外在、嵌入與優化:人民政協與政治體系關系研究

肖存良

政治體系是“指那些社會的相互作用和制度，通過它們，一個社會作出的決定在多數時期內，被社會多數成員認為具有約束力。”①戴維·米勒、韋農·波格丹諾編:《布萊克維爾政治學百科全書》，中國政法大學出版社2002年版，第621頁。現代政治體系一般包括立法、行政和司法機構三大部分，但是這三大部分的不同組合形成了西方議行分立的政治體系和前蘇聯與我國議行合一的政治體系。前者表現為立法、行政和司法機構三權分立，后者表現為由蘇維埃/人民代表大會產生立法、行政和司法機構。我國的政治體系屬于后者。人民政協雖然是我國政治體制不可替代的重要組成部分②參見政協全國委員會辦公廳、中共中央文獻研究室編:《人民政協重要文獻選編》(下)，中央文獻出版社、中國文史出版社2009年版，第739頁。，但自產生之日起就處于我國政治體系之外(同時它也不同于西方三權分立政治體系中的任何組成部分)，而人民政協的日常運作又離不開政治體系，脫離了政治體系，人民政協就不能有效運作，所以人民政協與政治體系的關系問題應該是人民政協理論研究中的一個重要問題，但迄今為止國內尚缺乏對人民政協與政治體系相互關系的深入研究。本文從建國以來人民政協的發展歷程出發來探討人民政協與我國政治體系的內在邏輯關系。

一、人民政協外在于政治體系:與中國共產黨比較

1954年毛澤東在討論全國人民代表大會召開之后人民政協的性質和任務時，指出人民政協既不是國家權力機關和行政機關，也不是國家機關③參見政協全國委員會辦公廳、中共中央文獻研究室編:《人民政協重要文獻選編》(上)，中央文獻出版社、中國文史出版社2009年版，第200頁。(處于政治體系之外)，而是代表社會各黨派團體的具有黨派性的統一戰線組織。針對當時黨內外對于人民政協這個性質定位的疑慮，毛澤東從政黨的角度進行了解釋，通過與中國共產黨對比來闡釋人民政協的性質，他說:“有人說，政協全國委員會的職權要相等或大體相等于國家機關，才能說明它是被重視的。如果這樣，那末中國共產黨沒有制憲之權，不能制定憲法，不能下命令，只能提建議，是否也就不重要了呢?不能這樣看?！雹賲⒁娬f全國委員會辦公廳、中共中央文獻研究室編:《人民政協重要文獻選編》(上)，中央文獻出版社、中國文史出版社2009年版，第200頁。毛澤東認為，中國共產黨不是立法機關，不能制定憲法，也不是行政機關，不能下命令，更不是司法機關，只能提建議，處于政治體系之外，但是并不由此否定它對政治體系三大部分的領導地位，由此說明人民政協雖處于政治體系之外，但也不否定它對政治體系具有協商和提意見等權利，它也是具有較強功能和較重任務的統一戰線組織。這就涉及到政黨、人民政協與政治體系的內在關系問題，我們要從中國共產黨與政治體系的關系出發來理解人民政協與我國政治體系的內在邏輯關系。而要理解中國共產黨與政治體系的內在邏輯關系，有必要與西方政黨與政治體系的關系進行簡單對比。

政黨是現代政治的基本要素，政黨因現代政治發展而產生，在西方代議制民主制下，代議制政府的運作需要依靠政黨，因為沒有政黨來凝聚和表達民意，代議制下的議員無法產生，而沒有議員及其他們所代表的政黨，代議制政府也就無法組建和日常運轉，所以政黨就成為了支撐政府乃至整個政治體系的一個重要政治元素?；谡h對政府的重大影響，西方國家逐漸用“政黨政府”這個概念來描述西方的政黨與政府之間的關系?！霸隗w現西歐民主制度特點的各種關系中，‘政府’與‘支持政府的政黨’之間的關系也許是最引人關注的，同時也是人們了解最少的。我們也許喜歡政黨，也許不喜歡政黨(一般來說我們并不喜歡它們)，但是我們確信，政黨在民主政治中起到了重要作用。由此似乎可以推斷，政黨對于政府的形成方式以及決策方式有極大的影響。”鑒于政黨對政府的重大影響力，尤其是歐洲政黨對政府決策和政府形成的決定性作用，我們可以把政黨也作為西方政治體系的一個重要組成部分，這樣，西方國家的政治體系在立法、行政和司法機構之外實際上還可以加上政黨②這里把政黨作為政治體系的一個組成部分主要是指歐洲的政黨，在美國，政黨非常松散，對政府的影響力很弱，所以不能被視為政治體系的一個組成部分，筆者之所以沒有直接把政黨列為政治體系的一個組成部分，就是由于歐洲和美國政黨對政治體系的影響力不同，不能一概而論。。

雖然西方國家的政黨對政府具有支配性影響力，但在對政府和國家的領導等方面還是無法與中國共產黨相比。簡單來說，西方國家的政黨是基于現代國家制度運行需要而產生的，是先有現代國家制度后有政黨，而中國共產黨是一個為建設新社會、新國家而產生的政黨，是先有政黨后有現代國家制度，政治體系由黨領導人民建立，所以黨對政治體系具有更為強烈的影響力，是中國政治生活中的決定因素③參見《劉少奇選集》上卷，人民出版社1981年版，第320頁。。一方面，大多數黨的各級領導人進入到各級國家機構之中，以國家機構成員的身份通過國家機關來領導國家事務，并在國家機構中建立了黨的各級基層組織。在立法、行政和司法機構中都是如此。這也就是說，黨進入了政治體系，并通過政治體系來進行執政。這一點，與西方國家的執政黨類似，但是西方國家執政黨對政府的滲透能力和建立組織的程度遠不如中國共產黨。另一方面，黨又在政治體系之外建立了自身的權力系統，包括黨自身的各級組織機構，這些組織機構脫離國家制度，游離于國家制度之外，形成了黨和國家兩個權力系統，其中黨的權力系統處于領導地位，也處于政治體系之外(處于立法、行政和司法機構之外)。這樣，就形成了黨與政治體系的雙重關系，即領導在外，執政在內。黨與政治體系的雙重關系使得中國共產黨成為了集領導黨與執政黨于一體的政黨，這種集二者于一身的特征決定了黨既可以被認為是政治體系的一個組成部分(執政黨)，又可以被認為處于政治體系之外(領導黨)。西方政黨雖然實際上也處于政治體系之中，但是并不具備領導黨屬性，這是我國政黨與西方政黨的一個重要區別。

接下來我們來看人民政協與政治體系的關系。筆者曾經指出，在二十世紀的社會政治生活中，現代政治模式體現在建國過程中形成了兩種建國模式，即代議制民主制建國模式和人民代表大會制建國模式，我國的建國模式屬于后者，即由人民代表大會選舉產生立法、行政和司法機構，建構政治體系①參見拙作:《人民政協在我國政治體系中定位的爭論與探索》，《中共浙江省委黨校學報》，2012年第3期。。但是由于我國建國進程中特殊的政治、軍事和技術條件，我國在堅持人民代表大會制建國模式的基礎上進行了靈活變通，由人民政協全體會議代行全國人民代表大會職權產生國家制度，建構政治體系，也就是協商建國。所以我國的政治體系是由人民政協全體會議選舉產生的，也就是說由人民政協產生政治體系，這是人民政協與政治體系的第一重關系。

但是建國過程中的人民政協是一個內在包含著全體會議、全國委員會和常委會三層結構的政治組織，三層結構各具有自身的結構與功能，其中只有全體會議具有代行全國人民代表大會的職權，并在第一屆全體會議期間通過了為新中國奠基的三個歷史性文件(《中國人民政治協商會議共同綱領》、《中國人民政治協商會議組織法》和《中華人民共和國中央人民政府組織法》)，選舉產生了中央人民政府委員會和人民政協全國委員會，建構了政治體系(全國人民代表大會除外)。但是“它的全體會議在選出全國委員會后，它和國家政權機關就無直接關系”。②《當代中國的人民政協》，當代中國出版社1993年版，第57頁。由于人民政協全體會議只召開一屆之后即不再舉行，而第一屆全體會議召開時間是1949年9月21日至9月30日，所以人民政協全體會議真正代行全國人民代表大會職權的時間只有九天。這是人民政協全體會議與政治體系的內在關系，即政治體系由它產生，但是產生之后即不再與之發生關系，而全體會議在完成自身使命之后也正式結束，以后不再召開全體會議，這是人民政協與政治體系的第二重關系。

人民政協全國委員會是人民政協的第二層結構，它由全體會議產生，但是它不同于全體會議之處在于它不代行全國人民代表大會職權，“對中央人民政府委員會只是協商建議的關系。全國委員會是統一戰線性質的組織”，“不是國家政權的最高組織?！雹邸懂敶袊娜嗣裾f》，當代中國出版社1993年版，第57頁。所以建國時就明確規定了人民政協全國委員會不是國家權力機關，也不代行國家權力機關職權，更不是國家機關，只是統一戰線組織。這種定位也使得人民政協全國委員會外在于政治體系。這是人民政協與政治體系的第三重關系。人民政協常委會是人民政協的日常工作機構，它本身也外在于政治體系。

綜合上述人民政協的兩層機構與政治體系的三重關系來看，我們發現，人民政協既產生政治體系，但又外在于政治體系，人民政協第一屆全體會議選舉產生政治體系之后就完成自身使命而正式結束了，由其產生的全國委員會和常委會都是協商建議機構，是統一戰線組織，而不是政治體系的組成部分，沒有納入到政治體系之中去。與中國共產黨相比較，二者與政治體系關系的相似之處在于二者都處于政治體系之外，都在政治體系之外建構了自身的組織系統。毛澤東在以中國共產黨為例論述人民政協性質的時候，就是看到了二者都外在于政治體系這一相似之點。

但是即便二者都外在于政治體系，二者的區別也非常明顯，關鍵在于二者的性質不一樣，中國共產黨雖外在于政治體系，但它是領導機關，它建立了自身獨立的黨的權力系統，這個權力系統對國家權力系統即政治體系處于領導地位，它甚至隨時可以將國家權力系統的權力集中到自己手中，形成黨政權力的一體化。中國共產黨外在于政治體系，但是它對政治體系有強大的領導權和決定權，它對政治體系的工作方式主要也是提建議，但是它提的建議由于其領導和執政地位而保證會被政治系統采納，并成為整個國家的發展方向。而人民政協則不一樣，它是具有黨派性的統一戰線組織，它沒有領導權，只有協商建議權，它對政治體系提的建議不一定被采納，而且它對政治體系的影響力也遠遠弱于中國共產黨。所以毛澤東雖然看到了二者都處于政治體系之外，都具有提建議的工作方式等相似之處，但是沒有看到二者在領導權、決定權和影響力等方面實際存在的巨大差異。

此外，二者與政治體系之間還具有另一個重要的不同之處，即是否在政治體系內有自身的基層組織，中國共產黨有，人民政協則沒有。中國共產黨一方面處于政治體系之外，即領導在外，但與此同時，中國共產黨在政治體系之內都擁有黨員和黨組織，黨的各級領導人以各級國家機關領導人的身份來領導國家事務，黨在國家機關中設立黨組來保障黨的意志在國家機關中得到實現。所以中國共產黨除了政治體系之外的組織權力系統，在政治體系中還具有自身的組織權力系統，即執政在內。人民政協在政治體系中沒有自己的基層組織。人民政協以政協委員為主體，雖然有大量政協委員工作在政治體系之中，但是他們在本職工作中并不代表人民政協，而且由于缺乏基層組織，政協委員也沒有在國家機關中集中組織起來，更談不上像中國共產黨基層組織一樣貫徹政黨意志。

綜合本節論述，對于政治體系而言，中國共產黨與人民政協的相似之處在于二者都處于政治體系之外，都向政治體系提建議，不同之處在于中國共產黨也是政治體系的一個組成部分，在政治體系內建有自己的組織，而人民政協則沒有在政治體系內建立自己的組織，同時二者的領導力、影響力和決定權方面差異巨大。綜合來看，中國共產黨雖然領導在外，但是其執政在內保障了黨對政治體系的巨大影響力和決定權，而人民政協雖然產生政治體系，但是政治體系一產生之后就外在于政治體系，其對政治體系的影響力與中國共產黨不可同日而語。因而人民政協要增強和擴大對政治體系的影響力，就需要通過相應的載體和渠道來嵌入政治體系之中。

二、人民政協嵌入政治體系

人民政協產生政治體系，又外在于政治體系，其與政治體系的關系遠遠不如中國共產黨密切，但也不是完全脫離政治體系，它的功能作用發揮離不開政治體系。建國以來，它在發揮自身功能作用的過程中逐漸發育了一些工作載體，并通過這些工作載體與政治體系建立了緊密聯系，又逐漸把自身嵌入到政治體系之中。從建國以來的歷史來看，隨著人民政協功能作用的逐漸增強，它自身發揮作用的載體也逐漸增加，與政治體系的聯系也日益密切。依照歷史順序，人民政協嵌入政治體系的載體主要有以下幾個方面:

第一，提案。提案是政協委員和參加政協的各黨派、各人民團體以及政協各專門委員會向政協全體會議或常務委員會提出的，經審查立案后交承辦單位辦理的書面意見和建議。提案提出的主體包括政協委員、各黨派團體和政協專門委員會，提案的對象即提案的承辦者則包括中國共產黨、立法、行政、司法甚至軍隊等機構。提案由人民政協提案委員會發出，由立法、行政、司法甚至軍隊中的提案涉及單位承辦，承辦單位在承辦過程中要與政協委員協商，向政協委員反饋，采納提案中的合理建議，人民政協還可以主動督辦提案落實。所以提案作為人民政協的工作載體把人民政協與政治體系中的執政黨、立法、行政和司法機構緊密聯系在一起，人民政協也通過提案把自身的影響力擴張到整個政治體系之中。提案是人民政協嵌入政治體系的首要載體，它伴隨著協商建國就已產生，并一直是人民政協嵌入政治體系的重要載體。十一屆全國政協五年間，“政協委員、政協各參加單位和政協各專門委員會共提交提案28930件，中共中央、國務院領導對重要提案批示120余次，經過承辦單位認真辦理，提案中的許多意見和建議納入黨和國家的重大決策和工作部署?！雹偻蹒?《五年履職新答卷——十一屆全國政協工作回顧》，《中國政協》，2013年第2期。

第二，建議案。建議案是人民政協圍繞經濟社會發展中的熱點問題，在深入調研的基礎上，經過人民政協主席會議或常委會議審定之后，以人民政協名義向中共黨委、人大常委會和政府提出的專題性建議。建議案由人民政協主動提出，黨委、人大常委會或政府收到人民政協建議案之后需要正式復函，說明建議采納情況。建議案的提出主體是人民政協，客體包括中國共產黨、人大常委會或政府。這樣，通過建議案這個工作載體，人民政協就與黨委、人大與政府緊密聯系在一起，并通過與他們的互動而嵌入到政治體系之中。建議案也是人民政協的一項伴隨著協商建國而產生的工作載體。建國以來人民政協提出的第一項建議案是1949年10月19日舉行的第一屆全國委員會第一次會議上提出的“請政府明定十月一日為中華人民共和國的國慶日，以代替十月十日的舊國慶日”的建議案，建議案“送請中央人民政府采擇施行。一九四九年十二月二日中央人民政府委員會第四次會議通過了《關于中華人民共和國國慶日的決議》，認為‘這個建議是符合歷史實際和代表人民意志的’，決定加以采納?！雹谕蹒?《五年履職新答卷——十一屆全國政協工作回顧》，《中國政協》，2013年第2期。第一屆全國人民代表大會召開之后，建議案有所減少，但是改革開放以來，建議案又大量增加。

第三，集體視察。集體視察是指人民政協組織政協委員對經濟社會發展中的重大問題、重大項目或人民群眾關心的熱點和難點問題進行實地考察，并就工作中存在的問題和經驗向國家機關和其它有關部門提供意見建議。集體視察的主體是政協委員，客體主要是各級政黨和政府。視察之前，政協委員先了解基本情況，視察過程中和視察之后政協委員向黨和政府以及視察所在地黨委和政府提出相關意見建議，通過這種載體，人民政協與政治體系中的政黨和政府緊密聯系在一起。我國集體視察起源于1955年，改革開放之后得到迅速發展，“十一五”期間，全國政協辦公廳共組織了77次集體視察①參見《在探索中走向成熟——十一屆全國政協委員視察工作綜述》，《人民政協報》，2013年3月1日。，平均不到一個月就組織了一次集體視察，地方政協更是組織了大量的集體視察，集體視察也是人民政協嵌入政治體系的一個重要載體。

第四，民主監督。民主監督是在堅持四項基本原則的基礎上通過提出意見、批評、建議的方式進行的政治監督，是我國社會主義監督體系的重要組成部分。民主監督經歷了提意見、互相監督、民主監督和政治監督等發展階段。②參見拙作:《人民政協民主監督發展階段研究》，《中國政協理論研究》，2011年第2期。正式提出民主監督概念是在上世紀八十年代。民主監督的主體是政協委員，客體包括“國家機關及其工作人員”和“參加政協的單位和個人”，具體來說，包括中國共產黨、政府、人大以及各民主黨派和人民團體。在民主監督過程中，政協委員就國家憲法、法律和法規實施情況，以及國家重大方針政策的貫徹執行情況，向黨委、人大、政府和民主黨派、人民團體提出批評、意見和建議，所以民主監督的過程也是人民政協嵌入政治體系的過程。

第五，參政議政。人民政協的參政議政主要是對政治、經濟、文化和社會生活中的重要問題以及人民群眾普遍關心的問題，開展調查研究，反映社情民意，進行協商討論，通過調研報告、提案、建議案或其他形式，向黨和國家機關提出意見和建議。把參政議政列為人民政協的一項重要職能，是在二十世紀九十年代，1994年3月全國政協八屆二次會議修訂政協章程，正式把參政議政列為人民政協的職能之一。參政議政的主體是人民政協，向黨和政府提交的調研報告和建議案等都以人民政協的名義進行。參政議政的客體主要是黨委和政府。人民政協經過廣泛深入調研之后，向黨委和政府提交調研報告或建議案，供黨委和政府決策參考。在這個過程中，人民政協不但嵌入了政治體系，而且影響了政治決策，嵌入了政治決策領域，參政議政推動和鞏固了協商于決策之前。上世紀九十年代以來，以調查研究和社情民意為主要內容的參政議政逐漸成為了各級人民政協的工作重點，人民政協參政議政蓬勃發展，并在發展過程中嵌入了政治體系和公共決策。

當然，人民政協召開的全體會議、常委會、主席會議、專題協商會等政治協商會議中，由于黨委和政府經常參與，也使得政治協商成為了人民政協嵌入政治體系的重要載體之一。除此之外，人民政協向行政和司法機構選派特邀監督員也是人民政協嵌入政治體系的重要形式。總之，改革開放以來人民政協的發展主要是其嵌入政治體系載體的發展，我們認為，隨著人民政協的發展，它嵌入政治體系的載體還會增加，這是人民政協發展的重要方向之一。

綜上所述，人民政協既產生政治體系又外在于政治體系，與中國共產黨的領導和執政相比，人民政協對政治體系的影響力較弱。但是建國以來，在人民政協的發育成長過程中，它通過不斷創造新的載體來聯系政治體系，形成了提案、建議案、集體視察、民主監督、參政議政和政治協商等載體，并通過這些載體與政治體系又緊密聯系在一起。與中國共產黨相比，中國共產黨既外在于政治體系，又直接進入政治體系執政，人民政協雖然沒有直接進入政治體系，但是它通過自身的載體與政治體系的各個組成部分建立了廣泛的聯系，使自身與整個政治體系緊密地勾連在一起。所以人民政協又是“我國政治體制的重要組成部分，在我國政治生活中具有不可提替代的作用。”③政協全國委員會辦公廳、中共中央文獻研究室編:《人民政協重要文獻選編》(下)，中央文獻出版社、中國文史出版社2009年版，第749頁。

三、人民政協優化政治體系

任何政治體系一旦形成之后，就要維持整個政治體系不倒不散。而世界上沒有任何政治體系是十全十美的，各種政治體系既有優長，也有缺陷，從西方的柏拉圖、亞里士多德、西塞羅、阿奎那、馬基雅維利、孟德斯鳩、盧梭到康德，都在追尋理想政治體系的時候承認現實政治體系存在種種缺陷，因而任何政治體系要維持和健康發展，就需要發揚優長，彌補缺陷，不斷進行修正和更新，也就是進行自我優化。正如托克維爾所指出的，美國政治制度的非凡之處并不在于它從一開始就是完美的，而在于它有很強的自我修正和更新能力，能夠不斷地進行自我優化。我國的政治體系要維持并健康發展，也需要進行自我優化。人民政協嵌入政治體系之后，推動政治體系進行自我修正和更新，促進了政治體系的發展和優化，可以說，人民政協是我國政治體系的優化器之一。

第一，優化政黨領導。中國共產黨是集領導與執政雙重屬性于一體的政黨，也是以推動發展為己任的發展型政黨。政黨是中國發展的重要主體，是引領發展的重要力量，鄭永年教授指出，“對后發國家而言，發展需要主體。政黨成為發展的主體，因為政黨是很有效的組織力量。政黨有多種組織方式，西方是選舉型政黨，因為它們的政黨不需要促進社會經濟的發展。西方政黨對發展沒有什么責任。再說，西方的高速發展已經是過去時，現在它需要的是治理，需要維持社會原有的東西。西方的社會力量比較強，它們的發展不需要政黨推動。但后發國家的發展需要國家來推動，國家的組織力量就是政黨。在民主革命時期，西方模式的政黨不能把中國組織起來，所以就由共產黨組織。今天依然如此。中國革命的組織者是共產黨，發展的組織者同樣是共產黨?！雹汆嵱滥?《社會改革比政治改革更重要》，《中國社會科學報》，2009年12月10日。《中國共產黨章程》指出，“黨必須集中精力領導經濟建設，組織、協調各方面的力量，同心協力，圍繞經濟建設開展工作，促進經濟社會全面發展?！敝袊伯a黨總攬全局、協調各方，作為發展主體積極推動經濟社會發展。一方面，它領導人民解放思想，激發人的活力，為經濟社會發展提供宏偉藍圖，如改革開放以來，中國共產黨通過解放思想，描繪了中國特色社會主義藍圖。另一方面，它通過制定具體的經濟社會發展戰略來推動經濟社會發展，如社會主義新農村建設、西部大開發戰略等等。黨的方針政策是整個國家社會發展的方向和旗幟。黨的中央和各級地方機構都作為同級組織的領導核心，制定宏觀經濟社會發展戰略，引領經濟社會發展。

人民政協優化政黨領導主要是指它通過調研、視察、提案、建議案、常委會、全體會議和民主監督等形式向中央和地方各級黨委建言獻策，提出中央和地方黨委尚未關注的經濟社會問題或其工作失察之處，為它們制定經濟社會宏觀發展戰略服務，最終減少各級黨委的決策失誤。具體說來，人民政協圍繞中央和地方各級黨委尚未關注的前瞻性問題和經濟社會發展中存在的問題向各級黨委提出意見建議，引起中央和地方各級黨委重視，中央和地方各級黨委采納人民政協提供的意見建議，最大程度地減少決策失誤，推動經濟社會的科學持續發展。典型表現形式就是中央和地方黨委在人民政協調研報告中做出批示采納，與政協委員面對面交流談心，等等。這方面的事例大量見諸報章雜志，這里不一一列舉。

第二，優化政府施政。在我國的政治體系中，政黨提出關于經濟社會發展戰略意見，經人民代表大會審議通過之后成為國家意志，再由政府具體實施，政府把政黨意志轉化為具體的政治行為，政府施政體現政黨意志。在黨委與政府的工作分工中，黨委抓宏觀戰略，具體實施由政府完成，我國的政府施政一方面提供公共服務，另一方面推動經濟社會發展，在經濟發展中起主導作用，也是重要的經濟發展主體。政府的這種特征被西方學界稱為“發展型國家”(這里的國家主要是指政府)，“發展型國家有以下四個特點:第一，持續的發展意愿;第二，具有高度自主性的核心經濟官僚機構;第三，緊密的政商合作;第四，有選擇的產業政策?！雹冢勖溃萦碡懚?《發展型國家》，吉林出版集團2008年版。發展型國家通過政商合作和持續的產業政策來推動社會經濟發展。與西方政府單純提供公共服務不同，我國政府既要提供公共服務，又要推動社會經濟發展。政府的繁重任務使其在工作中難免存在各種疏漏和缺位之處，人民政協通過調研、提案、視察、常委會、全體會議和民主監督等形式為政府補位，提醒政府注意工作疏漏之處和應注意的前瞻性問題，政府也通過人民政協的政治協商來聽取各方面意見，推動政府更好地更完善地施政，最終優化政府施政。

第三，優化人大立法。我國人民代表大會的主要職能是立法、任命、決定和監督。人民代表大會及其常委會進行立法，任命、決定和監督國家機關領導成員。人民政協對人大的優化作用主要體現為兩個方面:一是人民代表大會代表產生之前，人民政協“對全國人民代表大會代表和地方同級人民代表大會代表的候選人名單以及政協各級委員會組成人員的人選進行協商，它有這種權利。全國人民代表大會的代表是人民選舉的，但各黨派、團體要先進行協商?！雹僬f全國委員會辦公廳、中共中央文獻研究室編:《人民政協重要文獻選編》(上冊)，中央文獻出版社、中國文史出版社2009年版，第201頁。人民政協協商人大候選人名單，為人大的產生提供協商咨詢意見，能夠優化人大的結構組成。二是人民政協的地方立法協商。在地方性法規制定過程中，政府部門提出立法草案，政府法制辦審查修改之后交由人民政協協商，人民政協提出協商修改意見，政府法制辦根據修改意見對法規草案修改之后報人大法工委審查，人大法工委在正式通過之前提交人民政協協商，人民政協提出協商修改意見建議，供人大法工委采納，最后由人大法工委通過頒布法律。在這個過程中，人民政協的兩次立法協商能夠優化人大的立法工作。近年來，立法協商在全國各地蓬勃開展，如上海新設地方性法規都先到政協聽取意見，自2010年只2011年間，“共有37件(次)地方法規和政府規章(草案)在市政協聽取意見，內容廣泛，涉及經濟、科技、城鄉規劃、節能環保、交通、城市管理等各個領域?！雹凇吧虾Ｐ略O地方法規都先到政協聽意見”，《聯合時報》，2011年8月12日。在南京，“近年來，市政協組織委員和專家先后就《南京市城市排水管理條例》等32項地方性法規、規章草案進行協商討論，共提交意見建議170余條，其中90余條得到采納?！雹邸澳暇┦姓f全程參與立法協商”，《人民政協報》，2013年2月27日。

除此之外，人民政協還通過提案和特邀監督員等形式優化法院與檢察院的司法工作?？傊?，人民政協嵌入政治體系之后成為了優化我國政治體系的重要力量。西方政治體系通過選舉等形式來進行自我更新、修正和優化。我國政治體系主要通過人民政協的政治協商、民主監督和參政議政等形式來優化。具體來說，人民政協通過自身特有的調研、視察、提案、建議案、民主監督等形式來與政治體系中的黨委、政府、人大等機構進行政治協商和民主監督，促使這些機構改進工作、減少錯誤、查漏補缺，共推發展。

四、結 論

人民政協與政治體系的關系問題是人民政協理論研究中不能回避的一個重要問題，人民政協要建立自身的理論體系，就需要對這個問題有明確的理論回應。從人民政協與整個政治體系的關系來看，協商建國決定了人民政協產生政治體系(全國人民代表大會除外)，但是政治體系誕生之后，人民政協就與政治體系沒有直接關系，處于政治體系之外。中國共產黨也處于政治體系之外，但是與人民政協相比，它又處于政治體系之內，本身即成為政治體系的一個組成部分，對政治體系有巨大的影響力和決定權，人民政協與政治體系的聯系和影響力遠遠不如中國共產黨，因而要對政治體系發揮影響力，需要建立載體來從外面嵌入政治體系。建國以來人民政協通過自身的職能開發和載體建設與政治體系建立了緊密聯系，不斷嵌入到政治體系之中，并在嵌入政治體系的過程中優化政黨領導、政府施政與人大立法，成為了政治體系優化的助推器，從而建構了自身與政治體系的外在、嵌入與優化的邏輯關系。

人民政協與政治體系既構建了人民政協的理論研究框架，也為人民政協工作實踐開辟了廣闊的空間。從理論上看，這就要求從政治體系的整體性視角出發來重新考察并建構人民政協的性質、特征、任務、結構和功能等各個方面，如人民政協的功能，就要從其與黨委、政府和人大的內在邏輯關系出發來進行全面定位。從實踐上看，這就要求從整個政治體系的視角出發來布局人民政協的工作，只要有利于政治體系的優化，人民政協就可以建立新的工作載體，這就要求突破人民政協現有的政治協商、民主監督和參政議政三大職能，大量開辟新的載體和渠道。目前人民政協在嵌入與優化政治體系的過程中，主要對象是政治體系中的政府，政府與政協的溝通協商也最為頻繁，黨委次之，黨委與政協的聯系不如政府與政協，人大再次，目前人大聯系政協的主要渠道就是近年來形成的立法協商，以及傳統的代表名單協商，除此之外聯系稀少，而司法機構與政協的聯系只有特邀監督員，聯系更為薄弱。所以在人民政協與政治體系的視野下，要大力加強黨委、人大與司法機構與人民政協的聯系，建立聯系的載體和渠道，充分發揮人民政協的政治嵌入和政治優化功能，最終促進政治體系的穩定與發展。