和組織決策的最優化，而且能被無限復制和重復使用，卻不產生額外成本、不造成環境污染，推動經濟的綠色增長。同時，智慧城市建設是以物聯網、3S(GIS，GPS，RS)和云計算為重要核心技術，它們的應用將不斷壯大新一代信息技術產業，帶動創意產業、軟件與信息服務業等新興產業發展，以及智能、生物、納米等新技術群體集聚，有利于培育戰略性新興產業，創造新的經濟增長點。其中以云計算為例，未來幾年我國云計算的市場規模將達到百分之九十左右的年增長率(如圖1)。

3.提供均等化的公共服務，切實解決民生問題

一方面，智慧城市中信息要素主導公共資源的配置和使用，將改變以往公共服務中存在的“信息不對稱”現象，市民能夠充分獲取所需信息、全面掌握服務流程，確保均等享有醫療、教育、交通等公共服務的權利。另一方面，智慧社區和智能家居的應用使公共服務細致入微，切實解決市民的生活問題。例如，數字化、網絡化、智能化的生活環境有助于解決我國城市人口老齡化和家庭空巢化的問題。此外，智慧城市建設還將創造大量的知識型就業崗位，在一定程度上緩解就業難題。根據IBM 中國商業價值研究院的研究結果，我國在“智慧醫療”基礎設施方面投入300 億人民幣，將可以直接和間接創造近16 萬就業崗位，其中大部分是面向大學生的知識型就業崗位，而這些人的消費又可以創造20 萬個服務業工作崗位［3］。

圖1 2010－2013年中國云計算市場規模與增長［2］

4．培育個性化的消費市場，提高市民的生活品質

城市經濟的發展改變了市民傳統的消費習慣，市民對商品消費的需求漸趨個性化、多元化、品質化。但是，在傳統經濟條件下，受制于資源約束以及高成本，市場供給難以滿足不斷變化的個性化多元化需求。智慧城市為企業和市民提供了便捷、低廉的信息交互手段，使企業供給與市場需求有效對接成為可能，智慧技術的滲透也極大降低產品和服務的成本，使市民享有多元化的消費選擇權，體驗前所未有的消費樂趣。

5.主動高效的城市管理，凸現城市主體間的信息互動

我國傳統的城市公共管理以政府為唯一主體，基于政府權威進行單向度控制，管理方式局限于權力控制、行政命令、制度約束［4］。落后的技術手段導致城市管理被動且效率低下，難于滿足日益增長的剛需。智慧城市創新了城市管理模式。它是一種參與式治理，通過整合、泛在和互動的方式建立起協作式公共管理。智慧城市借助物聯網技術融合城市中散布的資源、信息和組織，通過公共部門的信息共享、溝通互動、無縫鏈接、協同服務，形成綜合的管理服務體系，使政府和社會公眾全面感知并掌控城市的運行狀況，及時反饋外界變化和市民需求，提高政府的工作效率和決策水平，創建主動、高效、精細的管理模式。智慧城市使“碎片化”的公共管理和公共服務得以有效整合，有助于快速反應、整體推進，為社會和市民提供一體化的全方位社會管理與服務。

(二)智慧城市的發展方向

智慧城市聚焦于城市的管理和服務，強調市民對城市的全面感知，以更加精細和動態的方式管理生產和生活，達到城市運行的“智慧”狀態［5］。因此，智慧城市應致力于國民經濟信息化、環境維護自動化、生活服務便捷化和社會管理智能化的發展。第一，國民經濟信息化:既包括信息技術的產業化，也包括傳統產業的信息化［6］。第二，生活服務便捷化:提供了一個沖破傳統地域社區的信息通道，建立了一個跨越時間和空間局限的虛擬生活模式［7］，通過遠程控制和智能監控使家居生活更加安全、更加便捷、更加舒適。第三，環境維護自動化:引入智慧因子全面改造環境保護的技術手段和管理模式，自動監控周邊環境以預防環境污染和生態破壞，智慧感知生產生活中能源消耗并加以自動控制，實現節能減排。第四，社會管理智能化:采用智慧技術整合城市各部門，實現公共事務處理和公共資源分配的開放透明，推進整個城市互動式、精細化、人性化的治理，并實時監控公共資源的使用，科學調整公共資源的配置，以充分利用有限的公共資源。

二、當前智慧城市建設中存在的問題與對策

(一)當前智慧城市建設中的問題

智慧城市建設是一個復雜的系統工程。在建設初期，必須發揮政府先導的作用，以便統一規劃、循序推進，同時引導資金、技術和人才等要素的有效配置。但是，受制于政府缺乏市場競爭機制及成本預算約束而導致的低效率，加之社會各界對智慧城市的戰略意圖和內涵特征的理解偏差，智慧城市在實踐過程中容易出現“重項目，輕規劃”、“重建設，輕應用”、“重模仿，輕研發”、“信息孤島”整合難度大、單純依賴技術手段治理城市等問題和偏向，必須引起高度重視。

1.“重項目，輕規劃”，城市之間盲目攀比而“一哄而起”

當前，國家層面關于智慧城市建設的專門性規劃尚未出臺，現有規劃主要對物聯網、云計算等相關智慧技術的發展和應用方向做出了原則性和綱領性指導。截至2012年6月底，我國三大電信運營商已與320 多個城市合作建設智慧城市，2012年底全國開建智慧城市的城市數有望突破400個［8］。智慧城市建設存在“一哄而起”的過熱現象。很多城市缺乏科學的統籌規劃就競相上馬、立項施工。城市政府在建設中決策隨意，智慧城市發展缺乏長遠的制度保障，可能陷入“人走政息”的怪圈。

2.沿襲傳統建設思路，“千城一面”格局顯現

我國以往的城市基礎設施建設都由政府主導，相關職能部門以建筑工程設計替代藝術設計，造成當前城市建設“千城一面”的現象。智慧城市的建設是空前的創造，全球都缺乏可供參照的成熟模式。因此，作為主導者的政府容易沿襲以往的城市建設經驗和思路，進而演變成路徑依賴性，制約了城市的創新發展，導致各智慧城市的建設大同小異、功能重復，城市之間無法形成有效的互補關系。再者，城市同質化還將導致區域文化、民族文化的沉淪，限制城市特色文化“軟實力”的提升。

3.“重建設、輕應用”，缺乏市場導向

一些地方政府視智慧城市為“政績工程”、“形象工程”，注重投巨資購買容易量化的信息基礎設備，以產品技術的領先性彰顯建設成效，但卻忽視市場需求，忽視了方便市民的應用開發和普及推廣，導致系統功能與市場實際所需相去甚遠，市民對相關的操作使用也一無所知，改善民生成為一句空談。配套設施和制度的缺位不僅使得本有市場前景的智慧項目“名存實亡”，而且導致設備不能物盡其用，造成資源浪費。另外，物聯網產品、傳感器標簽等智慧產品成本過高，限制了智慧應用的進一步推廣。研究表明，中國制作一個標簽的成本大約是1.5 元，高額成本決定了這項技術目前只能應用在附加值相對較高的商品上，在低價值商品上則無法推廣［9］。在新一代信息技術日新月異的情況下，越先進的設備更新速度越快、使用周期越短，忽視市場需求將導致智慧城市最終陷入低水平重復建設的惡性循環。

4.“重模仿，輕研發”，技術自主研發能力不足

智慧城市建設離不開物聯網、云計算等新一代信息技術的強力支撐。然而，在新一代信息技術領域，我國自主研發能力弱，對外技術依存度高，多項關鍵核心技術依然掌握在跨國公司手中。據不完全統計，我國電子信息領域的對外技術依存度超過80%［10］。目前我國進入物聯網領域的企業基本上都是中小型企業，企業資金實力相對薄弱，用于技術研發的資金很受限制，影響企業新技術、新產品開發及產業化［11］。智慧技術研發期間資金投入大、周期長、風險高，模仿抄襲和“拿來主義”成為一些企業的技術發展路線。模仿抄襲面臨著國際性知識產權保護日益嚴密的挑戰，也不利于國內自主創新氛圍的培育，“拿來主義”的技術和產品容易留下安全漏洞，使我國信息安全面臨極大挑戰。

5.“信息孤島”現象普遍存在，資源整合難度大

智慧城市建設的核心是整合資源。“智慧城市”理念的重要推動者IBM 公司認為，智慧城市是有意識地、主動地駕馭城市化這一趨勢，運用先進的信息和通信技術，將人、商業、運輸、通信、水和能源等城市運行的各個核心系統整合起來，從而使整個城市作為一個宏大的“系統之系統”［2］。然而，“信息孤島”依然是當前智慧城市建設過程中資源整合的最大障礙。在技術層面，智慧城市建設覆蓋諸多領域，目前缺乏統一的行業標準、建設標準和評估標準等來約束和指導，不同系統之間接口復雜，不易實現系統互聯互通和信息的共享協同，有形成“智能孤島”的可能［13］。在建設層面，城市各部門在長期的信息化應用中雖積累了海量的數據和信息，但因為各系統獨立建設、條塊分割，缺乏科學有效的信息共享機制，導致形成大量信息化孤島，不利于智慧城市基礎數據庫的建設。在管理層面，城市部門橫向協同困難，行政分割、管理分治的現象普遍存在，很多信息化往往是技術上容易解決，但管理機制體制上難以實現。

(二)進一步推動智慧城市健康發展的戰略對策

針對上述智慧城市發展過程中存在的問題和偏向，要著眼于全局，突出城市特色，以市場需求為導向，技術創新為依托，智慧整合，統籌規劃，“對癥下藥”，努力實現城市健康可持續發展。具體而言:

1.差異定位，注重以區域優勢和特色激發智慧城市發展活力

智慧城市建設應根據城市的性質、特點、功能和歷史事先做出頂層設計，建立長遠發展的制度保障，包括:明確建設目標和任務，以便建設中有章可循、循序推進;完善建設內容，構建各個領域完整的應用體系;規劃落實城市各部門負責的業務范疇，以便建設中的分工和協調;優先規劃基礎性或示范性智慧項目的建設，以其代表性和特殊性突出城市特色。具體而言:首先，選擇項目應契合城市的比較優勢，強化市民對城市的認同感和歸屬感。其次，選擇項目應保障城市間形成專業化的分工和協作關系，確保相鄰城市經濟結構轉換的有序性和互補性。目前，國內外規劃較好的城市都以發揮本地傳統優勢或解決自身發展短板為切入點，推進智慧城市的建設。如表1 的斯德哥爾摩、阿姆斯特丹、戈爾韋、上海和沈陽，其智慧城市建設的重點雖大相徑庭，但共同目標都是著力解決阻礙自身發展的問題，其它城市的建設重點則是充分展現當地優勢，以點連線、以線帶面推動城市經濟的發展。例如，寧波市立足于智慧港口的建設，采用智慧技術全面控制并調度寧波港的各應用子系統，大大提升港口作業的效率和準確度，助力其成為全國重要的區域性物流和資源配置中心。憑借智慧港口的優勢，寧波市克服自然資源貧乏的劣勢，集聚華東其它地區豐富的能源和原材料資源，發展石化、能源、鋼鐵、造紙和修造船等五大臨港工業。

表1 國內外智慧城市的差異化發展

2.應用為王，以市場需求為導向推動智慧城市發展

市場需求是推動智慧城市持續發展的源動力。智慧城市建設應依托市場的“無形之手”，充分發揮市場配置資源的作用，通過價格杠桿、自由競爭等市場手段來創造多樣化、個性化的智慧應用以及培育市場前景廣闊的新興業態，實現智慧增長。首先，明確政府在智慧城市建設中的定位，處理好政府引導與市場主導的關系，有限的政府才能成為有效的政府。政府必須走出“政績工程”、“形象工程”的誤區，應僅限于為智慧城市塑造良好的外部環境，著重于引入市場競爭機制，實現規劃建設與應用需求的有效對接，真正將智慧城市建成聚焦民生與服務的“德政工程”、“惠民工程”。其次，強化企業的市場主體地位。由企業主導智慧項目的開發與建設。在逐利天性的支配下，市場化的競爭激勵企業根據實際需求開發有廣闊應用前景的項目，如智慧交通、智慧醫療和智慧社區等方便市民生活需求的建設，智慧制造業和智慧商業等改造傳統產業需求的建設。最后，智慧城市的應用必須以人為本、民生優先。一方面，充分體察并反饋市民的感受，本著界面簡單化、操作傻瓜化、功能人性化的建設目標，簡化智慧項目的使用。另一方面，采用生活化、多樣化、產業化的普及推廣手段，引導市民認識和使用智慧項目。

3.技術支撐，使智慧城市建設有堅實的技術和人才基礎

智慧城市是信息技術的創新與應用，是以物聯網為核心的新一代信息技術對城市自然、經濟、社會系統進行智能化改造的結果。智慧城市建設必須依托技術創新并結合戰略性新興產業的發展，推進城市成為知識中心與創新孵化器［14］。第一，優化技術創新的環境。要加強技術研發、應用試驗、評估檢測等方面的公共服務平臺建設，著力推進企業與高校、科研院所的產學研合作，增進企業之間的合作，優化智慧城市技術創新的軟硬件環境。第二，以智慧技術創新為依托，衍生全新的產業形態，推動城市產業升級，促進城市發展動力機制的轉換。智慧技術發展將有利于孕育基于知識和信息的新興支柱產業和先導產業，催生戰略性新興產業集群。第三，加強技術研發關鍵在于專業人才的培養，為智慧城市發展提供強大的智力支持。要積極整合國內研發力量，加強針對智慧城市建設重點領域的關鍵技術研究，培養壯大一批掌握先進智慧技術的專業人才隊伍。應在人才引進、項目支持、創新獎勵、住房福利等方面出臺更有競爭力的激勵政策。

4.智慧整合，聯通分割分治形成的“信息孤島”

通過智慧化的資源整合聯通“信息孤島”，切實解決城市運行中的資源分散、系統分建和管理分治的格局。為此:第一，在技術上要實現行業標準的統一與規范。目前我國物聯網技術缺乏國家標準，在高頻領域主要沿用國際標準，但在關鍵的超高頻領域，標準仍由國外組織控制［9］。針對標準規范的缺失，要建立統一的信息化架構標準，實現跨系統技術集成與信息共享，盡量減少信息化孤島，促進資源共享。發揮政府、企業和行業協會的積極作用，推進信息技術基礎標準、信息資源標準、網絡基礎設施標準、信息安全標準、應用標準、管理標準等應用規范和技術標準體系建設。加強國際合作，積極參與國際標準制定，提升我國在物聯網、云計算、3S 等智慧城市相關技術領域標準制定的話語權和主動權。第二，在建設上，注重前期頂層規劃，統一建設步伐。明確城市各部門負責的業務范疇和承擔的責任義務，以便智慧城市建設中的分工合作及利益協調，避免自建體系、各搞一套。同時，建設智慧城市應兼收并蓄各部門已有的信息化成果，以最大限度的整合資源，避免低水平的重復建設。第三，在管理上，完善城市綜合管理運行體系，構建城市部門之間橫向融合、縱向貫通的合作機制。即橫向上與同等級的部門之間保持密切融合的業務合作關系，縱向上與政府其它級別的部門之間，甚至省市之間保持持續貫通的溝通合作關系，以此打破智慧城市建設中行政分割、管理分治的不利局面。

5.變革治理，轉變城市治理模式，醫治日益嚴重的“大城市病”

我國目前正處于“大城市病”集中爆發期，大多數超級城市、特大城市飽受人口膨脹、交通擁堵、環境污染、資源緊張等諸多困擾，傳統的技術和管理手段難以應付。智慧城市從技術上能提高城市公共服務和基礎設施的運行效率，提高城市容納人口密度的能力，從而抑制城市面積的擴張，緩解當前日益嚴重的“大城市病”。如智慧交通和智慧物流增強了城市內和城市間的通達性［14］，智慧的水資源和智慧電力提高了資源利用率，智慧環保和智能建筑保護了城市環境，智慧醫療和智慧社區則方便了市民生活。但是，要促進城市的人流、物流、信息流、交通流的協調高效運行，以滿足治理“大城市病”的內在需求，關鍵是變革傳統的城市管理模式，建立互動、高效、人性化的城市治理機制，發揮智慧技術的最大功效。智慧城市應以人為本，借助智慧技術主動征詢并及時響應市民的需求和意見，促使政府從發號施令的命令者轉型為以民生為本、以市民滿意度為本的服務者，實現城市決策的人性化和高效率。應借助智慧技術導入先進的管理思想，建立統分結合、協同運行的城市管理智慧應用系統，全面感知并掌控城市的運行狀況，及時反饋外界變化和市民需求，進而提高政府工作效率和城市治理水平。城市治理要由“他治”向“自治”轉變。實踐研究表明，與傳統的政府下達命令、市民服從的“他治”模式相比，政府主持、市民參與的“自治”模式能更有效地醫治“大城市病”，智慧技術為城市管理自治機制的導入創造了前提條件。例如，建設智慧交通不應只是方便交通管理部門的單向度管理，而應本著每個人都是交通秩序維護者的建設理念，借助智慧技術將市民納入交通管理體系，開放路況、氣象等動態信息，以便出行者根據天氣突變、道路擁堵和停車位情況，自行決定是否出行和出行方式。在這種模式下，避免開車進入擁堵地段的決策是出行者自己做出的。這種方式顯然比諸如“尾號限行”這種行政方式更加有效［15］。只有將先進的治理理念與先進的技術手段有機結合，才能實現智慧治理，醫治“大城市病”，推動城市健康可持續的發展。

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