舟山群島新區行政管理體制創新
——基于國家級新區行政管理體制的比較研究

□ 丁友良

舟山群島新區行政管理體制創新
——基于國家級新區行政管理體制的比較研究

□ 丁友良

上海浦東新區、天津濱海新區、重慶兩江新區的行政管理體制，均有各自特殊的改革經歷又有共性的發展趨勢。它們給舟山群島新區行政管理體制改革帶來的啟示是：創新行政管理體制，須充分把握新區自身的特殊性、深刻認識體制改革的漸進性、始終關注體制運行的高效性、重點抓好行政區與功能區的協調性。具體在操作上，舟山群島新區行政管理體制改革必須遵循漸進推進的原則，分步實施，即根據舟山群島新區發展的不同階段，來分階段搞好機構設置與職能配置，打造一個適合新區不同發展階段需要的職能科學、結構優化、廉潔高效、人民滿意的服務型政府。

舟山群島；新區；體制創新

2011年6月30日國務院以國函［2011］77號文件批復設立浙江舟山群島新區，2013年1月17日國務院又以國函［2013］15號文件正式批復《浙江舟山群島新區發展規劃》。而新區行政管理體制作為新區發展的重要組成部分，其重要性也毋庸置疑。管理體制如果沒能適應或順應新區發展的變化，則它很可能成為阻礙新區發展的“制度瓶頸”。當然體制問題很復雜，受到外界眾多主客觀因素的影響，但我們可以從其它國家級新區行政管理體制變遷發展的一般趨勢中，找出一些方向性的規律，從而為未來舟山群島新區體制創新提供理論參考。

一、國家級新區行政管理體制變遷發展的一般趨勢

目前先于舟山群島新區成立的國家級新區按時間排序分別為上海浦東新區、天津濱海新區與重慶兩江新區。重慶兩江新區設立時間較晚，在行政管理體制上尚有待進一步改革，而上海浦東新區與天津濱海新區自成立以來行政管理體制已作了幾次大的變革與調整。通過深入研究，可以發現其他新區行政管理體制變遷發展的一般趨勢，即新區行政管理體制自新區成立直至未來開發成熟，大致須經歷三個階段，作出三次大的調整。

（一）開發啟動階段——新區尚未成為獨立行政區①行政區也可稱為行政區劃，即為行政區域的劃分，是指國家為了便于實現行政管理，把自己的領土依據政治、經濟、民族狀況及地理歷史條件的不同，劃分成若干大小不同、層次不同的區域，建立相應地政權機關。

從上海浦東新區、天津濱海新區與重慶兩江新區來看，新區范圍的劃定起初均非獨立的行政區。上海市政府于1990年5月3日設立浦東開發辦公室。并設立了四個開發公司①這四個公司分別是：張江科技園區開發公司、外高橋保稅區開發公司、金橋出口加工區開發公司和陸家嘴金融貿易區開發公司。，負責各自區內的開發建設和招商引資工作；天津市于1994年3月設立濱海新區領導小組。并于1995年6月成立濱海新區領導小組專職辦公室，到2000年9月成立濱海新區黨工委和管委會以取代濱海新區領導小組和辦公室；重慶兩江新區也采用管委會模式，只是在之上的市級層面還設有“兩江新區開發建設領導小組”，由重慶市主要領導組成，以加強在宏觀層面對新區建設的規劃和協調。

但是以上三大新區在初期的具體運作模式上各有特點：

1、上海浦東新區在開發區管理體制上呈現出“政企合一”的特點。即通過四大開發公司來推動浦東四大開發區的開發運作。開發公司作為開發主體，在開發之余還要承擔市政設施建設和開發區內行政與社會管理職能。當然政府也會給其一定的政策與資金上的支持。

2、天津濱海新區在開發區管理體制上突出上級政府的集權。天津濱海新區主要涵蓋三個功能區和三個行政區②即塘沽區、漢沽區、大港區三個行政區和天津經濟技術開發區、天津港保稅區、天津港區三個功能區。此外還涉及東麗區的無瑕街、津南區的葛沽鎮兩個部分。，雖然通過成立濱海新區黨工委和管委會，來協調新區內各行政區和功能區的各項工作及跨行政區和功能區建設的項目。但濱海新區管委會并非領導機構，很難有效發揮指導和協調功能。新區內各個行政區和功能區③功能區是指以某項經濟社會功能為主建立的區域單元，一般具有較強的集聚擴散效應、社會經濟效應等特點。功能區一般分為非經濟功能區和經濟功能區。非經濟功能區是指行政區、居住區等與產業活動無直接關系的聚集區域。經濟功能區一般是指經過國家（省級以上政府或國家有關部門）批準，在特定地域范圍內、具有特定功能目標并享受特殊優惠政策的經濟區域，一般包括經濟特區、經濟技術開發區、高新技術產業園區、保稅區、出口加工區等多種形式。在行政上都直接對天津市人民政府負責，濱海新區管委會的行政管理權限也都集中在天津市人民政府。

3、重慶兩江新區管理體制“以原有行政區劃和功能區為基礎、以代管或直管為形式，以開發公司為紐帶”。“以原有行政區劃和功能區為基礎、以代管或直管為形式”表現為“1＋3”、“3托1”的管理模式。④“1＋3”是指兩江新區管理委員會（黨工委）規劃統籌北碚區部分地域、渝北區部分地域和江北區部分地域。“3托1”則是指兩江新區管理委員會（黨工委）受市政府委托代管北部新區管委會和兩路寸灘保稅港區管委會，并直接負責魚石片區的開發建設，以三個區域的現有基礎為支撐，推動整個新區的發展。“以開發公司為紐帶”表現為在片區開發與建設上，成立由兩江新區管委會控股、各行政區參股的“重慶兩江新區開發投資集團有限公司”。開發新片區時，重慶兩江新區開發投資集團有限公司與區里合資成立控股公司進行開發。由所在地的一名區委常委擔任公司總經理，與兩江新區任命的董事長一道領導公司負責片區的開發。通過以開發公司為紐帶，實現開發成果共享以調動各方積極性。

（二）全面建設階段——新區整合為獨立的行政區，但各開發（功能）區尚未獨立

由于新區的開發管理涉及到直轄市內不同的行政區域，鑒于自身利益考量，當新區發展到一定階段，不同行政區域之間終將產生大量的矛盾。為了便于統一管理，消除和融合矛盾，這一階段新區整合為獨立的行政區。與此同時，管理體制上的矛盾下移，焦點則是新區下各開發（功能）區和各行政區之間的管理體制問題。

1.新區整合為獨立的行政區

（1）上海浦東新區的整合經歷。在浦東開發的起步和準備階段，上海市雖然設立浦東開發辦公室來協調上海市、各開發公司和“三區兩縣”開發區工作事宜。但在浦東開發的問題上“三區兩縣”有著自身的不同利益，浦東開發辦協調困難。這迫使上海市下決心調整浦東新區的行政區劃，一是撤消了川沙縣和上海縣的行政建制，二是將黃浦區、南市區和楊浦區中屬于浦東規劃的區域完全劃歸浦東新區管轄，并于1993年1月1日正式成立上海市浦東新區黨工委和管委會，對浦東新區進行統一管理。在此基礎上于2000年8月6日，浦東新區正式成立浦東新區政府，明確了法律地位，徹底消除了新區與所涉不同行政區各自為政、相互扯皮的現象。

（2）天津濱海新區的整合經歷。濱海新區管委會是在新區尚未整合之前設立的，作為協調機構，職能很多而權力不足。它與所轄行政區都是同級別，沒有實施區域管理所必需的人事任免權、財政調配權和土地管理權等，難以改變在利益驅動下各功能區自行其是、各行政區各自為政的狀態。為此，2009年10月21日國務院批復同意天津市調整濱海新區行政區劃。濱海新區管理體制改革的主要內容包括：撤銷原先的濱海新區工委和管委會這個協調機構；撤銷塘沽、漢沽、大港三個區級行政建制，其全境劃歸新成立的濱海新區行政區管轄。組建兩類區委、區政府的派出機構，即城區管理機構和功能區管理機構。城區管理機構為塘沽、漢沽、大港3個工委和管委會，主要行使社會管理職能，保留經濟管理職能。功能區管理機構為九個功能區黨組和管委會，主要行使經濟發展職能。這樣從根本上消除了新區與所涉不同行政區的矛盾。

2.新區整合后的體制改革重點

新區整合為獨立的行政區后，新區與功能區（開發區）的協調問題還沒有解決。如何解決新區及次級行政區與開發（功能）區的矛盾，這已成為管理體制改革的重點。這方面最典型的是上海浦東新區。

2000年浦東新區政府正式成立后，在新區下面次級體制調整上先后走了三步。第一步，成立開發區管委會，實行政企分離。開發公司逐漸實施市場化運作，不再承擔行政與社會管理職能。四大開發區的一些管理職能或上收到新區政府，或交由新成立的開發區管委會①2000年成立了張江開發區管委會，2002年5月31日，上海金橋出口加工區（南區）管委會和浦東海關駐金橋出口加工區辦事處也正式掛牌；陸家嘴開發區管委會盡管當時未成立，但也進入了籌備狀態。承擔。這一體制持續到2005年前后。第二步，成立功能區管委會。將各開發區管委會與鄰近街鎮組合，陸續設立陸家嘴、張江、外高橋、金橋、川沙、三林六大功能區。目的是通過強化“區鎮聯動”，來加大開發區對周邊地區的輻射帶動作用。新區委托功能區管委會對鄰近街鎮履行相應的行政管理職能。第三步，自2010年南匯區并入浦東新區之后，浦東新區取消了功能區管委會，重回開發區管委會體制，打造“7＋1”②“7”為上海綜合保稅區板塊、上海臨港產業區板塊、陸家嘴金融貿易區板塊、張江高科技園區板塊、金橋出口加工區板塊、臨港主城區板塊、國際旅游度假區板塊，“1”為后世博板塊產業布局，讓開發區專心搞開發。同時基于扁平化管理理念對38個街鎮下放財權、事權，由新區政府直接管轄領導，與開發區互不隸屬。各開發區管委會主任均由分管副區長兼任，以密切開發區管委會與新區政府的聯系，更好地協調管委會下各開發公司的統一運作。

（三）成熟運行階段——各開發（功能）區逐漸轉變為獨立行政區

從上海浦東新區、天津濱海新區的行政管理體制變遷來看，當初整個浦東新區和濱海新區就是一個經濟開發（功能）區，而這個經濟開發（功能）區又分屬于不同行政區，使得各自為政不可避免。為此上海和天津都采取了同一方法，即整合行政區劃，使新區成為獨立行政區。但新區內也存在次級的行政區與開發（功能）區問題。并且，隨著各開發（功能）區開發任務的完成，次級經濟開發（功能）區的管委會很難勝任愈加繁重的社會管理任務，于是次級經濟開發（功能）區的管委會轉變為一級政府、次級經濟開發（功能）區轉變為行政區勢所必然。因此，當新區進入成熟時期，新區內各開發（功能）區及管委會也將完成歷史使命、退出歷史舞臺。新區內原開發（功能）區層面的行政機構的功能定位也將從原來的重經濟開發向重社會管理與公共服務轉變。

二、國家級新區體制變遷對舟山群島新區體制創新的啟示

上海浦東新區等國家級新區的行政管理體制變遷，給舟山群島新區創新行政管理體制具有重要的啟示意義。

（一）創新行政管理體制應體現新區自身的特殊性

從其他新區來看，沒有哪個新區的管理體制是完全相同的，這是因為每個新區的歷史傳統、地理環境、行政區域構成以及經濟發展水平等方面都存在諸多不同。即每個新區行政管理體制的改革必須要考慮其自身的特殊性。就舟山群島新區而言，其特殊性主要體現在以下四個方面：

1.全域型。舟山群島新區的范圍涵蓋舟山整個行政區域，這是與其它國家級新區的最大不同。其它新區無論是上海浦東新區、天津濱海新區還是重慶兩江新區，在其設立之初，新區范圍的劃定并未完全按照行政區劃來，新區的開發管理涉及到直轄市內不同的區級政府。從新區行政管理體制變遷發展的三個階段來看，舟山群島新區的全域性特點意味著舟山群島新區行政管理體制構建可以省去第一個階段，直接進入第二個階段。即行政管理體制改革重在調整新區內的次級管理體制。

2.群島型。舟山群島新區是依群島而設的新區，轄內涵蓋1390個島嶼及其臨近海域，且島嶼分散，陸地面積狹小。這一區域特征造成功能區劃分困難，也很難形成大規模、集中性的開發功能園區。此外，寬廣的海域加上眾多分散的離島，給新區管理增加難度，難以大幅度精簡機構、實現扁平化管理。

3.后發型。舟山群島新區是繼上海浦東、天津濱海、重慶兩江之后設立的第四個國家級新區。作為后發型新區，一方面，舟山群島新區可以借鑒其它新區的成功經驗，少走彎路，充分發揮后發優勢；另一方面，舟山群島新區是首個以海洋經濟為主題的國家級新區，沒有現成的管理模式可借鑒，行政管理體制創新的難度更大。

4.省轄型。與其它三個新區都是直轄市內設立的新區不同，舟山群島新區是首個在省轄地級市層面設立的新區。這就賦予舟山群島新區特殊的歷史使命，其在土地、財稅、規劃等方面的行政管理體制及其優惠政策等方面，將為省轄型新區提供參照樣本，起到示范和導向作用。

（二）創新行政管理體制應認識體制改革的漸進性

沒有哪個新區的管理體制是一步到位、一成不變的。浦東新區從“開發辦——管委會——新區政府”的演變過程歷時10年①從1990年國家批準開發到2000年新區政府成立。；濱海新區從“開發領導小組——管委會——新區政府”的演變過程歷時15年②從1994年天津成立濱海新區開發領導小組，到2000年新區成立管委會，再到2006年被中央批準為國家級綜合配套改革試驗區，最后到2009年11月份組建濱海新區政府。。之后它們在新區次級層面的管理體制變革一直持續至今。無論是上海浦東新區還是天津濱海新區，目前運行的行政管理體制還是存在一些問題，有待在實踐中不斷探索完善。新區行政管理體制構建的漸進性特點十分明顯。

1.新區的不同發展階段對政府職能有不同要求。通常在新區建設啟動初期，更多地依賴政府在土地、資金及政策上的扶持，從而推動新區的開發建設進程。而當新區發展日益成熟時，政府的職能重點轉移到保障市場主體有序競爭和社會管理上。而新區政府職能重心的轉移必然要求行政管理體制做出相應的調整。

2.最佳的管理幅度與管理層級需要在實踐中逐步探尋。雖然行政體制改革的總體方向是大部門、扁平化。但是在新區的不同發展階段，如何把握好“度”以發揮最佳行政效能，這需要在新區的管理實踐中不斷探索。

3.不同發展階段的開發模式對新區管理體制有不同要求。在新區開發建設早中期，通常采用“政企合一”的開發模式，上海浦東新區與天津濱海新區都是如此。但當新區的開發建設進入相對成熟階段，政企分開是必然，政府的全資開發公司也必須轉型，從而促使政府調整行政體制重新分配管理職能。

此外，新區行政體制改革過程中對行政區和功能區的調整與整合也會受到舊有體制機制的困擾，使得行政管理體制改革更加復雜，更需要根據現實發展情況，分階段逐步推進，在不同發展階段采取不同體制。總之新區管理體制只有在經歷漸進改革、不斷調整之后，才會逐漸趨于合理。

（三）創新行政管理體制應尋求體制運行的高效性

高效運行的管理體制是推動新區又好又快發展的重要保障。從各大新區的改革實踐來看，都非常注重新區管理體制的運行效率，突出地表現為“少機構、大部門、扁平化、高服務”上。

1.少機構。即機構設置少而精。浦東新區在1992年設立黨工委、管委會后，總共只設立10個部門，卻涵蓋了黨委和政府主要的工作領域。濱海新區區域面積2270平方公里，行政區域面積大且區域構成情況復雜，但濱海新區政府的內設機構也只有19個。

2.大部門。即推行大部門體制，將職能相近、交叉的部門加以優化組合。浦東新區自1992年設立管委會時就嘗試實行大部門管理體制。如社會發展局，就囊括了新區科技、教育、衛生、文化、體育、民政等領域的管理服務工作；辦公室的職能則涵蓋了外事、宣傳、檔案、對外接待、統戰等職能范圍。這樣既避免了部門間權責不清、相互扯皮的現象，同時有利于精簡行政審批流程，節約行政成本。

3.扁平化。即減少層級，向下放權。扁平化管理是新區行政體制的共同特點。如浦東新區盡管內部體制多變，但在縱向權力結構上基本維持“新區—鄉鎮（街道辦事處）”的二級權力結構模式，開發區與街鎮平級互不隸屬，都直接接受新區政府管轄領導。此外與浦東新區對下面街鎮放權類似，濱海新區也向下放權，讓城區管委會和功能區管委會享有“擴大的區級權限”。通過放權來實現扁平化管理，提高行政效能。

4.高服務。即提供高檔次、高水準的優質公共服務，使新區成為服務型政府的典范。如浦東新區建立了覆蓋全區的區級市民中心、功能區事務辦理服務中心和街道社區事務受理服務中心，形成了便民高效的不同層級的公共服務平臺。同時充分發揮社會潛力，利用社會組織承擔了大量原本屬于政府的職能。如新區的經濟法律咨詢服務中心、稅務咨詢事務所、環保科技咨詢事務所、報關中心、勞務中心、人才交流中心等社會組織提供咨詢媒介服務，起到了很好的作用。

（四）創新行政管理體制須重點抓好行政區與功能區的協調性

行政區與功能區的協調性是舟山群島新區管理體制設計所必須重點考慮的因素。因為正如前面所提到的“行政區與開發（功能）區的不斷轉換是新區行政管理體制改革的一大特點和趨勢”。而行政區與開發（功能）區的轉換背后就涉及到行政區與功能區的協調性問題。這也是目前其它國家級新區體制變革所經歷的兩大階段中所要解決的核心問題。而且是到目前為止仍沒有完全解決好的一大難題。上海浦東新區和天津濱海新區都是如此。

上海浦東新區一直試圖協調好新區與新區轄內兩個層面行政區與功能區的關系。新區設立之初，為消除“三區兩縣”在浦東開發的問題上的利益分歧，新區整合成獨立行政區，并正式成立上海市浦東新區黨工委、管委會，全面履行浦東新區的開發建設和社會管理職能。避免了各自為政、相互扯皮的現象。但是由于管委會法律地位不明確，在行使權力的時受到一定的制約。為此于2000年8月6日，浦東新區正式成立浦東新區政府。浦東新區政府正式成立，雖在新區層面解決了行政區與功能區的不協調問題，但是在新區之下的次級層面的行政區與功能區的協調性并沒有解決。因此浦東新區政府成立之后，協調重點轉向新區之下的次級層面行政區與功能區的關系。為此于2004年9月開始陸續設立六大功能區，通過“區鎮聯動”，發揮功能區的輻射作用，推動地區平衡發展。此后產生了開發區與周邊街鎮發展的協調問題，新區對38個街鎮下放財權事權、開發區和街鎮互不隸屬，這都隱含著38個街鎮與功能（開發區）之間的重復建設和惡性競爭的可能，所以如何理順街鎮與功能區的競合關系，成為浦東新區管理體制改革完善的一大課題。

作為天津市政府派出機構的濱海新區管理委員會由于行政級別不夠，缺乏足夠授權，難以發揮“協調”功能。從而導致新區內行政區和功能區基于自身利益在發展中各自為政、盲目競爭和無序開發。為此2009年之后天津濱海新區整合為一級政府，管理體制變革的核心是組建兩類區委、區政府的派出機構。一類是城區管理機構，主要行使社會管理職能，保留經濟管理職能。一類是功能區管理機構，主要行使經濟發展職能。這樣做隱含著兩大問題：一是城區管委會也保留有經濟管理的職能，在具體的運作中仍存在著與功能區管理機構的經濟發展職能產生一定沖突的可能。二是兩類管理職能機構并行運轉、互相配合，仍然存在一定程度的協調問題。并且從長遠來看，功能區與行政區的融合是趨勢，兩類管理職能機構并行運作只是作為過渡的權宜之策，但卻可能會為新區未來的后續改革增加難度。

綜上所述，行政區與功能區的協調性是新區管理體制建設的重點。要在體制設計上能確保在共同發展的前提下各有側重，即行政區重在加強社會管理、提供優質公共服務，功能區要加強開發建設，促進區域融合發展。

三、舟山群島新區行政管理體制創新的基本思路

基于前面分析，筆者認為舟山群島新區行政管理體制改革必須遵循漸進原則，分步實施，即根據舟山群島新區發展的不同階段，來分階段搞好機構設置與職能配置，打造一個適合新區不同發展階段需要的職能科學、結構優化、廉潔高效、人民滿意的服務型政府。

（一）開發啟動階段：布局產業功能區域

鑒于舟山群島新區的全域型特點，無須象其它國家級新區那樣過多地考慮新區層面的架構。在開發啟動階段，新區層面的組織架構只需一套班子兩塊牌子就行，即在舟山市委市政府的基礎上多掛個“浙江舟山群島新區黨工委和管委會”牌子，不必另行增設領導人員與機構。此階段新區的工作重心是盡快搞好開發工作，制定近期行動計劃，逐步把新區規劃付諸實施。相應地行政管理體制改革重在調整新區內的次級管理體制，即布局好產業功能區，并理順各產業功能區與市、縣（區）及鄉鎮（街道）的關系。

1、爭取獲得省級經濟社會管理權限

在新區層面充分利用好“浙江舟山群島新區黨工委和管委會”牌子，盡快爭取到省級經濟社會管理權限。同時強化管委會在制定發展規劃、統籌產業布局、推動基礎設施建設以及協調處理重大問題等方面的組織領導職能，實現“管委會”體制的高效性與現有管理體制決策、執行、監督合理分工的科學性有機統一。

2、設置若干開發導向的經濟功能區

在新區次級層面按照“一體一圈五島群”總體開發格局，設置若干開發導向的經濟功能區，作為新區開發的主體。經濟功能區的設立要體現四大原則，即符合《浙江舟山群島新區規劃》，尊重既有開發現狀，有利于功能培育和集聚效應發揮和便于實際管理。按照《浙江舟山群島新區規劃》中提到的五大功能島群可以設立六橫臨港產業功能區、金塘港航物流功能區、普陀國際旅游島群功能區、嵊泗漁業和旅游島群功能區等；按舟山本島主體“南生活、中生態、北生產”的發展格局，可設立舟山南部金融商貿功能區和舟山北部海洋新興產業帶功能區；按照全力打造港航物流核心圈的規劃可設立岱山港航物流核心圈功能區；此外還有基于提升對外開放層次需要而正在建設的舟山港綜合保稅區等。經濟功能區要成立黨工委和管委會，作為舟山群島新區黨工委和管委會的派出機構，并合理劃分新區管委會與經濟功能區之間的職能范圍。同時要引入市場機制，設立實體性的投資開發公司，實行企業化運作，負責各功能區的開發投資和招商等工作。

3、處理好各產業功能區與縣（區）、鄉鎮（街道）的關系

要理順新區不同層面的關系，盡量減少摩擦。尤其是要處理好各產業功能區與縣（區）、鄉鎮（街道）的關系。因為功能區與所在行政區的矛盾是其它國家級新區在體制變遷過程中一直存在且較難解決的一個問題。所以在開發啟動階段我們不能奢望一下子從根本上徹底理順兩者之間的關系，而是基于新區開發的需要先搭起各功能區的架子并初步理順和規范與行政區的關系。功能區與所在行政區的矛盾，說到底其問題的根源在于功能區的管轄權是否屬于所在的行政區及跨行政區的功能區的利益協調問題。因此解決的初步辦法有兩個：單一行政區內的功能區由所在行政區管轄或代管。比如六橫臨港產業功能區由普陀區管轄或代管、金塘港航物流功能區由定海區管轄或代管。這樣做的好處是發揮所在行政區政府的積極性，避免所在行政區政府為發展地方經濟而另搞一套與功能區惡性競爭。而跨行政區的功能區由各行政區的共同上級政府管轄，比如跨縣區的舟山北部海洋新興產業帶功能區、舟山南部金融商貿功能區由新區管委會和市政府管轄，跨鄉鎮（街道）的嵊泗漁業和旅游島群功能區由嵊泗縣政府管轄。但各行政區可參照重慶兩江新區模式共同組建開發投資公司，在利益共享基礎上初步形成各層級共同搞好功能區的合力。各功能區重點承擔經濟開發職責，轄區政府配合搞好包括功能區在內的社會管理和公共服務工作。

（二）全面建設階段：調整行政區劃層級

隨著新區開發的全面推進，調整行政區劃、實現扁平化管理就成為勢在必然。

1、所有跨行政區的功能區全部變為全域型功能區

功能區與行政區的矛盾，多源于功能區的跨行政區設立而引發的。調整行政區劃，其目的就是要調整和整合行政區，使所有功能區不再跨鄉鎮（街道）、跨縣（區）。為此首先要調整鄉鎮（街道）行政區域，功能區內的鄉鎮（街道）其行政區域不得延伸到功能區之外，使功能區內的鄉鎮（街道）完全從屬于功能區。其次對于跨縣（區）的功能區要獨立于所跨縣（區），為第二步裁撤縣（區）作準備。

2、以功能區取代縣（區）成為市（新區）的直接所屬的區域性管理機構

功能區管理所轄區域范圍內經濟、文化與社會事務，重點是搞好開發工作。對于區域范圍較大的功能區（可定為正處級），之下可設立若干街道（鄉鎮）。街道（鄉鎮）的職能重心是搞好基層文化建設和社會管理與服務工作。對于區域范圍較小的功能區（可定為副處級），之下可不設立街道（鄉鎮），直接管理下屬各社區。功能區與行政區的合一，可徹底消除兩者之間的利益沖突。對于裁撤縣（區）后不在任何功能區內的少數街道（鄉鎮）則可由就近功能區進行托管。對于個別不在任何功能區內經濟實力很強的鄉鎮（街道）則可以提升其規格（或與就近鄉鎮街道進行整合后再提升其規格，享有副處級別），賦予其更大的經濟社會管理權限。也就是說裁撤縣（區）后，市（新區）的直接下屬區域性的管理組織為“功能區＋強鄉鎮（街道）”。在縱向層級上，“市（新區）——強鄉鎮（街道）”與“市（新區）——功能區——鄉鎮（街道）”兩種模式并存，這樣既努力實現扁平化管理，又不搞一刀切，從而建立起“與舟山群島新區建設發展相適應，與行政區劃相協調的機構精簡、職能綜合、結構合理、運作高效的行政管理體制”①見《浙江舟山群島新區規劃》，第41頁。。

3、下放權力，轉變職能，理順關系

在縱向上理順市（新區）、功能區和強鄉鎮（街道）的關系。完善財政管理體制，同時將政府的職能重心下移，擴大功能區和強鄉鎮（街道）的經濟社會管理權限。深化行政審批制度改革，按照“審批向中心集中、服務向基層延伸”的思路，探索“一級”審批管理服務模式，提高行政效能。即將行政許可類事項統籌到市級審批辦證服務中心，將便民類審批服務事項下放至各功能區、鄉鎮（街道）的服務中心。在橫向上理順政府、市場與社會的關系，激發全社會創造活力，真正實現“小政府、大社會”的管理格局。為此政府職能要突出“創造良好的新區發展環境、提供優質的公共服務”上，減少對微觀經濟活動的直接干預，充分發揮市場的力量與競爭機制的作用。這是實現新區“小政府”的前提。此外“小政府”離不開健全發達的社會組織來承載接府卸載的職能，政府還必須進一步轉變理念，積極培育社會中介組織，鼓勵其他各類社會組織的發展，充分發揮社會組織在社會服務性和事務性工作中的作用。

（三）成熟運行階段：回歸常態行政管理

所謂的成熟運行階段可以從兩個方面來理解，一是基本實現了國家對舟山群島新區發展的戰略定位和發展目標；二是舟山群島新區自身的港口、岸線、土地等資源已近開發極限，要再想進行持續性地大規模開發已不可能。這兩點歸結為一點就是舟山群島新區已經完成了開發使命，之后的工作重心是維持新區的日常運作，強化社會管理與公共服務，保障群眾的民主權利，促進社會的公平正義等，這些只有一級完整的政府才能勝任，而原來功能區管委會體制設計的初衷重在開發，將難以適應新區開發使命完成后工作重心的轉移，所以改革管委會體制，重新建立了一級政府、回歸常態行政管理勢所必然。

1、成立舟山群島新區政府

撤銷原來的舟山群島新區管委會及舟山市政府幾套班子，成立舟山群島新區政府，包括新區人大及政協等幾套班子；提升新區級別，使之享有副省級級別，具有一定的制定地方性法規和地方規章的權限，便于舟山群島新區從自身實際出發更好地管理新區。

2、新區下屬的功能區統一改為“區”

撤銷原來新區所屬的各功能區管委會（舟山港綜合保稅區管委會除外，因為舟山港綜合保稅區有可能發展為舟山自由貿易區或舟山自由港區），原來新區下屬的“功能區＋鄉鎮（街道）”統一改為“區”，提升其級別，使之享有副廳級級別。成立區政府及區人大、政協等幾套班子，綜合管理所屬區域范圍內政治、經濟、文化與社會事務。

3、對于“區”政府之下是否設立鄉鎮（街道）可靈活處置

基于偏平化管理及提高行政效率的考量，對于“區”政府之下是否設立鄉鎮（街道）可靈活處置。對于區域范圍大的“區”，可根據情況設立鄉鎮（街道），對于區域范圍不太大的“區”，可不設立鄉鎮（街道），而直接管理下面各社區機構。上面不設鄉鎮（街道）的社區，應強化其力量，增配人員、增撥經費。

總之，在成熟運行階段需要建立完整的管理體系，回歸常態化的行政管理，這既有利于政府職能的實現，也有利于新區群眾通過制度化的渠道來參政議政，從而密切新區政府與群眾的聯系，為新區發展營造和諧、穩定、公平、公正的行政環境。□

（責任編輯：吳錦良）

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1007－9092（2013）05－0043－07

丁友良，中共舟山市委黨校經濟與行政管理教研室主任、副教授，主要研究方向為行政管理。