社會管理創新是落實 “首要標準”的根本路徑 (下)
——政府視野下 “首要標準”落實與監獄工作及違法行為矯治多維價值要素研究

■金振吉 (吉林省省委常委、省委政法委書記)

■劉振宇 王進義 馬曉東 陳向陽 (吉林省監獄管理局課題組)

(接上期)

三、機制創新:“三維互動”的確立是深層彰顯“首要標準”價值成效的重要途徑

作為社會系統工程，從政府角度還必須要創新社會管理機制，才能從價值運行上根本解決“首要標準”的落實和體現問題;而“三維互動”模式的確立[18]，則是深層彰顯“首要標準”價值成效的關鍵所在。

(一)監獄改革機制的確立，是落實體現“首要標準”的基礎要素

監所是落實“首要標準”、實現監所工作社會化的主體層次，也是主導力量。即是說，在監所工作社會化的運行過程中，監所自身的組織形態、格局結構、運行模式、價值理念等將直接影響“首要標準”落實體現的進程及功能狀態。從這一邏輯視角出發，監所工作社會化主體層次的內涵，是市場經濟條件下履行懲罰與改造職能的程度及質量;其外延則是與之相適應的體制、機制、制度等層面體現。

落實體現“首要標準”，必須建立全新開放的監獄管理體制。傳統的監獄管理體制已不適應經濟社會發展要求，嚴重束縛著“首要標準”的落實和監獄工作社會化的進程，必須改革。監獄體制改革目標僅僅定位在“職能純化”上是遠遠不夠的，還必須建立以罪犯刑釋回歸社會為發展目標的一種全新開放的新格局、新模式。首先，應對監獄的雙重性職能進行改革。監企分開是大勢所趨，但這種分開必須建立在社會化基礎之上，否則解決不了根本問題。其次，要對監獄的封閉性管理進行改革。布局調整是必要的，如對地域偏遠、交通閉塞監獄的遷移，取消地市收押管理體制等，但關鍵是如何使監獄處于面向社會的開放式狀態，這才是至關重要的。再次，必須對監獄的單一性教育進行改革。應改變過去對罪犯的勞動改造以懲罰為主的形態，使監獄真正成為服刑人員學習技能的學校，就業培訓的基地，社會穩定的場所。

落實體現“首要標準”，必須建立與社會互動的監獄運行機制。建立符合“首要標準”，并與社會互動的監獄運行機制，關鍵是要解決監獄與社會之間相互融合、同位發展問題，主要體現在:(1)構建獄內教育認可機制。必須把獄內罪犯教育納入國民教育序列和職業技能資格培訓認可范疇。(2)構建聯合幫教矯治機制。必須改變目前幫教工作自發、無序狀態，統一納入到社會幫教格局體系之中。(3)構建罪犯教育改造與回歸社會相銜接機制。包括內容上不脫離社會實際，方式上體現出社會化特點等。(4)構建監獄與社會資源共享的互動機制。如人才資源、教育資源、勞動力市場資源等共享。(5)構建與監獄工作社會化相關的其它機制。如監獄與政府各部門之間的協調機制，公正透明的社會監督機制，以受害人諒解為重點的行刑社會參與機制，罪犯回歸社會前的培訓機制等。

落實體現“首要標準”，必須建立適應社會發展的現代行刑制度。其基本途徑是:(1)刑罰執行制度的完善。目前在罪犯減刑、假釋、保外就醫等方面的社會化改革呼聲愈來愈高。尤其是擴大假釋比例，充分發揮假釋的法律效力問題。研究表明，假釋對于罪犯的再社會化及預防重新犯罪有其獨特的功能。其中，改革我國減刑假釋制度，試行“預定假釋制”十分必要[19]所 謂“預定假釋制”，即改變現有減刑制度下所減刑期的性質，將所減刑期的絕對免除改為對所減刑期在監執行的免除，通過減少在監服刑期 (變成假釋期)而改變執行刑罰的免除。。(2)獄政管理制度的完善。改變封閉式管理狀態，建立開放式分類處遇制度是改革的關鍵。(3)教育改造制度的完善。除改革教育內容、方法方式外，對罪犯的考核、獎懲制度改革愈顯重要。(4)其他行刑制度的完善。包括擴大非監禁刑范圍，適用相對不定期刑制度[20]適用相對不定期刑制度，是指審批機關依法宣告某些罪犯所判刑罰的最低限和最高限，最終所執行的刑罰由刑罰執行機關根據服刑者的改造情況在此限度內確定。這種制度適用于某些特定的犯罪類型，如累犯、慣犯等。該制度在不改變判決的前提下實現行刑調控，既體現罪刑法定原則，又使刑期與改造表現相適應，可充分調動受刑人尤其是長刑犯的改造積極性，增強其自律性與責任感，清除“混刑期熬改造”思想。，建立開放式監禁制度，推行獄內公職律師制，完善社區矯正制度等。

落實體現“首要標準”，必須建立科學文明進步的監獄管理模式。這種監獄管理模式必須以保障罪犯權利的行使和體現為底蘊，以監獄社會化體現為內涵，以科學化文明化管理為特征，以落實體現“首要標準”為目標，具體包括:(1)人性化管理，如監獄建筑的人性化設計，改造環境的人性化體現，不同年齡、層次、民族罪犯的人性化區別對待等;(2)個別化管理，如對罪犯實行全方位的現代分類管理模式，包括設置不同戒備等級的收押場所，實行不同開放處遇的分類制度等;(3)專業化管理，包括建立社會志愿者專兼職的矯治隊伍，強化獄內罪犯服刑指導和心理矯治等;(4)科技化管理，即采用現代高科技手段來實現對罪犯的信息化管理和社會化教育等。

落實體現“首要標準”，必須建立以法治為內涵的監獄價值體系。監獄法治的本質在于對罪犯權利及其行使的保護、保障和落實，因此確立和構建全新的、以公正效率為標志的監獄工作價值體系至關重要。

(二)社會吸納機制的確立，是落實體現“首要標準”的關鍵要素

社會是落實“首要標準”、實現監所工作社會化的實體層次。在監所工作社會化的推進過程中，社會本身的評價狀態、接受程度、參與模式、運行結構等將直接制約“首要標準”落實體現的程度及價值狀態。從這一邏輯視角出發，監所工作社會化實體層次的內涵，是新形勢下社會穩定的維護與和諧社會的建構，其外延則是與之相適應的社會環境的提供，社會資源的優化和社會力量的整合。

轉變意識，全民參與，這是社會吸納監獄工作的首要前提。政府應呼吁全社會共同關心罪犯教育改造工作，形成全社會關心幫助特殊人群的良好局面。同時，監獄要增大其開放度，讓社會多渠道了解罪犯改造情況;通過“獄務公開”等來提高監獄工作透明度;發動所在社區、街道和村委會共同做好罪犯的幫教工作;通過司法機關、社區組織、家庭成員密切配合的社區矯正工作體系，來提高社區矯正人員融入社會的信心。

社區矯治，趨勢潮流，這是社會吸納監獄工作的基本途徑。以社區為依托，對罪犯實行社區矯治，擴大自由刑執行過程中的非監禁刑制，這是監獄工作社會化的重要途徑，也是國際行刑制度發展的基本趨勢。目前，社區矯正制度還有待于進一步完善，包括擴大罪犯監外服刑的范圍，提高罪犯假釋等非監禁刑的適用率，盡快頒布《社區矯正法》等已勢在必行。

回歸銜接，至關重要，這是社會吸納監獄工作的關鍵環節。確保刑釋解教人員從監所回歸后，有人接、有人管、有人幫，積極組織探討并組織實施無縫銜接監管刑釋解教人員的新機制，切實做好服刑在教人員的基本信息核實工作，有效預防脫管、漏管現象的發生，這是社會吸納監所工作，預防社會重新犯罪的關鍵環節。從這個意義上講，對刑釋解教人員的銜接管理既是保障社會穩定的一項基礎性工作，也是一項系統化的社會工程，需要全社會的共同參與。從社會管理角度講，回歸銜接出現真空現象，這與缺少相關法律程序和相應運行機制不無關系。在這里，從法律上確立政府各個部門、社會各個環節的銜接程序及幫教管理責任，建立相應的銜接幫教運行機制至關重要。

安置就業，預防重犯，這是社會吸納監獄工作的根本舉措。解決好刑釋解教人員生活出路問題，是社會吸納監獄工作的關鍵:一是監獄與人社部門聯合建立職業介紹機構和就業指導中心，將勞務市場搬進獄所內。二是建立就業技能培訓按需供給制度，實現監所生產技能培訓與社會就業技能培訓的有機結合。三是建立多渠道分類安置體系，包括動員全社會力量，積極吸納接收安置幫教對象;同時堅持走市場化、社會化安置路子，重點做好回鄉務農安置、回原單位安置、社會企業吸納安置、公益崗位安置、基地安置、自謀職業安置等，形成多渠道分類安置體系。

(三)國家統籌機制的確立，是落實體現“首要標準”的保障要素

國家應把監獄列為政治文明建設的重點目標來規劃。監獄作為國家刑罰執行機關，承載著懲罰改造罪犯的任務。這就要求監獄進一步突出改造人的職能，不斷創新改造手段和方法，全面提高改造質量，實現社會正義，實現行刑和改造文明。從這個意義上講，公正文明執法是其本質要求，文明行刑是其根本要求[21]朱建華、王金亮:《監獄政治文明建設對罪犯改造工作的內在要求》，北京市監獄管理局。。為此，國家應將監獄體制改革納入國家政治(司法)體制改革的統籌規劃中予以重點考慮。

國家應全額保障并落實監獄工作所需的各項經費。包括:監獄警戒設施及裝備費用的保障;監獄民警工資及罪犯生活費用 (包括伙食、服裝、醫療、食堂水電、衛生防疫、日用品補助、雜支、取暖等生活費用)的保障;監獄勞動場所和生產崗位的保障;其他專項經費的保障和落實，如獄內辦案經費、社會跟蹤考察經費等;完善落實監獄經費全額保障機制，建立動態增長機制，加大對經濟欠發達地區財政轉移支付力度等。

國家應加速立法進程以規范監獄工作社會化的運行。缺乏法律依據，法律制度滯后，是目前監獄落實“首要標準”，實施監獄工作社會化的最大障礙。為此，國家應盡快全面修改《監獄法》，明確制定行刑工作的程序法和實體法;出臺社區矯治及擴大非監禁刑 (如假釋等)方面的法律規定;罪犯教育納入國民教育和職業資格教育的法律規定;監獄刑罰執行權、司法權的法律規定;獄內法律援助及幫教志愿者的法律規定;監獄生產及罪犯勞動方面的法律規定;制定統一、規范、完備的社會安置幫教與回歸銜接教育方面的法律規定等。同時，為更好體現監獄懲罰和改造罪犯的行刑職能，保障國家的行刑權和罪犯合法權益不受非法侵害，建立權力制約制度、權利保障和救濟制度等各種法律制度尤為必要。而建立消除未成年犯罪人前科記錄法律制度[22]趙秉志、廖萬里:《論未成年人犯罪前科應予消滅——一個社會學角度的分析》，《法學論壇》2008年第1期。、刑釋解教人員因犯罪記錄而產生制度歧視的法律制度。

國家應建立罪犯權利行使與體現的社會保障機制。因此，國家 (監獄)除了握有對罪犯施用懲罰的權力外，更多地還負有施以扶助、保障其基本權利的義務。黨的十八大報告明確提出，逐步建立以權利公平、機會公平、規則公平為主要內容的社會公平保障體系。這就要求國家必須建立行刑期間罪犯權利行使與體現的社會保障機制，包括立法保障機制、司法 (執法)保障機制、監獄布局與分類的調整機制、監獄財經保障機制等，以此來實現罪犯刑釋回歸社會后的價值訴求。

四、制度創新:“三項分類”的創立是深入展現“首要標準”價值標準的重要構成

作為社會系統工程，從政府角度還必須要創新社會管理制度，才能從價值主體上根本解決“首要標準”的落實和體現問題;而“三項分類”制度的創立[23]，則是深入展現“首要標準”價值標準的內功所在。

(一)創建民警職位分類制度，從主體作用上落實體現“首要標準”

目前監獄管理模式仍屬于傳統直線式層級制管理模式，已不再適應職位分類這種科學的、扁平化的管理要求。就監獄管理職能而言，職能的多元化嚴重阻礙了警力資源的優化與整合，不利于職位分類制的建立和實行。就監獄管理制度而言，“能力”的認可度遠遠低于“身份”的認可度，而薪酬管理僅僅作為一種工資分配形式，并沒有與價值激勵融為一體，績效考核的科學性距離分類管理制度的實施要求相差甚遠。因此，必須通過管理制度的改進，通過管理模式的創新，才能有效地將民警的“職業責任”轉化為“履職能力”，才能真正發揮民警在落實“首要標準”過程中的主體作用。要做到這一點，就必須對民警隊伍實行科學的分類管理，切實做到以制度促隊伍建設[24]陳向陽:《能本管理:監獄警察分類管理制度的模式創新與構建》，《司法部監獄體制改革理論與實踐研討文集》，法律出版社2011年版。。

職位分類是發揮民警主體作用的根本抉擇。調查顯示，目前民警對改造罪犯的動力不足。“皇糧”的足額到位提高了民警的基本經濟待遇，但這種待遇固化后，新的“大鍋飯”對“改造罪犯”這種要用心、用感情去做的細致的思想工作來說，其影響是很大的。事實表明，只有實行職業分類，才能解決目前監獄民警所面臨的職業倦怠、職業激勵、職業門檻等一系列職業化問題;解決目前監獄民警所面臨的崗位要求、專業分工、資格準入、職務序列等一系列專業化問題;解決目前監獄民警所面臨的執法理念、執法標準、執法水平、執法監督等一系列規范化問題;解決目前監獄民警所面臨的管理意識、管理角色、管理沖突、管理創新等一系列效能化問題;解決目前監獄民警所面臨的科學配置警力、優化整合警力、有效組織警力、健康發展警力等一系列資源化問題;將“學歷”優勢轉化為“能力”優勢，有效改善監獄民警所面臨的知識結構、專業結構和組織結構等一系列科學化問題。要深入推進并深化監獄民警分類管理制度改革，就必須適時對監獄民警進行職位分類，并以此作為監獄民警分類管理的一種制度模式。

能本理念是創建職位分類制度的底蘊所在。監獄民警職位分類并非簡單意義上的崗位劃分，其中涉及包括體系構建、模式運行、制度開發等問題在內的一系列重大改革，因此必須引入先進的人力資源管理理念，否則將會陷入盲目狀態之中而無法深化下去。所以，實施以能本管理為理念的監獄民警隊伍建設方略，是推進和深化監獄民警職位分類的重要前提和科學保障。就目前監獄警力資源的結構狀況而言，將能本管理理念作為監獄民警職位分類的價值底蘊，既是監獄民警分類管理的現實抉擇，也是解決目前監獄民警職業能力缺失與崗位責任弱化的關鍵所在。而實行與之相適應的能級管理模式，即按能力等量級的分類方法對民警進行管理的一種制度體系，才能對深化監獄民警的職位分類提供價值路徑和理性支撐。

(二)創建罪犯現代分類制度，從矯正功能上落實體現“首要標準”

現代分類是凸顯行刑矯正功能的重要標志。監獄現代分類制度是以罪犯的改造需求為動力，并采取現代監管措施和技術手段，按照一定程序分別將處于不同的分類標準、監管設施、處遇層次、改造階段及調整狀態的罪犯施以個別化處遇過程的一種行刑準則和體系。構建罪犯科學分類體系，是一項系統工程，就罪犯個體而言，絕不是通過一級主體的一次分類就能夠實現的，而是要隨著罪犯個體危險程度、改造需求和改造難度的不斷變化，及時調整對罪犯個體的分類狀態。根據罪犯改造情況的變化，由不同的分類主體按照分類權限，經過若干次分類，使罪犯在服刑的全過程始終處于教育內容具有針對性、教育形式具有適應性的改造環境之中。

處遇激勵是創建現代分類制度的核心要素。現代分類制度的所有構成要素中均具有改造功能和激勵作用。在整個分類過程中，對罪犯施以個別化處遇是全部核心價值要素之所在，包括分類的目的、標準、層次、隔離、調整、方式等。監禁的分類決定著罪犯的服刑環境及處遇狀態，如監管戒備程度、行為管束強度等，這不僅有利于罪犯在服刑期間避免交叉感染，也有利于激發罪犯積極向上的改造動力和熱情。同時，通過分類的互動機制，使不同分類處遇層次的罪犯始終處于一種有序的升降流動和自動調整狀態之中，從而保證分類最大限度地發揮著其作用和效能。為此，監獄在加強對罪犯勞動技能培訓的同時，應設置開放或半開放監獄，或工作釋放制度等形式，給罪犯提供一定的時間保持與社會的正常接觸，為其重新適應社會做心理、物質或就業方面的準備[25]施佩琴、徐燁:《關于完善我國安置幫教工作體系的思考》，中國法院網2005年10月12日。。

(三)創建監所勞動分類制度，從權利保障上落實體現“首要標準”

分類勞動是保障罪犯回歸權利的根本途徑。要保障罪犯刑釋后能夠順利融入社會，不再重新犯罪，監獄必須要對罪犯實行“分類勞動”制度。監獄體制改革為罪犯分類勞動制度的實行奠定了基礎。由2004年確立的“全額保障、監企分開、收支分開、規范運行”改革目標已基本完成。國家及其相關政府部門通過向監獄及社會企業實體購買服務、給予各種優惠政策待遇、納入區域經濟發展規劃等方式，來體現出罪犯懲罰與改造這種社會公益性質的職能形態與責任擔當。

滿足需求是創建分類勞動制度的基本準則。滿足罪犯回歸社會的再社會化需求，是新形勢下創建監獄分類勞動制度的基本準則，其標志是:一是需求的針對性，即罪犯的分類勞動應針對市場需求、針對城鄉特點、針對不同區域來體現;二是個體的區別性，即罪犯的分類勞動應根據罪犯的不同性別、年齡、文化、能力、刑期等而有所區別;三是層次的處遇性，即罪犯的分類勞動可與罪犯分類處遇相結合，設立不同的層次等級、不同處遇待遇，這十分有利于提前開展勞動力進入市場的實踐;四是項目的適宜性，即罪犯的分類勞動應選擇能夠職業資格認證、技能含量較高、實用性較強、能夠方便掌握的產業項目;五是階段的差別性，即罪犯的分類勞動從入監到出監應采取不同技能培訓的階段體現出來;六是形式的多樣性，即罪犯的分類勞動可從罪犯的自身實際出發，分為矯正性勞動、習藝性勞動、公益性勞動等;七是價值的激勵性，即罪犯的分類勞動應建立勞動改造效能評估體系，推行罪犯勞動報酬制度，強化其導向、評價與激勵功能;八是操作的系統性，即罪犯的分類勞動在內容構建上應該全面、系統、完善，具有可操作性，包括罪犯勞動分類分級定額管理等一系列規范制度的體現。罪犯勞動改造這種特殊的社會性需求，必須要有完備的法律法規和國家特殊政策作保障才能得以實現。

(全文完)