我國律師業(yè)務發(fā)展研究報告

■冉井富 (中國社會科學院法學所副研究員)

■周 琰 (司法部司法研究所副研究員)

一、律師業(yè)務活動的內(nèi)容和類型

律師最基本的業(yè)務活動是其提供有償?shù)姆煞铡！堵蓭煼ā返?8條規(guī)定，律師可以從事下列業(yè)務:(1)接受公民、法人和其他組織的聘請，擔任法律顧問;(2)接受民事案件、行政案件當事人的委托，擔任代理人，參加訴訟;(3)接受刑事案件犯罪嫌疑人的委托，為其提供法律咨詢，代理申訴、控告，為被逮捕的犯罪嫌疑人申請取保候?qū)彛邮芊缸锵右扇恕⒈桓嫒说奈谢蛘呷嗣穹ㄔ旱闹付ǎ瑩无q護人，接受自訴案件自訴人、公訴案件被害人或者其近親屬的委托，擔任代理人，參加訴訟;(4)代理各類訴訟案件的申訴;(5)接受當事人的委托，參加調(diào)解、仲裁活動;(6)接受非訴訟法律事務當事人的委托，提供法律服務;(7)解答有關法律的詢問、代寫訴訟文書和有關法律事務的其他文書。

對于上述法律業(yè)務，《中國法律年鑒》、《中國司法行政年鑒》、《中國律師年鑒》等發(fā)布了以年度為統(tǒng)計周期的活動數(shù)量。匯集和整理歷年的統(tǒng)計資料，形成“表1:1981-2011年全國律師業(yè)務活動基本情況”。這些數(shù)據(jù)反映了改革開放以來我國律師業(yè)務活動的基本狀況和發(fā)展趨勢。對這些數(shù)據(jù)中所蘊含的行業(yè)發(fā)展信息，下文將借助圖表進一步分析和揭示。

表1 :1981-2011年全國律師業(yè)務活動基本情況①在有關部門發(fā)布的歷年的統(tǒng)計數(shù)據(jù)中，有些年份民事訴訟代理和經(jīng)濟訴訟代理是分開的，有些年份則是合在一起的。由于自2002年以后，司法機關的機構設置和司法統(tǒng)計中均實行“大民事”的政策，所以，本文使用“民事訴訟代理”這一概念，在民事訴訟代理和經(jīng)濟訴訟代理分開發(fā)布的年份中，本表中的民事訴訟代理是當時的民事訴訟代理和經(jīng)濟訴訟代理之和。

續(xù)表

二、律師業(yè)務活動的數(shù)量變化

根據(jù)表1中的數(shù)據(jù)，我們整理得出圖1、圖2、圖3、圖4、圖5、圖6和圖7。考察這七個圖，可以發(fā)現(xiàn)改革開放以來律師業(yè)務活動的數(shù)量變化，存在如下兩個方面的特點或規(guī)律。

第一，七種業(yè)務活動的數(shù)量總體上都呈顯著的增長趨勢。其中，擔任法律顧問的平均年增長率是26.7%(從1982年開始計算)，排第一;民事訴訟代理的年平均增長率是19.5%，排第二;非訴訟法律事務的平均年增長率是17.8%，排第三;代書的平均年增長率是17.6%，排第四;法律咨詢的平均年增長率是9.5%，排第五;刑事辯護的平均年增長率是7.5%，排第六;行政訴訟代理的平均年增長率是6.7%(從1991年開始計算)，排第七。

根據(jù)律師隊伍發(fā)展的統(tǒng)計分析，1981到2011年專職律師數(shù)量由6213人增長到192546人，平均年增長率是12.1%，律師數(shù)量由8571人增加到214968人，平均年增長率是11.3%②參見朱景文主編:《中國法律發(fā)展報告2012:中國法律工作者的職業(yè)化》，中國人民大學出版社2013年版，第203～204頁。。對比起來看，有四項業(yè)務的平均年增長率超過律師人員的增長，三項業(yè)務低于律師人員的增長。由于民事訴訟代理和非訴訟法律事務兩項在律師業(yè)務的總量中占有較大的比例，而這兩種業(yè)務的增長速度又遠遠高于律師人員的增長，因此，可以得出一個大致的結(jié)論:律師業(yè)務活動數(shù)量的增長速度超過了律師人員的增長。

第二，在長期的增長趨勢中，也存在一些急劇的波動。導致這些波動的原因，有的是社會形勢的驟然變化所致，有的則是制度或者政策的某種調(diào)整使然。比如說，1997年后的幾年中，法律咨詢、代書、民事行政訴訟代理、非訴訟法律事務同時急劇增長，一個共同的原因是市場經(jīng)濟的發(fā)展導致社會各個領域的全面改革，國有企業(yè)的問題、金融監(jiān)管的問題、非法融資的問題、房地產(chǎn)改革的問題等等，導致社會關系和社會秩序進入一個全面重新整合的狀態(tài)，于是社會糾紛增加，而制度和政策的規(guī)定又存在相當?shù)牟淮_定性，于是人們尋求法律服務的數(shù)量就隨之急劇增長。同時，由于大中型國有企業(yè)經(jīng)營不是很景氣，所以，聘請法律顧問的數(shù)量沒有隨著增長，相反有微小的下降。

在這些變化中，1997年非訴訟法律事務數(shù)量的增長除了受上述社會環(huán)境狀況影響外，還受到另外一個因素的影響，就是司法行政機關以圍繞中心、服務大局的思想為指導，積極主動地引導和幫助廣大律師開拓業(yè)務領域。這些努力在當年達成了一系列的成果，包括:(1)將律師引入國家重點建設工程中提供法律服務;(2)將律師引入集體科技企業(yè)產(chǎn)權界定的法律服務領域;(3)與中國證監(jiān)會聯(lián)合制訂措施進一步加強律師在金融證券市場中的作用;(4)司法部、農(nóng)業(yè)部下發(fā)了《關于在農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作中進一步發(fā)揮律師作用的通知》，強化律師為農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作提供法律服務的力度。正是這些措施，進一步提高了1997年律師非訴訟業(yè)務的增長幅度。

在刑事辯護數(shù)量的變化中，有五次比較大的波動，分別發(fā)生在1984、1990、1996、1997和2007年，這四次波動的原因，前三次是因為社會治安形勢的惡化以及“嚴打”導致刑事案件數(shù)量快速增加;2007年變化的主要原因是1996年修訂后的《刑事訴訟法》于1997年開始施行，而新的《刑事訴訟法》將刑事辯護的時間提前到了審查起訴階段，從而增加了委托變化的機會;2007年的變化則和《律師法》的修訂有關，對此下文再做具體分析。

三、律師業(yè)務數(shù)量變化的兩個對比分析

(一)訴訟代理與非訴訟法律事務

從西方發(fā)達國家的歷史經(jīng)驗來看，訴訟代理是律師的傳統(tǒng)業(yè)務，也是主要業(yè)務，但是，隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展和經(jīng)濟往來的加速，成立公司、辦理財產(chǎn)轉(zhuǎn)讓、締結(jié)契約、處理銀行信貸、辦理社會保險、雇傭工人、處理勞資糾紛、使用專利、納稅、訂立遺囑、外貿(mào)、對外投資、技術援助等等都需要律師提供法律服務，而這些服務是非訴訟性質(zhì)的，這種非訴訟性質(zhì)的法律事務逐步增長，成為律師職業(yè)中更重要的——至少從數(shù)量上來說是如此——法律業(yè)務。在發(fā)達國家，律師在非訴訟領域的業(yè)務量已經(jīng)占到80%以上③參見朱景文:《比較法社會學的框架和方法——法制化、本土化和全球化》，中國人民大學出版社2001年版，第320頁。。鑒于西方發(fā)達國家歷史經(jīng)驗的啟示，我們有必要對比考察一下這兩種律師業(yè)務在我國的增長情況。雖然未必能得出十分確切的結(jié)論，但是這種考察總有助于我們了解我國律師職業(yè)和社會形態(tài)的發(fā)展狀況。

表1中提供了我國1981年以來非訴訟法律事務的數(shù)量變化，而表中的民事訴訟代理、行政訴訟代理和刑事辯護三項相加，則可以得出訴訟業(yè)務的數(shù)量。而用訴訟業(yè)務數(shù)量除以非訴訟法律事務數(shù)量，就是兩種業(yè)務數(shù)量的比值，考察這個比值的變化，可以看出兩種業(yè)務的比重和地位的變遷。圖8顯示了這個比值及其變化，考察該圖，結(jié)合其他的資料和信息，可以得出以下三點初步的結(jié)論:

第一，訴訟業(yè)務和非訴訟法律事務的比值呈顯著的下降趨勢。在1981年時，訴訟業(yè)務是非訴訟法律事務的16.1倍，前者是絕對的多數(shù)。但是，這個倍數(shù)快速下降，到1997年時，二者的數(shù)量相等，達到1:1，這一過程體現(xiàn)了在西方發(fā)達國家出現(xiàn)的發(fā)展趨勢。然而，1998年以后，這一趨勢并沒有持續(xù)，相反，還出現(xiàn)了相反的變化趨勢。截至2011年時，訴訟業(yè)務的數(shù)量又上升到了非訴訟法律事務的接近4倍。

第二，盡管相比改革開放初期二者的比值已經(jīng)大幅度下降，但是，截至2011年，訴訟業(yè)務仍是非訴訟業(yè)務的3.7倍，遠遠沒有降到發(fā)達國家的0.2倍數(shù)以下。這個差距表明，我國律師介入人們通常的經(jīng)濟生活和社會生活的程度還非常低。而非常低的原因，應該是多方面的，比如，法律在社會生活中的實際作用比較小，律師的業(yè)務范圍有待拓展，律師服務的社會購買能力比較低，法律服務的形式和人們的需要之間存在距離，聘請律師的文化還沒有普遍深入，等等。

第三，由于有關的制度和政策的推動，在將來的各種律師業(yè)務中，非訴訟法律事務比重的將繼續(xù)增加，并成為衡量我國律師行業(yè)發(fā)展的一項重要指標。目前，這方面的制度和政策有的已經(jīng)出臺，有的正在醞釀或者編制過程中。比如，2012年11月6日，國家工商行政管理總局、司法部聯(lián)合發(fā)布了《律師事務所從事商標代理業(yè)務管理辦法》，自2013年1月1日起正式實施。該辦法規(guī)定，律師事務所無需備案即可從事商標國際注冊、商標行政復議、商標訴訟、商標糾紛調(diào)解仲裁等商標代理業(yè)務，而在國家工商總局商標局辦理備案的律師事務所還可以從事注冊商標申請、商標注冊駁回復審等商標局和商標評審委員會主管的商標代理業(yè)務。又比如，目前國務院法制辦等有關部門正在進行《專利代理條例》的修訂工作，在即將提出的修正案中，有望提高律師在專利代理工作的作用。再比如，國家發(fā)改委主持編制的我國首部《服務業(yè)“十二五”發(fā)展規(guī)劃》，該規(guī)劃首次將律師法律服務作為單獨章節(jié)規(guī)定，納入到我國服務業(yè)發(fā)展規(guī)劃。我們有理由相信，隨著這些制度和政策的出臺和實施，律師將在越來越多的社會生活領域中發(fā)揮更積極的作用，相應地，律師的業(yè)務范圍將不斷擴展，這種擴展將通過非訴訟法律事務比重的不斷增加體現(xiàn)出來。

(二)民事案件代理率和刑事案件辯護率

1、民事案件代理率

當事人可以委托律師做代理人，也可以委托近親屬、有關的社會團體或者所在單位推薦的人、經(jīng)人民法院許可的其他公民擔任代理人，在當前的基層法律服務體制下，還可以委托基層法律服務工作者為代理人。盡管可以委托不同身份的人做訴訟代理人，但是，由于律師具有較高的職業(yè)準入門檻，具有更多的訴訟權利，因此，整體上說，律師的代理在法律水平上是質(zhì)量最高的代理。因此，律師在民事行政案件中的參與率，一定程度上可以衡量人們在民事行政訴訟活動中獲得法律服務的水平，當然，這種水平也間接地影響當事人權益的維護和法律的正確實施。

那么，在實際生活中，民事案件律師代理率是多少?這個數(shù)字是如何發(fā)展變化的?圖9給出了直觀的顯示。考察表2和圖9，對這個比值及其變化，可以總結(jié)出三點初步的結(jié)論:

第一，民事案件代理率呈顯著的增長趨勢。在1981年時，這個指標只有1.1%，這個數(shù)量的大致含義是，平均每100個案件才出現(xiàn)一名律師訴訟代理人;在典型情況下，平均每200個當事人中才有一人委托了律師訴訟代理人④理 論上，一個民事案件具有不確定數(shù)量的當事人，可以委托不確定數(shù)量的律師。但是較為典型的情況是一個民事案件有兩個當事人，根據(jù)《民事訴訟法》的規(guī)定，每個當事人可以委托一至二人作為訴訟代理人。。然而，這個數(shù)量逐年增長，截至2006年時達到29.0%，這意味著，每7個案件中就出現(xiàn)2名律師訴訟代理人;在典型情況下，每14個當事人中就有一人委托律師訴訟代理人了。在這24年中，平均年增長率是14.3%。但是，自此以后，民事案件代理率出現(xiàn)了略有下降后保持在23%的水平。盡管如此，在1981-2011年間，民事案件代理率變化的總體趨勢仍是增長的，31年中平均年增長率達到10.7%。

第二，雖然和1981年的水平相比，具有極大幅度的增長，但是，目前的民事案件代理率水平仍然是非常低的。正如剛才的計算，在最高值時大約每14個當事人中才有一人委托了律師訴訟代理人，另外13名當事人，也就是92.9%的當事人都是在沒有律師服務的情況下進行訴訟的。這個比例進一步說明，一方面，目前律師代理率低嚴重地制約了訴訟中當事人的權利維護和法律的正確實施;另一方面，律師訴訟業(yè)務還有非常大的增長空間。

第三，2007年以后律師代理率之所以略有下降后停止增長，原因可能是隨著國務院《訴訟費用交納辦法》自2007年4月1日起施行，訴訟成本大幅降低，民事案件快速增長，但是新增的案件可能更多的是一些標的額較小或者當事人支付能力較弱的案件，這些案件不大可能請律師，因為或者是不劃算，或者是當事人無力支付服務費。

2、刑事案件辯護率⑤這里的律師辯護率是以刑事案件為基數(shù)的計算，而不是以犯罪嫌疑人、被告人為基數(shù)的計算。因此，這個指標所直接衡量的是平均每個案件有多少律師提供法律服務，而不是平均每個犯罪嫌疑人、被告人有多少律師提供法律服務。

和民事行政訴訟相比，刑事訴訟涉及到嚴厲的刑罰制裁，因此，律師服務的意義更為重大。正是因為這一原因，在現(xiàn)代社會中，許多國家都要求刑事案件必須有律師辯護，如果被告人沒有委托，國家有義務通過司法援助為其指定免費的辯護律師。在我國，限于社會各方面的條件，目前只是對少數(shù)案件規(guī)定必須通過法律援助保證獲得律師辯護，這些案件是:被告人盲、聾、啞的;被告人是未成年人的;被告人可能被判處死刑的。此外，公訴人出庭公訴的案件，被告人因經(jīng)濟困難或者其他原因沒有委托辯護人的，人民法院可以指定承擔法律援助義務的律師為其提供辯護，但不是強制性的國家義務。在這樣的制度條件下，多數(shù)刑事案件的被告人只能通過自己的條件獲得律師辯護，因此，刑事案件中律師辯護率的水平及其變化，就具有了重要的指標意義。

圖9中另一條曲線是1981-2011年間全國刑事案件律師辯護率的數(shù)量變化。考察該圖，結(jié)合我國當前的制度和政策，對于刑事案件的律師辯護率及其變化，可以總結(jié)出如下三點初步的結(jié)論。

第一，律師辯護率雖然總體上呈增長的趨勢，但是考慮到不同時期犯罪嫌疑人、被告人訴訟權利的變化，律師辯護率的增長幅度要打一定的折扣。具體言之，律師辯護率在1997年的急劇增長表明，《刑事訴訟法》的修訂提高了刑事案件的律師辯護率。在1996年時，律師辯護率只有0.35，1997年增長到0.53，增長了51.4%。新的《刑事訴訟法》主要通過兩個內(nèi)容的修改產(chǎn)生這種影響的。一個修改是對于強制性的指定辯護，在原來的案件類型基礎上，增加了:(1)被告人是盲人的;(2)被告人可能被判處死刑的。第二個修改是，將辯護律師介入訴訟的時間提前到審查起訴階段，而這種提前產(chǎn)生了兩個效果:(1)那些在經(jīng)過審查起訴程序后被不起訴的被告人，也可能獲得律師辯護;(2)有些情況下，審查起訴階段是作為獨立的階段委托辯護人的，如果案件進入審判階段，可能需要再委托一次，從而在律師業(yè)務的統(tǒng)計上，增加了業(yè)務的數(shù)量。

第二，盡管刑事辯護無論是對被告人權益的維護，還是對法律的正確實施，都具有比民事案件更為重大的意義，然而，自1998年以來，律師辦理刑事辯護的意愿卻呈逐年下降的趨勢，截至2004年時，已降到0.44次/件。甚至可以說，這種下降自1990年就開始了。因為自1997年以后，律師業(yè)務統(tǒng)計中都將審查起訴階段作為一個獨立案件受理計費，所以在律師辯護率的計算上，如果要保證1996年前和1997后具有可比性，就應當在2007年以后將審查起訴階段的案件數(shù)量加入刑事案件的總數(shù)中，從而降低刑事案件辯護率的水平。

導致這種下降的原因，主要有四個方面:第一個原因是刑事案件是論件收費，隨著社會的經(jīng)濟發(fā)展，刑事案件的收費標準逐年相對下降，而多數(shù)民事案件按爭議金額的比例收費，所以因為辦案收入因素的影響，律師辦理刑事案件的意愿逐年下降。第二個原因是刑事案件很難辦理。對于這種困難，社會上歸納為“六難”，即接受委托難、提供幫助難、會見犯罪嫌疑人難、調(diào)查取證難、閱卷難和法庭辯護難等。第三個原因是辯護律師的執(zhí)業(yè)風險較大。司法實踐中，《刑法》第306條和《刑事訴訟法》第38條有關辯護律師偽證罪的規(guī)定，成為懸在中國律師頭頂上的兩把“達摩克斯利劍”，律師辦理刑事案件的風險較大。根據(jù)全國律師協(xié)會的統(tǒng)計，如表3所示，自1996年以來，律師作為辯護人、辯護代理人遭受各種刑事指控的已達100余人。以1997年為例，全國律師協(xié)會受理的偽證罪、妨害作證罪的投訴中，42.85%為錯案，42.85%為疑案。實踐中，因涉嫌上述罪名被指控的律師，90%以上被無罪釋放⑥呂途:《中國律師刑事辯護的現(xiàn)狀及對策》，《理論觀察》，2003年第1期。。前述后兩個原因又導致了一個結(jié)果，形成律師刑事案件辯護率降低的第四個原因:律師在刑事訴訟中作用有限，犯罪嫌疑人、辯護人委托律師辯護的意愿也隨之下降，部分犯罪嫌疑人、被告人及其親屬更愿意將成本支付在找關系、上訪等方面。

第三，2007年刑事案件辯護率又一次跳躍式地增長，原因是《律師法》的修改。根據(jù)前面分析，1997年以后，制度環(huán)境給刑辯律師帶來了巨大的人身風險，導致律師刑事辯護意愿下降。對于刑辯律師的這種執(zhí)業(yè)環(huán)境，社會各界十分關注。在社會各界的努力下，2006年《律師法》修改加強了律師權利的保護，比如:(1)規(guī)定“律師會見犯罪嫌疑人、被告人，不被監(jiān)聽”;(2)保障和落實律師的閱卷權;(3)加強律師的調(diào)查取證權;(4)增加律師庭上言論的豁免權;(5)規(guī)定律師在執(zhí)業(yè)活動中涉嫌犯罪被逮捕時，有關機關向相關人士和機構的告知義務，等等。由于這些強化律師權利的規(guī)定，增強了律師辦理刑事案件的意愿，律師辯護率隨之從2006年的42.7%上升到2007年的60.6%，并在此后一直維持在這一水平。

3、民事案件代理率和刑事案件辯護率的對比分析

對比考察民事案件代理率和刑事案件辯護率，可以得出兩點初步的結(jié)論:

第一，刑事案件的律師辯護率明顯大于民事案件的律師代理率。這種情形應當是十分正常的，原因在于兩個方面:一是部分刑事案件可以獲得強制性的指定辯護;二是刑事訴訟對犯罪嫌疑人、被告人的人身和財產(chǎn)權益將產(chǎn)生更嚴厲的影響，因此犯罪嫌疑人、被告人具有更為積極地聘請律師服務的激勵。

第二，刑事案件辯護率變化曲線波動更多、更大。如圖9所示，刑事案件辯護率有幾次大的波動，打破了該指標平緩變化的趨勢。導致這種差異的原因在于，刑事辯護制度出現(xiàn)多次重大修改，而其中每修改一次，就增加了犯罪嫌疑人、被告人獲得辯護的一些機會。然而，每次修改之后，刑事案件辯護率雖然都會躍升到一個較高的水平，但是隨后持續(xù)增長乏力，甚至出現(xiàn)下滑趨勢。這說明，在新的制度條件下，如何在司法實踐中切實制約公權力，維護辯護人、犯罪嫌疑人、被告人的合法權利，始終是一個亟待研究和解決的問題。

表2 :1981-2011年全國刑事案件辯護率和民事案件代理率對比

續(xù)表

表3 :全國律協(xié)維權案件統(tǒng)計⑦《中國律師年鑒2001-2003》，第281頁。