關于社會管理創新工作中矛盾糾紛排查化解作用發揮的調研報告

■徐呼和 (內蒙古自治區司法廳廳長)

黨的十八大提出，加強社會建設，是社會和諧穩定的重要保證。必須從維護廣大人民根本利益的高度，加強和創新社會管理，推動社會主義和諧社會建設。充分發揮群眾參與社會管理的基礎作用，正確處理人民內部矛盾，建立健全黨和政府主導的維護群眾權益機制，完善人民調解、行政調解、司法調解聯動的工作體系，暢通和規范群眾訴求表達、利益協調、權益保障渠道。司法行政機關如何在社會管理創新過程中發揮更大作用，是當前各級司法行政機關必須深入研究的重大課題。近年來，內蒙古司法行政機關立足本職，積極探索社會管理創新的體制機制，從矛盾排查化解職能的維度，就充分發揮人民調解工作在維護穩定工作中的“第一道防線”作用，為黨委政府化解矛盾、維護穩定、創新社會管理作出積極貢獻和有益的嘗試。

今年以來，內蒙古司法廳課題組，先后深到巴彥淖爾市、鄂爾多斯市、包頭市、興安盟、呼倫貝爾市5個盟市40多個司法局、司法所、矛盾調處中心等基層單位進行調研，詳細了解基層司法行政工作在社會管理創新中的作用，尤其在矛盾糾紛排查調處等方面的工作情況。調研期間，分別召開了由盟市委、行署(政府)和各旗縣區、鄉鎮 (蘇木)黨政領導，盟市、旗縣區司法局和鄉鎮 (蘇木)、街道司法所等有關同志共計140余人參加的12個座談會，認真聽取了有關司法行政工作情況的匯報，面對面地與大家交流了基層司法行政工作取得的成果和經驗，認真查找了影響和制約司法行政科學發展的困難和問題，共同探討了加強社會管理創新，特別是矛盾糾紛排查化解工作如何在社會管理創新中發揮作用，進一步加強和改進基層司法行政工作的意見及對策。

一、內蒙古自治區矛盾糾紛排查化解工作的發展與實踐

矛盾糾紛排查化解工作是人民調解的主要任務，也是人民調解的價值所在，我區人民調解工作始終堅持圍繞中心、服務大局，充分發揮職能作用，化解矛盾，維護社會穩定，更好地發揮了服務經濟社會科學發展，服務改善和保障民生的作用。近年來，內蒙古自治區人民調解工作作為社會管理創新實踐的重要內容，人民調解組織不斷發展健全，作用發揮越來越凸顯，得到了各級黨委政府的重視和群眾的認可。

一是組織網絡健全。各級司法行政機關從面向全社會、有利于加強社會管理的角度，在全區范圍內調整充實了工作力量，逐步建立了以人民調解組織為主體，以村委會、街道調委會為核心，以居委會、社區調委會為骨干，以調解員、信息員為觸角，以行業性、專業性調委會為輻射的人民調解組織網絡，在盟市、旗縣、鄉鎮 (蘇木)、村 (居)委會建立四級調解組織。目前，全區有人民調解委員會16768個，其中:蘇木鄉鎮 (街道)調解委員會991個，嘎查村 (居)調解委員會13314個，人民調解員88666名，人民調解組織實現了多層次、寬領域、立體化、全覆蓋。

二是調處工作常態。2011年全區人民調解組織調解各類矛盾糾紛168035件，調解成功158051件，成功率達到95.8%，防止群體性上訪2285件，防止群體性械斗682件，防止民間糾紛轉化為刑事案件1681件。近年來，各級各類人民調解組織一年一個主題的開展矛盾糾紛排查化解工作，突出重點時段、重要節慶、重要會議的排查調處，2012年自治區黨委部署開展的“三個攻堅戰”和“三項工程”中，矛盾糾紛排查化解攻堅戰就是由自治區司法廳作為牽頭單位開展的，矛盾糾紛排查化解工作實現了制度化、常態化，基本做到了“小糾紛不出嘎查村 (社區)、大糾紛不出蘇木鄉鎮 (街道)、疑難糾紛不出旗縣區”的工作目標。

三是調處載體多樣。全區各旗縣普遍建立了公調對接、訴調對接、檢調對接、訪調對接的運行機制，切實提高矛盾糾紛化解水平。“公調對接”，實行旗縣區人民調解協調指揮中心與旗縣區公安局，蘇木鄉鎮(街道)人民調解委員會與派出所等不同層面的對接。蘇木鄉鎮 (街道)一級主要采取三種模式進行對接:一是“駐所制”，由各級調解組織選派工作人員或招聘社會人員，經培訓合格后，進駐派出所調處站，負責調處110接警中的矛盾糾紛;二是“派駐制”，由派出所選派民警進駐調解組織，參與矛盾糾紛調處;三是“移送制”，派出所對110接報的復雜疑難矛盾糾紛，在先期處警取證后按程序移送相關調解組織受理調處。“訴調對接”，旗縣區人民調解協調指揮中心在基層法院，規模較大的蘇木鄉鎮 (街道)人民調解委員會在法庭設立人民調解室，法院加強對調解業務的指導，依法確認調解組織形成的調解協議。對調解不成、當事人提起訴訟的糾紛，按規定落實好就近立案、訴訟調解、快速結案、優先執行等措施，真正建立訴調對接綠色通道，暢通解決矛盾糾紛的有效途徑。“檢調對接”，旗縣區檢察院把輕傷害、交通肇事等多發性犯罪案件和部分過失犯罪案件作為調解處理的重點。把事實清楚、案情簡單、爭議和影響不大，情節輕微、社會危害性較小，被害人獲得賠償后自愿放棄追究刑事責任等作為調解處理的必要條件，與旗縣區人民調解協調指揮中心聯合或獨立調處，提高調解結案率。“訪調對接”，盟市社會矛盾糾紛調解工作領導小組辦公室、旗縣區人民調解協調指揮中心，在信訪局聯合接訪中心派駐人員，對適宜調解解決的信訪案件進行調解和提供法律咨詢服務。各蘇木鄉鎮人民調解委員會與相應的信訪機構，根據各地區實際情況合屬辦公，及時處理調解案件。

四是分析報告預警。全區各級司法行政機關，逐步建立了矛盾糾紛信息分析報告，對不同主體調解案件、案件性質分類、盟市案件情況進行統計分析，及時向本級黨委、政府報送重大疑難復雜矛盾糾紛的分析報告，為黨委政府的工作及時跟進和政策的制定提供依據，發揮參謀、助手作用。

以2012年9月全區矛盾糾紛排查化解為例，具體做如下分類和分析:根據不同主體調解矛盾糾紛統計，村居調委會調解10123件，鄉鎮街道調解4919件，企事業單位調委會調解231件，社會團體和其他組織調委會調解748件，其中村居調委會調解案件數最多，占總數的63.2%。

不同主體調解情況示意圖

根據案件分類情況統計，9月全區人民調解組織調解鄰里糾紛3775件，環比上升20%;婚姻家庭糾紛3764件，環比上升31%;計劃生育糾紛26件，環比上升189%;環境保護糾紛62件，環比上升48%;物業糾紛266件，環比上升27%;勞動爭議糾紛506件，環比上升27%;道路交通事故糾紛718件，環比上升20.5%;房屋宅基地糾紛718件，環比上升17%;合同糾紛823件，環比上升11.3%;生產經營糾紛591件，環比上升9%;損害賠償糾紛914件，環比上升7.5%;山林土地糾紛1428件，環比上升3.6%;征地拆遷糾紛558件，環比上升2.2%;村務管理糾紛228件，環比上升1.3%;醫療糾紛55件，環比下降18%;其他糾紛1427件，環比下降2.2%。通過數據分析顯示，鄰里糾紛和婚姻家庭糾紛案件數量最多，分別占總數的23.6%和23.5%，與8月份相比，二者都分別有所上升。計劃生育糾紛和環境保護糾紛上升幅度較大。

案件分類情況示意圖

根據各盟市調解案件數量統計。與8月相比，全區各盟市中有6個盟市調解矛盾糾紛總數環比上升，6個盟市環比下降。其中:阿拉善盟上升138%，呼和浩特市上升69.3%，通遼市上升63%，赤峰市上升15.9%，錫林郭勒盟上升2.3%，包頭市上升1.1%;呼倫貝爾市下降12.4%，鄂爾多斯市下降7.2%，烏海市下降6.3%，興安盟下降5.8%，烏蘭察布市下降5.8%，巴彥淖爾市下降2.8%。其中赤峰市、通遼市調解矛盾糾紛數量最多，分別占總數的34.9%和18%，阿拉善盟、呼和浩特市和通遼市調解矛盾糾紛上升幅度較大。

各盟市調解案件總數示意圖

二、矛盾糾紛排查化解工作的不足

將我區矛盾糾紛排查化解的日常工作情況和調研座談中得到的信息進行歸納、分析，目前制約和影響矛盾糾紛排查化解工作存在的主要問題包括:

一是矛盾排查化解的專業化、職業化程度不夠。從實踐工作中看，人民調解工作以原來的調處小矛盾小糾紛發展到現在參與調處醫療糾紛、征地拆遷、交通事故等專業性較強的矛盾糾紛，而人民調解委員會的調解員大多年齡較大，這部分調解員由于學歷低、專業性知識缺乏等原因，致使調解的專業化、職業化程度不夠。當前，人民調解員的培訓主要依靠司法所培訓，依托人民調解協會進行人民調解員隊伍培養機制還需探索建立。專業的人民調解室也存在專業人員不足和糾紛案件數量太多等不平衡的問題。

二是矛盾排查化解的激勵機制不完善。《人民調解法》規定，縣級以上地方人民政府對人民調解工作所需經費應當給予必要的支持和保障，對有突出貢獻的人民調解委員會和人民調解員按照國家規定給予表彰獎勵。人民調解員從事調解工作，應當給予適當的誤工補貼。從執行的情況來看，部分地區出臺了相關補貼政策，但也只局限于重大、疑難、復雜民間矛盾糾紛，也沒有明確補貼的時限，有的地區一年兌現一次，缺乏科學的激勵機制;部分地區還尚未落實人民調解委員會工作經費和人民調解員工作補貼，人民調解員主要靠熱情和奉獻精神，不利于廣泛發揮人民調解員做好調解工作的積極性，調解工作也難以長久。

三是矛盾排查化解信息化管理滯后。多數人民調解室設施簡陋，沒有必備的辦公設備。少數調解室有設備，但也沒有形成互聯互通的使用網絡，調解的一些典型案例不能共享共用和互相借鑒，制約著人民調解工作的發展。

四是體制機制問題。目前，各地的“大調解”體系基本都建立了，但有的調解辦公室放在了政法委、有的在司法局，尚未形成一套更加成熟、更加完善、更加有效的聯調聯動運行機制，還有的地區建立了社會服務管理綜合辦事平臺，也有一套和“大調解”體系一樣的工作體系，“兩套體系”的銜接問題，人民調解與其他調解如何銜接，人民調解與行政調解的關系、人民調解與司法調解的關系，各方在職責分工、協調配合、聯動手段等方面還不盡明晰、有序，有待于進一步規范和完善。

三、構建矛盾糾紛排查化解新格局

從我國發展面臨的戰略機遇期和矛盾凸顯期的特征來看，人民內部矛盾的多樣多發將是當前和今后一個時期的基本事態，運用法治思維和法治方式化解矛盾、維護穩定至關重要。這就要求我們更加充分發揮人民調解工作柔性化與前置性的特色優勢，切實將矛盾糾紛化解在基層、消滅在初始階段。

(一)從工作理念層面，牢固樹立“三個理念”

1、樹立以人為本、調解優先的理念。人民調解有利于緩解和消除社會矛盾，維系當事人之間的和諧關系，充分體現了“以人為本、調解優先”的理念以及自愿性、自治性、群眾性、簡單性、靈活性等特征，有助于發揮傳統優勢。在思想上始終將以人為本和對群眾的深厚感情貫穿于調解工作的全過程，把群眾滿意作為人民調解工作的出發點和落腳點，切實發揮聯系群眾、服務群眾的紐帶作用。

2、樹立多方參與、共同治理的理念。人民調解工作是一個系統工程，涉及方方面面的群眾，也涉及到各方的利益，僅僅依靠人民調解工作是無法解決所有問題的，而是應該發揮人民調解在調解體系中的基礎性作用，健全完善以人民調解為基礎的“大調解”體系，做到人民調解、行政調解、司法調解有效銜接，全面構建中國特色社會主義社會管理體系，加快形成“黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障”的調解工作體制，有效化解社會矛盾。

3、樹立關口前移、源頭治理的理念。在各種糾紛解決方式中，人民調解具有扎根基層、分布廣泛、靈活便捷、不傷和氣等特點，群眾基礎深厚，在解決糾紛中發揮著基礎性和源頭治理的作用。要把人民調解做在行政調解、司法調解、仲裁、訴訟等方法前，堅持抓小、抓早、抓苗頭，加快構建“源頭治理、動態管理、應急處置”相結合的調解工作體制，推動矛盾糾紛排查化解經常化、制度化，做到及時就地解決，防止矛盾激化。

(二)從體制機制層面，建立完善矛盾糾紛排查化解“四項機制”，切實發揮人民調解的基礎性作用

1、建立矛盾排查工作機制。進一步建立健全和創新社會矛盾糾紛“大調解”機制，理順社會矛盾糾紛“大調解”工作的組織領導體制，各盟市委、市政府均要成立和補充完善盟市社會矛盾糾紛調解工作領導小組，成員單位應由市綜治、公安、民政、司法、財政、人力資源和社會保障、國土資源、住建、交通運輸、水利、農牧業、林業、衛生、環保、信訪、監察、工商管理、法院、檢察院、工會、婦聯等部門組成。

盟市社會矛盾糾紛調解工作領導小組要下設辦公室，由市司法局和信訪局負責，作為盟市級“大調解”工作辦事機構，具體負責政策指導、責任倒查和督查督辦等工作，指導辦理涉眾糾紛、行政復議、涉法涉訴等案件，在矛盾糾紛突出的行業建立專業性人民調解委員會。旗縣區要成立社會矛盾糾紛協調指揮中心，與旗縣區人民調解協調指揮中心合署辦公。旗縣區社會矛盾糾紛協調指揮中心在做好重大矛盾糾紛直接調處的同時，針對征地拆遷、勞資糾紛、環境保護、醫患糾紛等多發性矛盾糾紛的類型和特點，成立專門調解組織，負責相關類型矛盾糾紛的調處工作。蘇木鄉鎮 (街道)社會矛盾糾紛調解工作，在蘇木鄉鎮 (街道)黨委、政府領導下，依托蘇木鄉鎮 (街道)人民調解委員會，由司法所、公安派出所、基層法庭密切配合，做好社會矛盾糾紛的調處工作。嘎查村 (社區)社會矛盾糾紛調解工作由嘎查村 (社區)人民調解委員會組織辦理。嘎查村 (社區)調解組織設立調解室，做到專人負責、規范管理。

2、完善矛盾糾紛排查機制。建立動態矛盾糾紛排查制度，堅持普遍排查和重點排查相結合，定期排查和專項排查相結合，廣泛動員司法所工作人員、人民調解員深入到村組、社區、廠礦、企業全方位排查摸底，了解糾紛信息，掌握糾紛苗頭。建立完善人民調解委員會每半月組織一次、蘇木鄉鎮 (街道)司法所每月組織一次、旗縣 (市區)司法局每季度組織一次的矛盾糾紛排查制度。在矛盾糾紛排查工作中，重點排查涉及農牧區土地草牧場承包和流轉、土地征用、房屋拆遷、礦山開發等事關民生的矛盾糾紛，及時掌握社情動態，預防和化解因為這些矛盾糾紛引發的集體上訪、群體性事件和其他影響社會穩定的問題，把握化解矛盾糾紛的主動權。為了加強對矛盾糾紛排查的督導檢查，每年盟市司法局對旗縣 (市區)矛盾糾紛排查化解工作的專項督查不少于2次，旗縣 (市區)司法局對蘇木鄉鎮 (街道)矛盾糾紛排查化解工作的專項督查不少于4次，切實增強矛盾糾紛排查化解工作的實效性。

3、完善矛盾糾紛化解機制。在矛盾糾紛化解中，司法行政機關和人民調解組織要把握五個重點環節。一是堅持分類調解，對涉及婚姻、家庭、鄰里、宅基地等一般矛盾糾紛，司法所組織嘎查村 (社區)人民調解委員會或其他基層人民調解組織及時就地化解;對涉及農村土地征用、城鎮房屋拆遷等重大疑難復雜矛盾糾紛，提交蘇木鄉鎮 (街道)綜治中心，按照“誰主管、誰負責”的原則調處。二是明確化解責任，做到矛盾糾紛不上交。三是把握化解時機，堅持抓早、抓小、抓苗頭，及早發現，盡快處置，不拖延，不推諉，力爭用較短的時間和較小的成本達到解決問題的目的。四是堅持重心下沉，旗縣 (市區)司法局將機關工作力量向人員不足的司法所傾斜，委派工作人員深入司法所協助開展工作，司法所工作人員包聯嘎查村 (社區)和轄區內相關單位，組織指導基層人民調解委員會深入開展矛盾糾紛化解工作。五是堅持資源整合，廣泛動員律師、公證員、基層法律服務工作者、法律援助工作者發揮職能優勢，參與矛盾糾紛化解工作，從源頭上預防和減少矛盾糾紛的發生。

4、完善矛盾糾紛預警機制。從全國全區發生的群體性、突發性事件和調研中各地的情況看，大多群體性、突發性事件的發生有一個從量變到質變，從產生到發酵的過程，矛盾糾紛排查化解要變化解為預防，變排查為預警，做到預防、預知、預判。司法所每月召開一次矛盾糾紛分析研判會，對矛盾糾紛的主要類型、特點、形成原因、發展趨勢進行認真分析，匯總梳理后形成矛盾糾紛信息分析報告，報當地黨委、政府和旗縣 (市區)司法行政部門。旗縣 (市區)司法行政部門專題研究后報旗縣 (市區)黨委、政府和盟市司法行政部門，盟市司法行政部門匯總分析后按時報省市司法行政部門。司法所對排查中發現的可能引發集體上訪、群體性事件以及影響社會穩定的熱點、敏感矛盾糾紛和不穩定因素，實行專案專報，為黨委、政府工作決策提供依據。

(三)從管理層面，不斷提高人民調解工作的規范化專業化職業化“三化建設”水平

1、著力加強規范化建設。組織開展人民調解組織規范化建設活動，對嘎查村 (居)人民調解組織和企事業人民調解組織進行摸底調查，對應建而未建的，及時引導建立人民調解組織，對作用發揮不充分的，協調嘎查村 (社區)和企事業單位進行調整。加強對規范化制度的落實，進一步健全人民調解工作制度，統一文書格式，規范調解程序，提高人民調解工作的規范化水平。

2、著力加強專業化建設。注重加強行業性、專業性人民調解組織建設，進一步提高人民調解工作的專業化水平，努力化解醫療衛生、食品安全、交通事故、物業管理等方面的疑難復雜矛盾糾紛。積極推動道路交通事故糾紛和醫療糾紛人民調解組織建設，實現所有旗縣道路交通事故糾紛人民調解組織的全覆蓋，提高醫療糾紛人民調解組織建成率，在有條件的醫院設立醫療糾紛人民調解室，努力化解區域性、行業性、專業性矛盾糾紛。

3、著力加強職業化建設。積極探索人民調解職業化建設，逐步落實人民調解員辦案補貼。建立人民調解員管理辦法，加強對人民調解員的準入、考核、培訓等環節的管理。提高人民調解員的學歷層次，吸收熱衷人民調解事業，具有相關專業知識、熟悉社情、公道正派、群眾威信高、解決問題能力強的人員加入人民調解組織，注重從法院、司法、公安、檢察、衛生、勞動、仲裁、公證、保險、律師等退休干部隊伍中選聘專職或兼職人民調解員。要加強人民調解員的業務和法律知識的培訓，改善專業知識結構，提升人民調解員的職業化能力。

(四)從工作層面，不斷推動建立多元化矛盾糾紛解決的“五種模式”

1、建立完善“大調解”工作模式。“大調解”工作是化解社會矛盾糾紛的新嘗試，既是思想認識，也是工作方法。各地區、各部門在涉及社會矛盾糾紛時首先要想到用調解的方式化解矛盾;其次是研究調解方法，提高化解社會矛盾糾紛的能力和效果。

抓好人民調解，鞏固化解社會矛盾基礎。要把人民調解工作作為化解社會矛盾的基礎性工程，進一步完善以旗縣區人民調解協調指揮中心為龍頭，以蘇木鄉鎮 (街道)人民調解委員會為支柱，以嘎查村 (社區)人民調解委員會為基礎，以行業性、專業性企事業人民調解委員會為補充的人民調解網絡建設，重點加強嘎查村 (社區)人民調解委員會基礎建設和村民小組信息員隊伍建設。

加強行政調解，推進社會矛盾化解。社會矛盾糾紛調解工作領導小組成員單位，通過社會矛盾糾紛調解工作平臺，建立日常工作聯系網絡和聯絡員制度，加快制定完善本部門行政調解的程序性規定，會同相關部門，實行聯席會議制度，重點調解各自主管領域內的各類社會矛盾糾紛。

強化司法調解，做到案結事了。人民法院重點推動一般民事案件、輕微刑事案件通過調解等方式實現案結事了。同時，拓展司法調解工作范圍，由訴中向訴前、判后、執行延伸，由一審向二審、再審延伸，由民商事案件的調解向行政案件協調、刑事自訴案件、刑事附帶民事案件以及執行案件和解延伸，從案件審理過程向立案、執行、信訪等環節延伸。人民檢察院依法履行法律監督職能，建立依托“大調解”工作平臺參與化解社會矛盾糾紛的工作機制。對輕微刑事案件，依照法律規定，探索建立運用和解方式解決問題的機制，明確開展調解或引導刑事和解的條件、范圍和程序。同時，對民事申訴等案件，堅持抗訴與息訴并重，規范引導和解的程序和要求，在遵循事實和法律的基礎上，對當事人雙方有和解意愿、符合和解條件的，積極引導和促使當事人達成和解。

2、建立“公調對接”工作模式。積極探索在旗縣 (市區)和蘇木鄉鎮 (街道)建立公調對接模式，成立相應的組織機構和工作隊伍。設立公調對接工作室，對反映到派出所、適于通過人民調解解決的矛盾糾紛，形成了派出所審查移送、人民調解室咨詢調解、司法所具體管理指導的工作模式。

3、建立“三級聯動、六方聯調”工作模式。推動建立適合農村牧區矛盾糾紛化解的聯動聯調機制，實行“鎮、村、社”三級聯動，法庭、派出所、司法所、維穩辦、綜治辦、信訪辦聯合調處，實現治安調解與人民調解對接，法庭調解與人民調解對接，治安調解與法庭調解對接的“三對接”方式，全方位、多層次地化解矛盾糾紛。

4、完善“調援結合”模式。把矛盾糾紛的調處與法律援助工作和“148”法律專線相結合。對重大疑難矛盾糾紛，選派律師或法律工作者，以法律援助的形式進行調處。對適合調解的法律援助案件，指派司法所工作人員或法律工作者進行調解。“148”法律專線工作人員對通過咨詢電話掌握的矛盾糾紛，進行分流指派，及時化解矛盾糾紛。

5、完善調解組織“網格化”模式。把完善人民調解組織網絡擺在突出位置，強化人民調解的矛盾排查、信息反饋和糾紛預防功能，指導各旗縣 (市區)建立矛盾糾紛預警機制。切實加強人民調解組織建設，健全人民調解網絡。在全區建立健全了盟市、旗縣、蘇木鎮 (街道)、嘎查村 (居)、信息員五級調解網絡;在民營企業、中外合資企業等非公有制企事業單位，以及在開發區、工業園區、物業管理小區、流動人口聚居區、毗鄰接邊地區、集貿市場建立區域性、行業性調解組織，依托當地服務管理中心按照點、線、面結合和自然行政區劃，將人民調解員分布到各個網點，實現人民調解工作無盲區的網格化管理。

綜上，人民調解工作既有法律依據，又有深厚的群眾基礎，是全面建成小康社會的重要基礎和化解矛盾、維護穩定的保證。因此，司法行政機關和人民調解組織要加強指導、科學管理，切實發揮人民調解工作的巨大作用。各級黨委政府要為人民調解工作創造包括體制機制、工作經費、隊伍建設等方面的保障，加快建設適應社會管理創新的體制機制，努力開創人民調解工作新局面。