深入推進公共法律服務體系構建

■ 許同祿(江蘇省司法廳副廳長)

2011年11月，江蘇省第十二次黨代會提出“加快構建覆蓋城鄉的公共法律服務體系”的戰略部署。作為全省法律服務工作的主管部門，全省司法行政機關主動順應潮流，積極應對挑戰，以理論創新和實踐創新推進全省公共法律服務體系建設，努力在開啟率先基本實現現代化新征程中謀求更大作為。

一、著力把握構建公共法律服務體系的基本思路和總體要求

加快構建覆蓋城鄉的公共法律服務體系，是我省率先提出的一項創新部署，體現了深化法治江蘇建設和在改善民生以及創新管理中加強社會建設的時代要求。關于公共法律服務的概念內涵，目前還沒有一個明確的表述。參照公共服務的概念內涵，結合實踐探索，公共法律服務可以理解為在政府主導下，以社會主義法治理念為導向，以實現公民的基本法律服務權益為出發點和落腳點，為滿足社會的公共法律服務需求而構建的一種公共服務體系，屬于公共服務的重要組成部分。公共法律服務體系則是指以各級政府為主體建立的，以保護公共利益為目的、以提供糾紛調解、法律援助、法律咨詢、法律幫助、法律保護、法律宣傳等非營利性法律服務而建立的組織和制度體系。這一體系包括由誰來提供公共法律服務、提供什么樣的公共法律服務、怎樣提供公共法律服務、如何對服務過程實施保障和監管等基本內容。

公共法律服務的主體應是政府部門、社會團體、民間公益法律服務組織等組織機構及其從事法律服務的人員。服務范圍應覆蓋城鄉、惠及全民，這也應包括中小型企業、非營利性福利企業、公益性社會組織等。構建覆蓋城鄉的公共法律服務體系的基本要求是全覆蓋、公益性、普惠性、便利性以及可持續性等。在全面建成更高水平小康社會和基本實現現代化的進程中，司法行政機關要努力做構建公共法律服務體系的重要參與者、組織者和推動者，做公共法律服務產品的主要提供者，著力解決人民群眾日益增長的法律服務需求與公共法律服務供給相對不足之間的矛盾，從而實現公共法律服務均等化目標。

二、加快構建覆蓋城鄉的公共法律服務體系的實踐探索

去年以來，按照省第十二次黨代會的要求，全省司法行政機關持續、漸進、有序地推進公共法律服務體系構建工作，努力在建構服務網絡、強化服務力量、打造服務品牌、增強服務效能等四個方面求突破，逐步探索出一條具有江蘇特色的公共法律服務體系建設之路。

(一)在緊扣發展需求中構建服務網絡，夯實公共法律服務體系的基礎。緊扣平安江蘇、法治江蘇建設需求，積極融入省委、省政府工作大局，在服務全省經濟社會發展中著力構建“點、線、面”相結合的法律服務網絡，奠定了構建公共法律服務體系的必要基礎。一是在“點”上，整合資源打造服務中心。在縣級社會矛盾糾紛調處服務中心、法律援助中心建成率100%的基礎上，積極整合律師、公證、基層法律服務、司法鑒定等法律服務資源，進一步探索建立縣(市、區)法律服務中心，為群眾提供“一站式、窗口化、綜合性”的公共法律服務，有效滿足了廣大人民群眾日益多樣化的法律服務需求。截至目前，全省縣級法律服務中心已建成20余家。充分發揮法律服務中心的集約效應，進一步把法律服務資源向就業、醫療、住房等民生領域傾斜，切實辦好涉及群眾切身利益的法律事務。二是在“線”上，集中力量組建法律服務顧問團。組建政府法律顧問團，積極參與政府重大決策的法律論證，為各級政府出臺宏觀調控措施提供法律意見和建議。目前，全省市、縣兩級政府法律顧問團配備率均為100%，為各級政府提供法律意見和建議近萬條，有效發揮了法律服務在政府依法決策、依法行政、公共事務管理等方面的作用。三是在“面”上，著力擴大法律服務在基層的覆蓋率。切實把法律服務納入村(社區)共建共享機制，加快推進法律服務進村鎮、進社區進程，完善“一村一顧問”工作機制，穩步推進城市社區“律師工作站”建設，在條件具備的街道社區試點建立“法律服務超市”等，形成了由城市到鄉鎮再到村居的法律服務站點輻射網絡。截至目前，全省92.1%的農村和城市社區配備了法律顧問，建成村(社區)法律服務工作站(室)10255個，依托鄉鎮司法所和工、青、婦等社會組織設立法律援助工作站2382個，初步實現了法律服務“全覆蓋”。

(二)在強化機制創新中激發工作活力，增強公共法律服務的專業力量。一是完善協作聯動機制，推動優質資源“下沉”。創造性地建立了“律師事務所與基層法律服務所、司法所結對共建”、“法律服務人員與村官結對幫扶”、“律師與調解中心對接幫扶”等工作機制，有效促進了優質法律服務資源向基層延伸，把便民、利民、助民、安民的法律服務落到實處。進一步完善法企對接機制，積極開展“法企聯姻”等活動，加強律師事務所黨組織與企業黨組織結對共建，建立服務企業網絡熱線，在重點企業建立法律服務工作站，提高服務企業的效能。通過以上一系列行之有效的工作機制，有效激發了廣大法律服務工作者勇擔社會責任的積極性和主動性。二是完善行業管理機制，提升行業整體服務水平。堅持完善司法行政機關和行業協會“兩結合”的管理體制，提請省委辦公廳、省政府辦公廳出臺了進一步加強和改進律師工作的意見，《江蘇省公證條例》經省人大常委會審議通過，行業管理和發展的政策措施進一步健全。《社區矯正工作條例》已經省人大立項，有望于下半年通過。深入開展規范化建設，加快建立行業誠信體系，嚴格規范執業行為，在全國率先建立法律援助群眾滿意度評價機制，提高了行業依法、規范執業水平。三是構建經費保障機制，提供有效的財力支持。目前，全省通過爭取支持、考核獎勵、以獎代補等多種形式，鼓勵社會組織、法律服務機構、法律志愿者從事公益法律服務活動。推動建立了法律援助經費最低保障標準，去年新增省級專項資金500萬元，總額達1500萬元。鎮江、太倉通過積極溝通協調，已將公共法律服務所需經費納入政府財政支出，昆山、張家港、泰興等地普遍采取了“政府購買調解服務”等方式，全省動態化增長的公共法律服務經費保障機制初步形成，為進一步增強公共法律服務力量提供了保障。

(三)在專項活動中打造工作亮點，形成構建公共法律服務的品牌優勢。積極開展專項活動，是我省司法行政工作圍繞中心、服務大局、主動作為的創新舉措。通過專項活動的開展，打造了一系列服務品牌，得到了社會各界的肯定，為公共法律服務體系的構建創造了有利條件。一是打造法律服務品牌。圍繞服務經濟轉型升級，連續開展“雙千百日”(1000名律師、1000名司法所長和調處中心主任，集中100天時間為企業抗擊金融危機提供服務)、“雙促雙助”(促轉型、促升級，助穩定、助發展)法律服務專項活動，在此基礎上，去年以來又進一步開展了 “萬名法律服務人員、萬名調解員助萬企升級、促萬村和諧”的 “四萬”工程法律服務專項活動。活動中，廣大法律服務工作者深入村(居)大力宣傳與群眾生產生活和基層民主自治密切相關的法律法規，引導群眾依法參與公共事務和集體資產管理；深入企業開展服務，通過排查風險、出具法律建議等多種形式幫助企業規避經營風險，為企業轉型升級、重大項目建設等及時提供優質高效的法律服務，避免和挽回經濟損失304億元，這項工作得到各級黨委政府的普遍贊同，也為推進公共法律服務向基層延伸積累了寶貴經驗。二是打造調解工作品牌。充分發揮人民調解在“大調解”機制中的基礎作用，進一步加大了人民調解、行政調解和司法調解的相互銜接。加快專業性、行業性調解組織建設，針對交通事故、醫患糾紛、勞動爭議等矛盾多發領域，建立調委會或工作室800余個，醫患糾紛、交通事故糾紛、勞資糾紛專業調解在全國形成了品牌，得到了黨委政府和廣大群眾的廣泛認可，為推進公共法律服務建設創造了有利條件。三是打造法制宣傳品牌。不斷深化重點對象學法用法工作，積極組織開展“農民工學法活動周”、青少年“讀法律書、做法律人”等專題活動，率先出臺進一步加強法治文化建設意見，協調出臺領導干部、公務員、農民工、青少年、企業經營人員等各類重點對象學法用法工作指導意見，形成了農民工普法等重點對象普法工作品牌，切實增強了法治宣傳教育的影響力和滲透力，為推進公共法律服務體系建設奠定了良好基礎。

(四)在豐富服務手段中提升工作水平，增強公共法律服務供給的效能。與時俱進地創新法律服務手段，是增強公共法律服務效能的重要路徑。為此，全系統一手抓服務的便捷化，一手抓服務的公益性，不斷提高全省法律服務工作水平。一方面，強化便捷化服務方式。為切實維護困難群眾合法權益，提出了建立“半小時法律援助服務圈”的目標，覆蓋全省的“12348”法律援助電話服務系統已建成并投入使用，年接通量13萬余次，法律援助機構臨街設立的占98%，建立起與群眾零距離、面對面、心貼心的法律援助平臺。積極開發網絡、手機、微博等新型服務平臺，去年法律服務網上咨詢、法律幫助網上申請量同比分別增長了167%和119%。另一方面，強化公益性服務供給。大力推進“法治為民辦實事”工程，著力擴大法律援助范圍，將征地拆遷、環境污染等與民生關系密切的六類事項列入法律援助的范圍，讓更多的困難群眾切實感受到社會的公平正義。深入開展法律咨詢活動，在老弱病殘困等弱勢群體中發放“法律服務一卡通”，對經濟薄弱的村(居)實行法律顧問費緩繳、免繳政策，依法對困難群眾實行公證減免費服務等。2012年全省開展法律咨詢16萬次，涉及近20萬人次，辦理法律援助案件8.5萬件，同比增長13.3%，公證機構減免公證收費600余萬元，同比增長近20%，切實維護了基層群眾的合法權益。

三、進一步完善公共法律服務體系的思考

近年來的實踐證明，公共法律服務體系是一個圍繞靜態的法律制度發生作用的動態系統，能夠為法制的進步與完善、為法律保障體系的健全提供強大的動力和支持，是推進城鄉統籌發展、維護社會穩定、提高社會法治化水平的關鍵之舉。通過不懈努力，我省在構建公共法律服務體系上取得了初步成效，同時也存在一些問題和困難：一是公共法律服務體系的內涵還未得到確定，一定程度上影響了該項工作的開展，就省級層面看，除司法行政機關積極探索外，其他相關部門還未作出相應政策安排；二是全省法律服務資源分布不均衡，農村法律服務資源相對缺乏，如何統籌使用好各種法律服務資源是亟待解決的重點問題；三是全省部分地區還未將公共法律服務經費列入政府財政支出，經費保障不足影響了公共法律服務的覆蓋面的擴展和服務質量的提升等等。為此，要將“加快構建覆蓋城鄉的公共法律服務體系”作為法律服務業發展的追求目標，強化“政府主導、規劃先行、建管并舉、強化保障”的創建思路，重點突出可持續的發展要求，著力保障群眾基本法律需求，著力提高法律服務供給能力，著力創新體制機制，全力推進該項工作。

一是科學制定規劃，推動公共法律服務規模化、體系化、城鄉一體化發展。在全面評估全省法律服務資源狀況和工作狀況，分析研究不同群體、不同領域、不同地區的法律服務需求差異基礎上，按照“規模化、體系化、城鄉一體化”的總體標準，按照“統籌安排、因地制宜、合理布局”的原則，制定我省公共法律服務體系建設規劃，科學合理地確定公共法律服務的范圍和標準，做到公共法律服務體系建設水平與全省經濟社會發展水平相適應，既能滿足群眾需求，又不過度超前。加大溝通協調力度，積極將公共法律服務體系建設規劃納入經濟社會發展總體規劃中，從而推動我省公共法律服務體系的持續構建與不斷完善。

二是積極爭取支持，建立黨委政府層面的領導、協調機制和多方參與的工作機制。主動匯報，多方協調，爭取盡快建立黨委政府領導，財政、編制、稅收、政法等部門參與、司法行政機關具體落實的領導協調機制。同時，主動順應社會管理主體多元化的發展趨勢，積極倡導構建市場組織、社會組織、社會志愿者等多方參與的多元化服務主體，充分調動社會各界的力量，切實形成加快構建公共法律服務體系的整體合力。

三是加快推進力度，不斷健全完善全覆蓋的網絡體系建設。進一步強化縣級法律服務中心建設，健全鄉、鎮(街道)法律服務的機構，推進村、社區法律服務機構實體化運作。充分利用互聯網覆蓋廣泛的特點，加強法律服務信息化建設，推進法律服務在線咨詢、網上化解矛盾糾紛等信息平臺建設, 拓展完善法律服務網絡體系建設的新渠道。同時，逐步從以“建”為重點向“建、管、用”并重轉變，建立服務流程管理機制，包括建立日常服務登記制度、工作量化制度、質量管控、信息反饋與考核制度在內的服務流程管理體系和相關激勵機制，從而切實形成縱向到底、橫向到邊、點線面結合、惠及全民、好管好用的網絡體系。

四是實行多措并舉，加大公共法律服務的財政保障力度。大力推廣我省鎮江、太倉的經驗，推動公共法律服務經費納入政府財政預算。加大以法制宣傳、法律咨詢、法律援助、矛盾調處等為主的政府公共法律服務供給，逐步建立法律服務人員擔任法律顧問經費保障制度，積極設立法律服務專項資金，確保各級財政對公共法律服務體系建設的投入增幅不低于同期財政經常性收入的增幅，同時，鼓勵企業和個人捐贈，形成以政府投入為主的多渠道經費保障機制。在投入的方向上，加大對農村基層的傾斜支持，保證人民群眾共享法治建設成果。

五是加強宣傳引導，發揮典型的示范帶動作用。充分尊重基層的首創精神，加強各地間的溝通交流，共同研究解決公共法律服務體系建設中的共性問題，積極挖掘、及時總結各地公共法律服務體系建設的好經驗，促進各地形成具有地域特點、符合地方實際的公共法律服務體系建設模式。通過網絡、電視、報紙等媒體加大宣傳推廣力度，讓更多的社會弱勢群體了解其公益性質、申請程序，從而更有效地保護困難群眾的合法權益。著力加強公共法律服務中涌現出的優秀從業人員、典型案例的宣傳，在樹立法律服務工作者良好形象的同時，擴大公共法律服務的社會影響力，營造有利于公共法律服務體系構建的良好氛圍。