論公證在社會管理創(chuàng)新中的價值定位和體現(xiàn)

■ 楊 磊(陜西省西安市漢唐公證處主任)

隨著社會主義市場經(jīng)濟體系的建立、發(fā)展和完善，我國原有的社會結(jié)構(gòu)已經(jīng)發(fā)生了巨大的變革，各種社會矛盾日益凸顯，使得原有的社會管理模式很難適應(yīng)社會發(fā)展的需要；對此，黨和國家適時提出了“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與的社會管理格局”，并要求在此基礎(chǔ)上進行社會管理創(chuàng)新[注]2004年黨的十六屆四中全會從加強黨的執(zhí)政能力建設(shè)、構(gòu)建社會主義和諧社會的戰(zhàn)略高度，提出了“加強社會建設(shè)和管理，推進社會管理體制創(chuàng)新”的要求，并明確提出要“建立健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與的社會管理格局”。2006年黨的十六屆六中全會進一步強調(diào)，“必須創(chuàng)新社會管理體制，整合社會管理資源，提高社會管理水平，健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與的社會管理格局”。2007年黨的十七大再一次重申，“要健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與的社會管理格局。”。這給提供信用和法律中介服務(wù)的公證機構(gòu)提出了新的挑戰(zhàn)，也成為公證事業(yè)新的發(fā)展契機，積極參與社會管理和社會管理創(chuàng)新，更好地為我國社會的穩(wěn)定和發(fā)展服務(wù)已經(jīng)成為整個公證界的共識。本文從新型社會管理體制的本質(zhì)和特征入手，結(jié)合公證事業(yè)和公證機構(gòu)的自身特征，分析公證機構(gòu)在社會管理創(chuàng)新中應(yīng)有的價值定位，進一步就公證事業(yè)順應(yīng)社會發(fā)展需要參與社會管理和社會管理創(chuàng)新提出設(shè)想，希望對公證事業(yè)的發(fā)展和改革有所裨益。

一、公證機構(gòu)在社會管理中的價值定位

目前，我國公證機構(gòu)存在行政、事業(yè)和合伙三種體制，但因為其特有的中立地位以及并非所有公證事項都屬于社會公共利益，所以根據(jù)公共選擇理論其在機構(gòu)性質(zhì)上仍然是一種中立的社會組織[注]筆者注：首先，證明權(quán)如司法權(quán)一樣，應(yīng)當由具有中立地位的組織加以行使，才能保證期公正性；其次，并非所有的公證事項均具有社會公共利益的特征，如合同、婚姻、收養(yǎng)等方面的公證事務(wù)完全屬于公民個人的事務(wù)；最后，幾乎所有的公證程序必須經(jīng)自然人、法人或其他社會組織申請方才啟動。因此公證機構(gòu)對證明權(quán)的行使實際上是上述社會主體對自己事務(wù)進行自我管理的一種表現(xiàn)。這樣，公證機構(gòu)的性質(zhì)就被定性為提供信用和法律服務(wù)的社會中介組織，對于這一點，無論是采取哪一種機構(gòu)體制都無法改變。事實上，非行政性的機構(gòu)體制更加能夠保障公證機構(gòu)的中立地位。。這樣，公證機構(gòu)就成為“社會協(xié)同”中獨特的、也是極為重要的一環(huán)，其可以在服務(wù)經(jīng)濟和服務(wù)群眾的各種領(lǐng)域內(nèi)協(xié)同政府和群眾進行社會管理。這一點符合司法部部長吳愛英在2012年8月24日公證工作會議上的講話精神[注]2012年8月24日司法部公證工作會議上，吳愛英部長強調(diào)：“一是要努力在服務(wù)經(jīng)濟社會發(fā)展中取得新成效；二是要努力在服務(wù)人民群眾中作出新貢獻；三是要進一步健全完善公證制度；四是要切實增強公證公信力；五是要大力加強公證隊伍建設(shè)；六是要切實加強對公證工作的領(lǐng)導(dǎo)。”。筆者認為，公證機構(gòu)在社會管理創(chuàng)新中的價值就應(yīng)當被定位于“誠信社會的倡導(dǎo)者、法律糾紛的預(yù)防員、法律政策的宣傳員，以及社會矛盾的緩沖器”。

(一)誠信社會的倡導(dǎo)者

隨著市場經(jīng)濟的不斷發(fā)展，社會交往越來越公式化，越來越脫離原來的那種以人際關(guān)系為信用保障的交往習(xí)慣；淡化的人際關(guān)系需要一種專業(yè)化的模式解決信息對稱問題，并使之產(chǎn)生法律約束力。公證機構(gòu)對學(xué)歷、婚姻、印鑒、提存、遺囑、合同等事項通過嚴格的法定程序加以證明，從而使其成為社會交往過程中的信用中介。事實上，公證活動已經(jīng)伴隨社會的發(fā)展進入到社會生活的方方面面，成為社會交往不可或缺的中間環(huán)節(jié)。在我國一些地方，法定的、強制性的公證活動已經(jīng)成為一些行政機關(guān)辦理相關(guān)事務(wù)的前置性程序，這說明公證在事實上已經(jīng)起到替代相關(guān)政府管理機關(guān)進行社會化管理的巨大作用。

(二)法律糾紛的預(yù)防員

公證機構(gòu)的強制執(zhí)行法定職能作為大陸法系崇尚糾紛事前救濟立法精神的集中體現(xiàn)，在社會管理中起到了預(yù)防、阻止和解決法律糾紛的巨大作用。由于公證制度獨特的預(yù)防功能，使得所有采取大陸法系公證制度的國家在經(jīng)濟交往中發(fā)生糾紛比率遠遠低于英美法系的國家。例如，在美國，房產(chǎn)合同的5%要進行訴訟，而在歐洲只有千分之一。崇尚事后救濟的美國每年的司法成本占到了國內(nèi)產(chǎn)值的2.5%，這對政府來講是一項巨大的負擔[注]讓保羅·德科爾：《公證業(yè)和經(jīng)濟發(fā)展》，上海拉丁公證聯(lián)盟研討會上的發(fā)言；轉(zhuǎn)引自宮曉冰：《公證制度的完善》，《中國法學(xué)》2003年第5期，第54頁。。

(三)法律政策的宣傳員

隨著我國法治化進程的不斷推進和深入，法律作為規(guī)范社會行為的準則已經(jīng)深入到社會的方方面面，并成為社會管理的框架和邊界；而法治化的前提除了法律規(guī)范的制定之外就是進行法律政策的宣傳和教育，其可以幫助社會主體樹立正確的法律意識和權(quán)利意識[注]參考王勇：《法制宣傳教育與社會管理創(chuàng)新》，《法制與經(jīng)濟》2011年第9期，第241頁。。《公證法》第27條規(guī)定了公證機構(gòu)的告知義務(wù)，即在公證程序中通過告知當事人申請公證事項的法律意義和可能產(chǎn)生的法律后果。這可以使當事人明了公證事項的相關(guān)法律知識，起到法律政策的宣傳和教育作用，這也在事實上起到幫助社會管理建立良好的法治環(huán)境的作用。事實上，隨著公證從業(yè)人員法律素質(zhì)、業(yè)務(wù)素質(zhì)的不斷提高，他們已經(jīng)成為社會管理中不可或缺的法律政策宣傳員[注]就筆者所在公證處的從業(yè)經(jīng)驗來看，強制執(zhí)行公證主要的服務(wù)對象是金融機構(gòu)，公證人員不僅需要掌握相應(yīng)的專業(yè)知識和法律知識，而且也需要掌握金融知識以及銀監(jiān)會、人民銀行等金融監(jiān)管機構(gòu)的監(jiān)管規(guī)定。在辦理公證事項過程中，公證人員運用上述法律和金融知識不僅需要審查公證事項的合法性，而且也承擔起向當事人宣傳相關(guān)法律知識和金融知識的重任，一些經(jīng)驗豐富的公證人員甚至成為金融機構(gòu)的編外法律顧問。。

(四)社會矛盾的緩沖器

隨著多元化社會結(jié)構(gòu)的逐漸形成，各種社會矛盾日益凸顯，公證機構(gòu)通過嚴格的公證程序和法律宣傳和教育參與社會管理，能夠有效地對社會矛盾起到緩釋和消解作用。例如，對拆遷安置、補償，企業(yè)改制等存在較大社會矛盾的事項進行公證，公證機構(gòu)的公證活動一方面可以對政府行為的合法性進行有效監(jiān)督；另一方面，公證人員可以在嚴格的公證程序中依據(jù)政策法規(guī)對矛盾各方進行說服教育，這些都能夠起到社會矛盾的緩釋和消解作用[注]筆者注：長期以來，對于人民群眾而言，總是習(xí)慣于被動式的、單向性的、行政性的社會管理模式；但隨著社會主義法治進程的不斷深入，人民法律意識和權(quán)利意識的不斷增強，社會管理漸漸轉(zhuǎn)變成為一種互動式的，以權(quán)利義務(wù)為內(nèi)容和邊界的管理模式。人民群眾在接受社會管理的時候，總是在想自身擁有的哪些權(quán)利和義務(wù)。這樣，政府的社會管理行為不當以及人民群眾對于法律和自身權(quán)利的不正確理解使得一些原本不應(yīng)當存在的矛盾凸現(xiàn)出來，并不斷加劇。。

二、公證機構(gòu)參與社會管理創(chuàng)新的方法

對于提供信用中介和法律服務(wù)的公證機構(gòu)而言，在社會管理創(chuàng)新中有著獨特的價值定位，以自身職能特點參與社會管理創(chuàng)新。

(一)積極參與城市管理，降低社會管理成本

“小政府、大市場”行政管理模式的建立和完善意味著政府將從越來越多現(xiàn)有的行政管理領(lǐng)域中退出，也意味著公證機構(gòu)會擁有大量的機會參與到社會管理事務(wù)當中[注]劉春竹：《政府職能轉(zhuǎn)變中公證制度不可或缺》，《行政與法》2004年第7期，第25頁。。公證機構(gòu)應(yīng)當立足于《公證法》和相關(guān)規(guī)范性文件，從公證活動的三大效力：證明效力、法律行為成立效力、強制執(zhí)行效力出發(fā)，積極尋求與政府管理機關(guān)進行廣泛而深入的合作機會，從而參與到社會管理當中，發(fā)揮社會協(xié)同作用。例如在土地征收、拆遷補償、移民安置、土地和房屋管理、企業(yè)改制、行政合同等方面，公證機構(gòu)秉著依法證明、客觀公正的工作宗旨，能夠促進社會和諧，降低社會管理成本。

(二)保障法律的正確實施，推動社會管理的法治化

公證機構(gòu)在公證活動中，應(yīng)當一方面大力宣傳法律政策，幫助社會主體樹立正確的法律觀和權(quán)利觀，促使其正確地行使各項權(quán)利，幫助其自立自強；另一方面，通過嚴格的公證程序保障法律的正確實施，制約違法及不平等行為，消除糾紛隱患和影響權(quán)利實現(xiàn)的不穩(wěn)定因素。

(三)發(fā)揮預(yù)防法律糾紛的功能，服務(wù)經(jīng)濟發(fā)展

公證機構(gòu)在公證活動中應(yīng)當發(fā)揮預(yù)防法律糾紛的功能，一方面積極發(fā)揮信用中介功能，預(yù)防法律糾紛，降低交易成本，促進誠信社會的建設(shè)；另一方面應(yīng)當積極與人民調(diào)解制度和民事訴訟制度進行有效對接，促進法律糾紛及時、公正、有效地得到妥善解決，從而降低社會主體的訴訟成本、減輕法院訴累，并且最大限度預(yù)防化解社會矛盾[注]“為經(jīng)濟社會發(fā)展提供服務(wù)是公證工作的基本職責。要緊緊圍繞科學(xué)發(fā)展這個主題和加快轉(zhuǎn)變發(fā)展方式這條主線，認真辦理涉及經(jīng)濟社會發(fā)展的各類公證業(yè)務(wù)，努力為調(diào)整經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、推進金融改革、促進文化發(fā)展、深化重點領(lǐng)域改革、擴大對外開放和國家及地方重大工程、重點項目建設(shè)提供服務(wù)。要努力為發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟服務(wù)，積極為各類市場主體的市場行為提供公證服務(wù)，規(guī)范交易行為，預(yù)防經(jīng)營風險，維護市場主體的合法權(quán)益。要努力為擴大對外開放服務(wù)，認真辦理涉外公證事項；為公民出國學(xué)習(xí)、工作和企業(yè)對外投資、兼并等提供公證法律服務(wù)。要努力為維護社會和諧穩(wěn)定服務(wù)，認真辦理征地拆遷、企業(yè)改制、勞動糾紛、社會保障、環(huán)境污染等方面公證事項,最大限度預(yù)防化解社會矛盾。”引自吳愛英部長在2012年8月24日司法部公證工作會議上的講話。。

(四)獨立行使證明權(quán)，服務(wù)人民群眾

公證書是具有較高證明力的法律文書，在很多方面服務(wù)于人民群眾。例如，按照通行的國際慣例，我國公民在境外使用的文書，如出生、婚姻、學(xué)歷、無犯罪記錄等文件都必須經(jīng)過公證方才有效。除此之外，在普通的國內(nèi)民事交往中，公證機構(gòu)也大有可為，例如在合同公證、強制執(zhí)行公證、印鑒公證、彩票發(fā)行公證等等領(lǐng)域當中公證機構(gòu)都起著服務(wù)人民群眾的巨大作用。

公證機構(gòu)在社會管理創(chuàng)新的價值定位與加強社會建設(shè)的要求是完全契合的，公證活動對于保障權(quán)利人的合法權(quán)益、節(jié)約司法資源、減少法院訴累、建設(shè)誠信社會都具有不可替代的作用。

三、公證機構(gòu)參與社會管理的保障

對于公證機構(gòu)而言，參與社會管理創(chuàng)新需要從各個方面加以保障，筆者認為應(yīng)從以下幾個方面進行：

(一)確保公證機構(gòu)的中立和獨立地位

堅持公證機構(gòu)的獨立性和中立地位是保障公證權(quán)正確行使的必要條件，也是公證機構(gòu)參與社會管理的先決條件。近一段時期，在一些經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)，將公證收回行政序列，改自收自支為國家撥款體制的呼聲很高。筆者認為，非行政和自收自支體制必須進一步加以堅持。這一方面可以有效保障公證機構(gòu)獨立性和中立地位；另一方面可以最大限度地調(diào)動公證從業(yè)人員的工作熱情，更好地為經(jīng)濟發(fā)展服務(wù)。反之，如果將公證機構(gòu)收回行政序列，廢除原有的公證機構(gòu)管理體制，會導(dǎo)致公證工作的行政化和官僚化，喪失公證機構(gòu)特有的中立性質(zhì)，不利于服務(wù)社會經(jīng)濟發(fā)展的需要，與社會管理創(chuàng)新對公證工作的要求相悖。這不僅是針對目前我國的實際情況而言，而且也是從世界范圍內(nèi)的發(fā)展經(jīng)驗得出的結(jié)論。

(二)順應(yīng)社會發(fā)展，轉(zhuǎn)變落后觀念

社會管理創(chuàng)新首先需要社會管理理念的創(chuàng)新。公證機構(gòu)參與社會管理創(chuàng)新首先需要轉(zhuǎn)變觀念，這主要體現(xiàn)在三個方面：第一，身份觀念的轉(zhuǎn)變。公證機構(gòu)應(yīng)當牢固樹立中立意識，改變過去以行政機關(guān)自居的陳舊觀念，堅持以人為本、服務(wù)為民、服務(wù)優(yōu)先的工作理念。第二，行為觀念的轉(zhuǎn)變。我國目前公證的工作模式主要以被動公證為主，這影響到公證機構(gòu)參與社會管理的深度和廣度，應(yīng)當準確把握公證主動性和被動性的界限，正確處理好經(jīng)濟效益和社會效益之間的關(guān)系，充分發(fā)揮自身法律服務(wù)、信用中介的公證職能。第三，工作態(tài)度的轉(zhuǎn)變。如前所述，社會管理創(chuàng)新的最終目的是一種開放性社會管理模式，公證從業(yè)人員應(yīng)當在現(xiàn)行法律的框架內(nèi)順應(yīng)社會發(fā)展的需要，積極主動地拓展公證業(yè)務(wù)領(lǐng)域，爭取在更為廣闊的空間為經(jīng)濟發(fā)展和人民群眾服務(wù)。

(三)深入研究公證業(yè)務(wù)，提高創(chuàng)新能力

社會管理創(chuàng)新的開放性使公證機構(gòu)能夠在廣闊的天地中發(fā)揮其獨特的社會功能，但公證機構(gòu)參與社會管理創(chuàng)新必須在法治軌道上進行。因此，公證機構(gòu)應(yīng)當在現(xiàn)有法律的框架內(nèi)對公證業(yè)務(wù)進行深入研究，與時俱進，積極開拓參與社會管理的領(lǐng)域和空間。面對新時期頒布和修訂的各種規(guī)范性法律文件，公證機構(gòu)對于公證業(yè)務(wù)的研究不應(yīng)當僅限于《公證法》、《公證程序規(guī)定》等規(guī)范性文件，而且要對與公證業(yè)務(wù)有關(guān)的法律法規(guī)進行學(xué)習(xí)和研究，并對社會學(xué)，以及管理學(xué)知識等有所涉獵[注]筆者注，《公證法》是一部程序性的法律制度，公證業(yè)務(wù)領(lǐng)域的開拓還需要根據(jù)實體性法律制度的變化而變化。隨著《物權(quán)法》、《拆遷安置條例》、《婚姻法司法解釋〈三〉》等法律規(guī)范、以及銀監(jiān)會等相關(guān)部委制定的有關(guān)行業(yè)管理的相關(guān)規(guī)范性文件的出臺，以及各種社會管理新事物的不斷產(chǎn)生，公證機構(gòu)應(yīng)當面向未來、銳意進取、主動出擊，尋求與政府機關(guān)、法院以及社會主體在社會管理方面的合作機會，在社會管理創(chuàng)中發(fā)揮更大作用。。同時，公證機構(gòu)應(yīng)當著重研究公證如何與政府管理行為對接、如何與訴訟程序和人民調(diào)解制度的對接、如何與社會建設(shè)對接、如何與社會主體自治行為對接的理論和現(xiàn)實問題，努力在現(xiàn)有法律的框架內(nèi)對公證業(yè)務(wù)進行創(chuàng)新性轉(zhuǎn)變，以適應(yīng)不斷變化的社會形勢。

(四)提高隊伍素質(zhì)，提升服務(wù)能力

公證機構(gòu)參與社會管理離不開一支立場堅定、業(yè)務(wù)精通、工作熱情的公證隊伍，應(yīng)當始終將提高隊伍素質(zhì)作為首要工作來抓。首先，要堅持政治立場、道德品質(zhì)教育，杜絕公證行業(yè)諸如請客送禮、惡性競爭等壞風氣。其次，要堅持業(yè)務(wù)知識教育，努力提高業(yè)務(wù)素質(zhì)，保障辦證質(zhì)量。最后，要加強硬件建設(shè)，更多地運用信息技術(shù)手段規(guī)范辦證程序，增加公證活動的透明度，提高辦證質(zhì)量。

小結(jié)

作為提供法律和信用中介服務(wù)的公證機構(gòu)參與社會管理創(chuàng)新有著天然的優(yōu)勢，它的獨立性以及中立地位，以及獨特的價值定位能夠恰當?shù)貛椭腿嗣袢罕娺M行社會管理，發(fā)揮社會組織參與社會管理的協(xié)同作用。在我國社會結(jié)構(gòu)發(fā)生巨大變革的今天，公證機構(gòu)應(yīng)當立足本職，找準契入點，以飽滿的工作熱情和嚴謹?shù)墓ぷ鲬B(tài)度參與到社會管理創(chuàng)新之中，更好地為經(jīng)濟發(fā)展和人民群眾服務(wù)。