行政訴訟類型化研究之現狀述評與類型重構

■陳立如 (北京市東城區人民法院副院長)

我國行政訴訟制度經過了20年的發展已經逐漸完善和成熟。自上個世紀90年代開始，在我國一批行政法學者的關注下，行政訴訟類型化得到一定的重視。行政訴訟類型化的優點是可以拓寬行政審判的強度，也可以擴大當事人的訴權①章志遠:《重構我國行政訴訟之構想》，《河南省政法管理干部學院學報》2004年第6期。。由于現有的行政訴訟制度并沒有對類型進行分類，引發的后果就是很多行政訴訟糾紛無法納入解決的范圍。糾紛的不及時解決加劇了社會矛盾的沖突，使社會的秩序、法律的穩定性受到影響。本文通過對學界有代表性的觀點分析，提出對行政訴訟類型化的觀點。

一、行政訴訟類型化代表性觀點分析

一般來說，學界對訴訟類型化的定義是指: “按照一定的標準對社會糾紛進行歸類總結，以為相應訴訟救濟途徑的設計或者訴訟體系漏洞的彌補奠定社會實證基礎。②樊崇義主編:《訴訟原理》，法律出版社2003年版，第551頁。”出于分析的便利，將研究行政訴訟類型化的進路分為分類標準和具體構建。

(一)行政訴訟類型標準

馬懷德教授認為行政訴訟類型化應當考慮(1)行政訴訟的目的。行政訴訟的目的決定行政訴訟的類型。(2)原告的訴權。行政訴訟類型的完善有利于提高對公民訴權的保護。(3)行政訴訟的客體。由于行政訴訟法對受案范圍的列舉，導致一部分行政行為被排除出受案范圍，而類型化可以擴大受案范圍。(4)行政爭議的性質。行政機關的內部爭議還未納入到糾紛解決的渠道中。(5)法官審理的權力。訴訟類型劃分可以將法官在審理中權力大小不再唯一化③馬懷德:《完善〈行政訴訟法〉與行政訴訟類型化》，《江蘇社會科學》2010年第5期。。

章志遠教授認為應當以公民的訴訟請求作為類型標準，并輔以訴訟標的和行政爭議的性質來建立結構完備的糾紛行政訴訟類型化④章 志遠:《行政訴訟類型化比較模式與選擇》，《比較法研究》2006年第5期。吳華:《行政訴訟類型研究》，中國政法大學2003年博士論文。。

門中敬教授認為以判決的內容和效力作為分類標準。其理由是 (1)可以使現有的以判決作為分類標準的習慣不被打破。(2)有利于法院適用。(3)給付之訴可以作為新的判決類型的補充。如出現的賠償之訴，也就是要求行政機關給付財產，實際上也就是給付之訴⑤門中敬:《行政訴訟類型化的目的與標準》，《煙臺大學 (哲學社會科學版)》2011年第3期。。

有來自實務部門的同志認為行政訴訟類型化的標準是一個多元化的標準，角度不同得出的類型也不同。因此，應當通過一個同一標準分類，再通過不同類型確定分類⑥王濤:《基于我國行政訴訟類型的現狀思考》，《人民司法》2002年第11期。。

通過對以上學者和實務部門專家的觀點分析，可以得出行政訴訟類型化的分類標準具有多元化、復雜性的特點。同樣的標準，不同的學者會得出不同的觀點。筆者傾向于行政訴訟類型的標準以簡單、效率為原則。具體來說，主張應當以擴張行政訴訟的受案范圍為唯一標準。因為當前的行政訴訟實踐中，出現了行政事實行為、行政公益訴訟、規范性文件訴訟等被《行政訴訟法》明確排除適用的情況。不考慮其他標準是因為，如果考慮的目的因素過多，反倒不能制定出合理的分類標準。

(二)行政訴訟類型

馬懷德教授認為可以將行政訴訟分為撤銷訴訟、課以義務訴訟、給付訴訟、確認訴訟、公益訴訟、機關訴訟、當事人訴訟⑦馬懷德:《完善〈行政訴訟法〉與行政訴訟類型化》，《江蘇社會科學》2010年第5期。。具體來說，除了現有行政訴訟法規定的幾種判決類型外，其中的機關訴訟是指行政機關之間發生糾紛，通過法院來處理權限爭議的類型。當事人訴訟是指法院對行政機關對平等主體之間的民事糾紛所做的行政裁決進行司法介入的類型。

章志遠教授認為行政訴訟可以劃分為撤銷之訴、給付之訴、確認之訴三種⑧章志遠:《行政訴訟類型化比較模式與選擇》，《比較法研究》2006年第5期。。其主張的依據是行政訴訟脫胎于民事訴訟，而民事訴訟的傳統分類便是這三種，因而作出這種劃分。

劉飛教授認為行政訴訟類型可以分為確認之訴、撤銷之訴、變更之訴、履行之訴、賠償之訴五大類型。主張在合適的時候將其他新的訴訟類型通過特別法規定，但是基本形態不出這五種基本類型⑨劉飛:《行政訴訟類型制度探析—德國法的視角》，《法學》2004年第3期。。

還有學者認為行政訴訟類型可以劃分為確認之訴、變更之訴、履行之訴、履行義務、給付之訴五種[10]李桂英:《重整我國的行政訴訟類型制度》，《河北法學》2003年第6期。。

根據以上學者的觀點，可以比較出基本上都是以撤銷之訴、給付之訴、確認之訴作為訴訟的主要類型，并輔以添加了其他類型，以全面保障公民的訴權。

二、行政訴訟類型化重構

各國的行政訴訟制度基本上都是來自民事訴訟制度。民事訴訟制度主要是形成之訴 (撤銷之訴)、確認之訴、給付之訴，所以各國行政訴訟類型都是在此基礎上得到不斷的發展和完善。特別是撤銷訴訟更是在各國行政訴訟早期的歷史中僅有的類型[11]李廣宇、王振宇:《行政訴訟類型化:完善行政訴訟制度的新思路》，《法律適用》2012年第2期。。筆者認為，我國的行政訴訟分類應當劃分為形成訴訟、給付訴訟、確認訴訟、公益訴訟四種。

其中形成訴訟的亞形態包括變更訴訟，指對行政處罰中顯失公平的情形，可以作變更判決。當然現行《行政訴訟法》對變更訴訟的適用情形過于狹窄，應當對其他領域的判決都適用變更判決。例如行政裁決中當事人對行政機關的裁決行為不服的，人民法院可以在查明事實的基礎上，依法作出變更判決。另一種是撤銷判決。關于此種類型，相關論述較多，再此不再贅言。給付訴訟的亞形態可以包括課以義務之訴。指要求在行政法律關系中負有行政義務的行政機關作出一定的行為。還有是給付訴訟，有行政賠償中的給付，也有社會福利中的各種救濟金的授益性給付。確認訴訟是指因行政行為作出時所依據的法律、行政法規、規章被廢止，而對已經合法作出的行政行為確認合法或者因公共利益的需要，對行政機關作出的違法行為撤銷，將會給公共利益帶來很大的負擔，而確認行政行為違法的訴訟類型。公益訴訟類型的納入，源于實踐中出現的行政起訴的原告與案件的訴訟標的沒有直接的利害關系[12]例 如，2000年9月的嚴正學狀告椒江文體局怠于履行法定職責的案件，就是原告嚴正學認為椒江區文化娛樂總匯演藝廳 (屬椒江文化館)表演含有不健康內容的節目對附近的小學生的身心健康造成不良影響而向法院起訴的。雖然法院以嚴正學無法定的訴訟主體資格，裁定駁回其訴訟請求，但可以看出對此類涉及公共利益的案件受理，我國的行政訴訟還存在著疏漏。馬懷德、吳華:《對我國行政訴訟類型的反思與重構》，《政法論壇》2001年第5期。，即不符合行政訴訟起訴的條件。因此在這種情況下需要通過法律的修改來解決，即在為了社會公共利益情況下，應當允許與公共利益相關的無法律利害關系的公民或組織可以就行政機關的錯誤行為提起行政訴訟[13]馬懷德、吳華:《對我國行政訴訟類型的反思與重構》，《政法論壇》2001年第5期。。

關于學界呼聲很高的機關訴訟，不將其放入到行政訴訟類型中是考慮到行政權的屬性是效率、擴張。因此機關權限之間發生糾紛或沖突，由司法權判斷會囿于司法程序繁瑣而影響了行政機關的正常運作，因此交由行政機關上級居中調解或作出決定更為合適行政權的屬性。

采用上述分類的理由:(1)行政訴訟類型種類少，便于實務中司法機關適用。出于便捷、高效的考慮，對類型的劃分不能過于龐大，而是要突出重點。同時通過隱含的亞類型將各個領域覆蓋。(2)行政訴訟類型的分類也與我國現有的法律規定的判決種類相呼應，對已有的類型沒有形成較大的沖擊。例如撤銷之訴，法律規定有撤銷判決。變更之訴，法律規定有變更判決。確認之訴，法律規定有確認判決。(3)亞類型的出現，有助于對行政訴訟未來可能出現的新的類型案件留下空間。比如信息公開訴訟，就可以課以義務訴訟類型來承擔訴訟的功能。相對人可以向法院起訴要求行政機關履行公開相關信息的訴訟請求，即對行政機關課以義務訴訟來實現這個請求。