監獄策應刑事法律調整的若干思考

■ 寧夏監獄管理局課題組

《刑法》、《刑事訴訟法》、《社區矯正實施辦法》及《最高院關于辦理減刑、假釋案件具體應用法律若干問題的規定》(以下簡稱《規定》)的修訂、頒布及相繼實施，對監獄工作產生一系列重大影響。嚴格執行調整的刑事法律，實現立法目的，成為當前監獄工作必須應對的新課題。本文從刑事法律調整后對監獄工作的影響，結合寧夏監獄工作實際，提出完善監管設施、針對性開展管理教育、修正行刑機制等系列構想，以期對刑事法律執行和職能履行有所裨益。

一、刑事法律調整變化對監獄工作的主要影響

(一)對監獄行刑理念的影響

一是立法精神更加凸顯懲罰犯罪和保障人權的統一。新《刑事訴訟法》充分體現了懲罰犯罪與保障人權并重的基本理念。不僅將尊重和保障人權寫入了《刑事訴訟法》總則，還貫徹到具體的刑事訴訟制度中，體現了我國人權事業新的發展進步。在具體刑罰執行過程中，不斷強化人權意識，實現懲罰犯罪和保障人權的統一，這是監獄行刑理念的基本立足點。這一轉變必然體現于監獄工作的方方面面，不僅包括基本規則的規范，更包括具體執法的執行到位。二是具體規則更加凸顯寬嚴相濟刑事政策。從寬方面，不僅取消了13類犯罪的死刑，在刑罰適用上體現了對老年人和未成年人等特殊主體從寬的政策精神。從嚴角度，規定限制減刑，降低減刑幅度，對累犯和部分嚴重犯罪分子加大懲罰力度等一系列規定，都進一步體現了懲罰從嚴的立法目的。

(二)對監獄“兩個群體”的影響

1、對罪犯群體的影響。(1)重刑犯[注]本文中的重刑犯，特指刑期15年以上的罪犯。比例增加。這部分罪犯增加主要來源于以下六個因素：《刑法》規定的死緩罪犯減刑最低期限由原來的15～20年以下上升到25年；“九類人[注]《刑法》第50條：被判處死刑緩期執行的累犯以及因故意殺人、強奸、搶劫、綁架、放火、爆炸、投放危險物質或者有組織的暴力性犯罪被判處死刑緩期執行的犯罪分子，人民法院根據犯罪情節等情況可以同時決定對其限制減刑。簡稱“九類人”。”被限制減刑；死緩、無期徒刑的最低服刑期被延長；有期徒刑數罪并罰的最高刑期由20年延長至25年；《刑事訴訟法》嚴格了死緩、無期罪犯的減刑條件，提高了最低執行期；有期徒刑罪犯的減刑幅度由最多減3年改為2年。(2)短刑犯[注]為表述方便，短刑犯在本文中，特指刑期為3～12個月的罪犯。增加，根據《刑事訴訟法》規定，自2013年1月1日起，余刑3～12個月的罪犯將由監獄關押。僅此一項，將使監獄押犯凈增××萬人[注]詳見邵雷：《適應刑事法律政策變化 切實做好監獄刑罰執行工作》的講話。。(3)罪犯總數大幅增加。除上述因素外，將“九類人”納入不得假釋范圍，不得假釋罪犯以及特殊累犯范圍的擴大，提高黑社會性質罪犯刑期等規定，使得相關重刑犯沉淀下來，相應犯罪刑期延長，“出口”客觀上的嚴格化，成為罪犯總數大幅增加的重要因素。(4)罪犯不穩定因素增加。一是因罪犯對減刑幅度的降低等系列新規定理解不準確、甚而誤解等認識上的不到位，導致在新法適用前后，部分罪犯擔心自己“前功盡棄”，少數罪犯產生了改造無用念頭，思想波動大，改造積極性受到影響，成為監管安全的不穩定因素。二是依照“從舊兼從輕”適用原則，犯罪行為發生在2011年5月1日以后的罪犯，適用最高人民法院的《規定》，發生在2011年5月1日以前的罪犯，則不適用《規定》。據此，將導致同一監獄關押的罪犯適用不同的司法解釋，相應的監管方式也據此不同。同為罪犯兩種管理方式，且兩種方式還將長期并存，必將對罪犯改造產生影響。不平衡、懷疑行刑公平公正性等心理都有可能成為監管安全事故的重要“誘因”。

2、對監獄警察的影響。(1)警察監管壓力將面臨新挑戰。押犯的增加，將使警囚比不足矛盾更加突出，直接導致警察監管壓力劇增。如果不能及時依據押犯數的增加提高警力配備，監管安全將面臨空前壓力，教育改造職能的兌現也將面臨重重困難。(2)警察管教能力將面臨新考驗。短刑期、限制減刑罪犯的管理教育、重刑犯刑期延長等系列變化對于監獄警察不僅是新課題，更是新挑戰：一是對于刑期為3～12個月的短刑期罪犯管理教育究竟如何定位，監獄警察尚無管教經驗；二是重刑犯刑期相較于原有刑罰機制的客觀延長，少數罪犯被判處限制減刑，一系列法律調整導致的切身利益受損，直接“打擊”了這部分罪犯的改造積極性。產生消極改造心理的同時，對抗警察、襲警、暴獄的潛在危險性也在增加。這使得監獄警察面臨著人身風險和管教難度增加的“雙重考驗”。(3)警察行刑理念將面臨新轉變。一是需要更加深刻地理解新修法律的立法精神。“強化人權保障，強調實現懲罰犯罪和人權保障的統一”是此次法律調整的主旨，深刻理解這一點，并將立法精神貫穿于具體執法活動中，有待監獄警察理念上的“轉型與發展”。二是需要更加凸顯執法的專業化要求。對重刑犯和短刑犯分別給予準確定位、然后采取針對性的管理教育方式，是監獄警察準確執行新修法律及司法解釋的前提。同時，對重刑犯加大懲處力度，對老、未成年犯從寬等系列寬嚴相濟刑事政策的新規定，需要監獄警察真正將依法行刑與教育矯正職能有機結合起來，并落實到具體執法過程中。

(三)對監獄管理的影響

1、監獄自身方面：

(1)獄政管理方面。一是監管安全壓力。長刑期罪犯的增加使得重刑犯對改造喪失信心，消極改造、抗拒改造，成為監獄安全的潛在隱患。二是監管能力需要應對新挑戰。上述押犯的新特點，導致監獄必然面臨關押條件、獄政警戒設施、計分考核等管理方式的系列調整。如何圓滿完成對短刑犯、限制減刑的收押監管，需要監獄對這部分罪犯的基本情況，如犯罪類型、特點等進行通盤考慮，并在確保監管安全的基礎上，開展針對性的管理。

(2)刑罰機制方面。一是新舊法律過渡需要銜接。特別是一部分罪犯按照原有的計分考核辦法，已接近減刑或假釋條件，但因為法律調整“前功盡棄”，產生思想波動，甚至對抗警察執法、消極改造，成為新法適用過渡階段的突出現象，必須予以足夠重視。二是減刑、假釋、暫于監外執行等基礎性規范性文件需要依法修改。除按照刑事法律調整修改相應實體和程序內容以外，還要對當前困擾監獄行刑的重點問題予以考量。如減刑和假釋作為刑事獎勵，如何合理配置以達到有效激勵罪犯改造的目的？如暫于監外執行難的問題如何破解等？警察一線執法自由裁量權如何控制等問題，都需要予以解決。

(3)教育矯正方面。對于新增加的短刑犯和重刑犯，亟待研究探索新的教育模式。對于短刑犯，完成入監教育就有可能接著進行出監教育，原有的入監、出監教育對其改造表現如何評價等，都是必須研究和解決的重點問題。一方面，不能因為其刑期短，就忽視其危險性；另一方面，也不能將其與長刑期罪犯主觀惡性等同視之，懲罰措施超出刑法評價，也就是“罰不當其罪”。對其教育內容也需要進行新的調整，原有的以技能教育、勞動改造為主的教育模式，對于短刑期罪犯而言，可能就不具備相應的激勵性。對于服刑幾個月的罪犯，開展什么內容的教育，需要進行研究和探討。同時，對于限制減刑、服刑期依法延長的罪犯，怎樣應對其消極改造、對抗勞動改造等新變化，如何采取有效教育矯正方式，消除其內在安全隱患，實現教育改造目的，也是亟待破解的關鍵性問題。

2、執法外部環境。與政法各機關相關協調銜接程序需要進行修改完善。按照六類減刑假釋案件必須開庭審理并進行公示的規定，監獄在提請辦理上述案件過程中，需要依法與法院、檢察院進行協調配合，據此首先需要就協作辦案機制達成共識，形成統一操作規程，進而確保各項工作依法按時執行到位。鑒于假釋、暫于監外執行罪犯按照《社區矯正實施辦法》規定，須由社區矯正機構進行管理，監獄對擬適用社區矯正的罪犯進行調查評估，并按照辦法規定進行交接和收監，也需要監獄與社區矯正部門就此達成一致意見，并統一執行。

二、寧夏監獄策應刑事法律調整能力分析

筆者僅從寧夏監獄能否“關得下、管得住”兩個重點問題進行分析。

(一)關押能力分析

關押能力在某種程度上取決于“四防一體化”和五項機制的建設。筆者從四防建設入手，對寧夏監獄的關押能力作如下分析：一是物防方面。優勢：近幾年，寧夏新建中度戒備監獄1所，其余4所監獄分別進行了不同程度的改擴建，關押能力、安防設施獲得加強。不足：尚無嚴格意義上的高度戒備監獄，唯一的重刑犯監獄目前處于超關押狀態，規劃的高度戒備監獄建設完成尚需時間。同時，短刑犯的關押，如采取集中關押的方式，相應戒備等級的監獄需要專門做準備。上述均為影響監獄安全穩定、實現“三分”的關鍵制約因素。二是技防方面。優勢：各類現代化技防設施廣泛應用；信息化平臺、監控指揮中心建成并運行。不足：安防設施功能與監管需要存在差距、信息化應用作用發揮有待加強，各項技防設施處于動態完善過程，尚未完全按照新《監獄建設標準》落實到位。三是人防方面。優勢：“四防一體化”和五項機制建設不斷完善，連續七年半實現“四無”，形成了有效的監管經驗。不足：警囚比為××.×%，警囚比不足將成為刑事法律調整首先凸顯的問題之一。四是聯防方面。優勢：三共”建設完善了監獄安防體系。不足：應急處突實戰應用能力有待提高。

(二)管理機制分析

2008年，寧夏監獄管理局協調自治區高級人民法院、檢察院和司法廳，聯合制發了《寧夏監獄提請和辦理罪犯減刑假釋案件的實施辦法(試行)》、《寧夏監獄對罪犯計分考核獎罰實施辦法(試行)》和《寧夏監獄對罪犯實行分級處遇的規定(試行)》[注]下文簡稱“兩辦法一規定”，2009年進行了統一修訂完善。等基礎性規范，對于寧夏監獄執行刑事法規，履行職能，發揮了基礎規范作用。但在實際運作中，特別是面臨調整后的法律框架，監獄管理仍有以下三方面不足，需要進行調整完善：

1、執法機制有待完善。一是罪犯減刑、假釋和保外就醫等刑罰執行規范有待完善。目前，寧夏罪犯減刑、假釋比例尚不夠科學，減刑適用過寬，假釋控制過嚴；2011年，寧夏罪犯減刑的比例為××.×%，遠遠高于全國平均水平；而假釋比例僅為0.1%,遠低于全國平均水平。假釋的積極作用未獲發揮，減刑、假釋作為刑事獎勵政策的激勵性也逐漸顯得乏力。依照新法，對于重刑犯嚴格假釋條件，對于部分罪犯倡導擴大假釋適用。如何依法在科學設置刑事獎勵激勵機制、推進假釋適用等，需要在規范性文件中予以確認。二是計分考核及獄政管理等需要結合新修法律及司法解釋進行修訂完善。三是尚無限制減刑、短刑犯等新類型罪犯管理辦法及相應操作規則。四是罪犯就醫、死亡處理等難點問題，成為困擾寧夏監獄工作的“頑疾”，有待依照新法精神進行“破冰式”解決。

2、外部環境有待優化。一是與相關部門協作內容需要依照新法進行修改，包括實體和程序兩個方面的內容。如“確有悔改表現”的認定，假釋條件的嚴格，檢察院的監督程序等。二是基礎規范性文件權威性需要提高。寧夏“兩辦法一規定”由自治區高級人民法院、檢察院和司法廳聯合發文，從效力等級及范圍上來講，客觀上存在制度權威性不足、執行力弱化等問題，影響刑罰執行的公平公正性。如因公安廳并非制定主體，實際工作中，罪犯收押、釋放等部分涉及公安部門的工作，據此受到影響[注]據調查，因對收押程序部分環節的理解不一，在實際工作中，出現公安部門與監獄在部分問題上“各依所據”，并產生個別“摩擦”。，客觀上也削減了規范性文件作為刑罰執行具體規則的權威性和公信力。

3、教育模式有待調整。“在希望中改造，爭取早獲新生”一直是監獄對罪犯最具有說服力的教育思想。但新法的適用，對于限制減刑和長刑期罪犯而言，這句話就喪失了原有的激勵作用。渡過漫長的刑期，出獄后可能面臨妻離子散、甚而家破人亡的“慘狀”，這部分罪犯的改造“源動力”成為了無水之源，很可能就此產生消極對抗、破罐破摔、悲觀絕望等情緒。現有的“5+1+1”教育管理模式，著眼罪犯回歸社會，凸顯職業技能教育，但如何定位長刑期罪犯的教育改造，并開展針對性的教育改造？對于短刑犯，能否將技能培訓作為主要教育手段？等等，這一系列問題，對于監獄工作而言，都是新課題。

三、寧夏監獄策應刑事法律調整初步構想

為妥善應對刑事法律調整的重大變化，確保監管安全持續穩定，順利實現新法適用的平穩過渡，兌現我國刑事法律調整的立法宗旨和目標，現針對部分重點問題，結合寧夏監獄工作實際，提出以下六項策應方略：

(一)深入學習新法，精準掌握立法宗旨

深入學習適用調整后的刑事法律，是準確把握和適用的前提。因此，筆者認為，就新修法律進行全員化、高層次的學習培訓，是策應刑事法律調整的當務之急。在組織學習培訓過程中，應注意兩個問題的恰當處置：

1、學習主體應包括警察和罪犯兩個層面。一是警察的學習培訓。制定切實可行的學習實施方案，通過邀請專家、座談討論、專項考核等方式，組織全員化的學習培訓，力爭全體警察準確掌握法律調整的主要內容和立法精神等。二是罪犯的學習宣講。新修法律涉及罪犯的切身利益，他們必然高度關注。如宣講不到位或方式不妥，很可能導致罪犯情緒波動，消極改造甚而成為影響監管穩定的“導火索”。因此，必須迅速組織專門力量，制定準確、嚴謹、審慎的宣傳提綱，統一進行宣講，穩定罪犯情緒，消除安全隱患，促使罪犯實現思想上的“順利過渡和平穩著陸”。

2、學習方式應包括培訓、實踐、提升三個階段。立足學以致用，保持學習觀念的開放性。集中培訓解決知的問題，實踐解決用的問題。根據應用的復雜性、反復性和綜合性，通過學習-實踐-發現問題-解決問題-再總結-再學習-再實踐-再提升的方式，不斷深化對新法精神的理解和掌握，特別是要努力通過反復學習和實踐，實現對新法“實現懲罰犯罪和人權保障的統一”的把握和執行到位。

(二)對癥下藥，凸顯監管改造規律

針對押犯的新特點，采取針對性的管教舉措，因勢利導，對癥下藥，是應對法律調整的突破口。這種突破主要體現在三個方面：一是重刑犯。據統計，寧夏監獄目前有此類罪犯，占押犯總數的26.37%，這部分罪犯對于寧夏監獄安全持續穩定具有舉足輕重的作用。特別是刑事法律調整后，他們的刑期相較預期“變長”，怎樣促使其平穩渡過過渡期，筆者認為，必須在創造條件推進分類關押的基礎上，挖掘個案矯治的重要作用。特別是要針對此類罪犯悲觀、絕望的心理特征，應結合個案矯治的成功案例，借鑒國外管理經驗，研究總結此類罪犯的教育改造模式。二是短刑犯。按照分類關押的工作規律及思路，對短刑期犯進行集中關押比較適宜。短刑犯管理教育對于監獄是新課題，據向寧夏公安廳監管局了解的情況來看，這部分罪犯的主要為盜竊等類型，犯罪情節較為輕微，目前在看守所主要是通過簡單的勞務加工、農業勞動等活動進行改造。改造激勵方法也顯得頗為薄弱，減刑等刑事獎勵對其并無足夠的激勵作用。在尚未有相關管教經驗的階段，筆者認為，可以在借鑒原看守所管理方式和模式的基礎上，結合監獄教育模式的基本思路，研究制定出臺專門的教育管理辦法。需要厘清的觀念是：失去自由，與社會隔離本身就是懲罰。據此，短刑犯管理應凸顯適度的寬松性，體現適度的輕微懲罰即可，也就是“罰當其罪”。因為這部分罪犯按照其所犯罪行，主觀惡性較小，刑罰本身就較為輕微。對于部分罪犯來說，只要其平穩度過監禁生活即可。在教育矯正上不宜也不用過于苛求，比如要求其學會相關職業技能等，并以此作為其改造表現的依據。三是受法律調整影響較大的罪犯。針對部分罪犯因減刑幅度降低受到影響的情況，積極協調法院、檢察院，努力將新法適用階段產生的“震蕩”消減到最低。厘清罪犯對減刑、假釋等刑事獎勵的認識，促使其客觀、理性地看待刑事法律調整。而不是將刑事獎勵作為其法定權利，采取極端方式予以主張。

(三)加快建設，完善監管設施條件

按照分押分管分教的指導方針，必須針對押犯構成的變化特點進行和加快監獄建設。就寧夏而言，適宜加快高度戒備監獄建設和對現有監獄作針對性改擴建“兩條腿”走路：這其中有三個重點需要審慎對待：一是重刑犯的集中關押地點及安防設施準備應及早進行。二是短刑犯的集中關押及安防設施應準確定位，既不宜按照高度戒備的建設標準進行設置，也不宜輕視這部分罪犯脫逃、襲警及違反監規的可能性和危險性。三是對六類開庭審理案件的法庭建設。既要盡快建設適用的法庭，又要在減刑、假釋規定中對法定開庭審理的案件，做出具體界定，并據此出臺《關于六類[注]《規定》中的六類案件開庭審理，并應當一律予以公示。包括：(1)因罪犯有重大立功表現提請減刑的；(2)提請減刑的起始時間、間隔時間或者減刑幅度不符合一般規定的；(3)在社會上有重大影響或社會關注度較高的；(4)公示期間收到投訴意見的；(5)人民檢察院有異議的；(6)人民法院認為需要開庭審理的。罪犯減刑、假釋開庭審理的實施辦法》，嚴格公示內容和程序，確保公開促公正的立法本意獲得實現。上述內容的修訂完善均須在與自治區高級人民法院共同協商的基礎上進行，并在全區進行統一建設和規范。

(四)高端定位，構建公平公正行刑機制

2011年，寧夏監獄擬定《寧夏監獄工作標準》，構筑公平公正的行刑機制。筆者認為，工作標準必須嚴格依法進行修訂，在修訂過程中，還需注意兩大問題：

1、理念上須向“大執法”轉變。此次法律調整，對公檢法司各部門在刑事司法過程中的職責進行了調整分配，其目的就是通過分工負責、相互配合、相互制約的司法職權配置格局，確保刑罰正義實現的最大化。據此，公檢法司共同完成刑事法律的執行，是省級公檢法司機關構建科學行刑機制的思想基礎。實踐中，因各省情況存在較大差異，導致在行刑協調機制存在程度不一、力度不同等情況，也在一定程度上對法律的權威性造成了影響。從寧夏監獄工作實踐以及部分兄弟省份的經驗來看，“大執法”機制的構建和順利運行，對于刑罰目的的實現具有重要作用。據此，結合新法精神，確立“大執法”理念，其意義重要且深遠。筆者認為，就省級范圍來講，確立“大執法”機制，就是要在遵循公檢法司各部門相互獨立、相互制約的基礎上，凸顯協調配合上的突破。這個突破首先就體現為規范性文件的統一修訂完善和執行責任共擔制的明確。如就寧夏監獄減刑、假釋、計分考核等基礎性規范性文件的修訂完善而言，應當在嚴格依法進行修訂的基礎上，認真梳理影響監獄執行刑罰等工作的焦點難點問題，如假釋比例太低、保外就醫難、死亡處理難等系列問題，通過政法委牽頭召開公檢法司聯席會議等方式，盡快就相關問題達成一致意見，制定出臺相關規則，解決指導執法難題。

2、修訂完善須做好細節銜接。在管理機制的修訂完善上，應當做好“三個銜接”：一是做好計分考核與新法的銜接，保持考核工作應有的穩定性和延續性。二是做好計分考核與減刑、假釋、保外就醫制度的銜接；合理設置監管、教育、勞動在計分考核中的分值權重。三是做好執法要求與權利義務的銜接，最大限度地減少警察執法的自由裁量空間。

(五)著眼專業，推進隊伍專業素養提升

警察素質對于監獄行刑質量具有決定性作用，在各項隊伍建設工作的推進中，應當凸顯兩個重點：一是針對性地增加警力。就管教罪犯的經驗和規律證明，重刑犯和短刑犯，都需要配備專門的警力。重刑犯還需要個案矯治專家，制定專門的教育矯治方案并進行長期跟蹤。因此，增加警力，不僅指增加數量，還須在專業結構上進行針對性的調整。二是理性對待專業化建設。鑒于監獄工作的綜合性和復雜性，近幾年，寧夏監獄招錄新警時，更趨向于招錄計算機、心理學等較為緊缺的專業，甚至有人提出，監獄法律人才已經飽和。但反觀實際工作，筆者認為，監獄的法律專業人才不是飽和，而是“隱性缺乏”。盡管法律專業在寧夏監獄工作人才結構中占絕對比例，但監獄工作真正需要的高層次法律人才，特別是法律適用“行家里手”、綜合管理“參謀助手”等決策型人才尤為缺乏。因此，建立“專家庫”，培育“專業人才”、引進“法律智庫”等推進隊伍專業化進程的舉措，應當盡快納入監獄工作重點。

(六)統籌安排，有序推進各項策應舉措

此次法律調整具有較強的全面性，對監獄的人(罪犯和警察)、物(涵蓋各種基礎建設)、管理等方方面面均產生了重要影響。而上述應對策略中，既有短期必須到位的工作，也有必須長期努力才能實現的目標；既有雖然緊迫但也必須審慎對待的宏觀問題，如規范性文件的修訂，也有必須花大力氣找出問題癥結并從長遠出發進行解決的問題。因此，必須統籌兼顧，采取“三個結合”的方法有序推進各項策應舉措：一是將策應舉措與基層基礎、標準化建設結合起來。基層基礎建設和標準化必須依法進行，策應本身就是夯實基層基礎建設、推進監獄標準化建設的題中之義，二者具有內在統一性。二是將策應舉措的實施與監獄維穩等社會職能結合起來。法律調整及適用必然產生不同程度的“震蕩”，實現平穩過渡是策應舉措的政治立足點。三是將策應的時效性和實效性結合起來。為確保各項舉措落實到位，對于短期需要完成的工作，應制定相關實施意見，依時推進；對于涉及宏觀層面的問題。如規范性文件的修訂，應本著審慎、嚴謹、求實的態度有序推進。

結語

刑事法律的系列調整，標志著我國刑事法律的重要歷史進程，其影響重大而深遠。積極策應法律調整，推進依法行刑，是時代發展的客觀所需，也是社會變革的必然趨勢，更是法治文明的重要體現。但顯然，這個過程不可能一蹴而就，而是需要廣大監獄工作者立足依法行刑理念和立法精神，在監獄執行刑罰教育改造罪犯的職能履行中，求真務實，反復實踐，不斷總結和升華。

(寧夏監獄管理局課題組成員：原寧夏回族自治區司法廳副廳長、監獄管理局局長蔣元德；寧夏回族自治區監獄管理局副局長楊凝華；寧夏回族自治區監獄管理局周剛、劉亞玲)