考核替代型監控:轉型期縱向政府監控機制的解讀

魯敏

無論是從理論還是實踐來看，作為公共權力具體執行者，政府并不是天然公正無私的。“如果人都是天使，就不需要任何政府了。如果是天使統治人，就不需要對政府有任何外來的或內在的控制了”①(美)漢密爾頓等:《聯邦黨人文集》，商務印書館2004年版，第264頁。。政府自身存在的自利性傾向決定了對其予以監控的必要性，以防止它演變成為反動力量。地方政府掌握社會資源，擁有一定程度的自主性，極易成為地方關鍵行動者謀取私利的工具。健全對地方政府的監控機制，保證地方政府在制度規定的范圍內運行，是保證中央權威，確保政治秩序和國家整體戰略的基礎和前提。

一、“考核替代型監控”的成因剖析

新中國成立以后，我國在宏觀的意識形態控制、國民經濟管理、財政體制和干部管理等方面，都高度模仿了蘇聯的計劃經濟管理體制。中國共產黨成為國家唯一執政黨，通過網絡化的組織體系將其執政理念和管理方式滲透到社會生活的最底層。由于財政上實行“統收統支”，干部管理上“下管兩級”，地方政府幾乎難以生成獨立的利益結構。在動員式的工作方式和剛性色彩濃厚的權力運行模式下，地方政府只需按照中央政府的意圖執行。它們幾乎沒有獨立利益和自主精神，只是依附者和執行者角色，縱向政府的監控機制沒有獨立地呈現出來，而是隱含在政府工作的縱向貫徹和執行當中。

改革開放以后，中國走出了一條獨特的發展路徑。為了在較短的時間內扭轉經濟落后和管理僵化局面，中央政府通過一系列分權放權釋放微觀層面的活力，重點是向地方政府進行行政性放權，包括財政體制、干部管理和地方經濟社會管理等多方面的權限，地方政府掌握了大量的資源，獨立的利益結構形成。在以GDP為中心的考核機制激勵下，地方政府不再是中央政府的依附者和執行者角色。地方政府的關鍵行動者會充分運用手中掌控的資源謀求最大政治利益和經濟收益。轉型期以來，雖然各級政府在整體利益上是一致的，但“政治承包制”催生了各級地方政府獨立的、甚至具有沖突性和矛盾性的局部利益。除此以外，意識形態的動員能力迅速弱化下來，利益刺激在激勵機制中所占的比例越來越大。中央政府難以通過意識形態灌輸和政治說教的方式實現對地方政府的有效監控。各級政府對獨立利益的強烈追求同不斷弱化的傳統監控方式之間形成了強烈反差，地方政府的“離心力”呈上升之勢。建立一套適應市場經濟，并且能夠有效節制地方政府行為的監控系統成為轉型期理論和實踐面對的難題。

適應以經濟建設為中心的戰略需要，中央政府建立了一套以主要經濟指標為中心，兼顧意識形態忠誠度和其他社會發展指標(社會穩定，計劃生育等)的考評體系，并以這種考評體系作為地方官員的晉升依據，形成了一套對地方政府的考核系統。顯然，這套業績考核系統是一種任務導向型的考核方式，它將考核的結果作為評判地方政府行為效果的重要依據，以相對簡單和直觀的階段性考核結果代替對地方政府復雜的日常性考核。從實踐效果來看，這套機制既是對地方政府政績的考核機制，也是一套對地方政府行為的監控機制。雖然設計者可能并未將監控功能作為這套機制的主要目的，但客觀上它確實起到了這種作用。而且，這種融監控于考核的“考核替代型監控”在特定的歷史時期具有特殊意義。

首先它符合“發展才是硬道理”的導向。新中國成立以后，多次大規模的政治運動顯示了階級斗爭的意識形態占據建國初期的主流。同時，優先發展重工業的戰略壓制了改善民眾生活水平的空間。市場化轉型以來，發展經濟和改善民眾的物質條件成為執政黨迫切需要解決的問題。為了強化政權機關在經濟發展方面的意識，將各級政府凝聚在這樣的戰略軸心上，主政者需要改變原有的動員和考評機制，發展出一套在保持中央政府權威和社會整體穩定的前提下能有效促進經濟發展和物質條件改善的監控體系。適應當時的環境，縱向政府間的監控不再單一強調意識形態的忠誠度，經濟發展成為占據主導地位的關鍵因素。以主要經濟指標的考核結果作為調節地方政府行為的重要依據，以階段性的經濟績效代替日常性的行為監控，能將地方政府的注意力吸引到經濟建設領域。對于地方政府而言，只要能夠在一定時期內，完成上級政府下達的經濟發展指標和任務，其日常行為基本上是不受監督和相對自由的。這種監控體系無疑加大了經濟發展在考核中的權重，使得經濟發展成為對地方政府的強激勵。

其次，“考核替代型監控”機制簡化了上級政府對于下級政府的監督程序和監控內容，節約了監控成本。一般情況下，地方政府因其特殊的地位和廣泛的事權而應受到來自民眾、上級政府和市場主體等多主體、多角度和多重內容的監督和控制。在地方官員是來自于上級政府委任的背景下，上級政府無疑是監控下級政府最主要的力量。下級政府的事權越廣泛，上級政府對下級政府的監控任務越重，監控方式越復雜。轉型期在各項監控制度相對滯后的背景下，“考核替代型監控”機制簡化了監控的程序和內容，適應了特定時代的需要。一方面，這種機制將對地方政府的日常行為監控通過階段性考核簡化成為一次性監控，大大降低了監控的頻率，節約了監控的成本;另一方面，“考核替代型監控”將多重監控內容簡化為以經濟建設指標為中心的相對單一的內容，大大降低了監控內容的繁雜性。

再者，“考核替代型監控”符合市場化改革初期地方政府行為“摸著石頭過河”的行為方式。毫無疑問，市場化改革是在對市場經濟基本知識較為缺乏的基礎上展開的，主政者雖然可以確定大致的走向，但并沒有清晰完整的發展藍圖。“摸著石頭過河”是當時情境下執政者對具體路徑的不確定性所采取的基本策略。信息和知識更為缺乏的地方政府更加迷茫，他們甚至連未來的大致走向也難以看清，只能在中央政府設定的約束函數中作出最合理的選擇。在發展戰略不夠明晰，具體路徑缺位的情景下，地方政府的具體行為方式缺乏基本規則的指導和明確界限的約束，在市場化改革初期，地方政府的行為是雜亂無章的。當然，也正是在這種雜亂無章的行為中，他們反復“試錯”，尋找著前進的方向，為改革的大規模突破積累經驗。“考核替代型監控”賦予了地方政府在市場中學習治理市場的基本方法。粗線條的監控只規定了地方政府行為的目的和結果，沒有確定權力運行的具體方式和界限。相對寬松的監控環境有利于地方政府放手大膽，敢為人先，實現在局部范圍內的創新和突破。

雖然“考核替代型監控”可能帶來單一性和片面性，不能實現對地方政府全方位多層次的適時監控和調節，但從轉型期的實踐來看，這種監控總體上是有效的。在“晉升錦標賽”的地方官員競爭體系中，“不進則退”的競爭壓力迫使地方官員不得不將有限的資源用于最能打動上級政府并且獲取政治晉升的政績上，從而圍繞中央政府調動地方積極性，推進經濟快速發展的戰略軸心運轉。正如研究者所言，“采用以GDP增長為基礎的強激勵的晉升錦標賽是對地方官員手中不受監督和制約的自由處置權的一種強制引導。雖然帶來努力扭曲、政績工程等等問題，但至少換來了相當水平的經濟增長，這比弱激勵下政府的不作為甚至偷懶、腐敗要好”①周黎安:《中國地方官員的晉升錦標賽模式研究》，《經濟研究》，2007年第7期。。

二、“考核替代型監控”的局限性

“考核替代型監控”是行政性放權的副產品，是特定歷史時期的產物。經濟和社會轉型初期，社會主要矛盾集中在經濟建設領域，物質資料的短缺成為民眾最關鍵的約束條件。執政黨如果能夠較快的滿足民眾對物質資料的渴求，就能獲得良好的執政基礎。而且，這一時期意識形態動員能力雖然逐步弱化但還并未完全萎縮，經濟和社會管理總體上處于低度復雜階段，粗放型的社會管理方式尚能為大眾所接受，這種監控方式尚能奏效。但是，隨著經濟社會的發展，考核替代型監控的弊端不斷暴露出來。

一是“諸侯經濟”和中央權威的流失。“考核替代型監控”對經濟發展的高度關注和對具體行為的監管漏洞形成了較強的反差，這種狀況的持續帶來了一些較為嚴重的問題。地方保護主義有增無減，“諸侯經濟”不斷形成，地方政府間合作機制缺乏等現象嚴重存在，嚴重侵蝕了中央權威。2004年10月美國《財富》雙周刊上刊文，中國在改革開放中取得了經濟快速崛起的驕人業績，但中央政府的權威受到侵蝕，“盡管具有集權經濟的外表，中國經濟卻缺乏統一協調的中央規劃。中國的政治體制賦予省市領導很大權力。這些主管人員把資源調撥給無法創造價值的企業。”地方政府為了強化各自在經濟競爭中的優勢地位，常常采用地方保護主義的策略。他們對市場造成人為分割，為追求局部利益而進行相互“非合作”競爭。相關研究表明，隨著形勢的變化，地方保護主義并未減少，反而呈現出新特點，一是從過去的商品市場封鎖到服務市場和要素市場的封鎖，二是從短缺時代限制資源流出，演化為相對過剩時期的限制商品流入，三是在方式上，由過去較多通過設置行政壁壘演化為設置技術壁壘等更加隱蔽的方式②辛向陽:《法治框架內的中央與地方關系》，《中國改革》，2006年第7期。。中央政府粗線條的監控方式無法阻止這些行為，“諸侯經濟”凸顯了部分宏觀政策在地方政府的選擇執行中被過濾和扭曲，這種現狀最終帶來政治領域內中央權威的流失。

二是地方政府行為的不規范。“考核替代型監控”注重的是結果，而不注重具體的行政過程。這就意味著地方政府只要能完成了規定的經濟任務、社會穩定等剛性指標，它在轄區內是“自由的”，其非規范性行為由于得不到其他權力的及時制約和相對人的有效訴訟而習以為常。在“授權體制”③薛立強:《授權體制——當代中國中央地方關系的一種闡釋》，《云南社會科學》，2007年第5期。的背景下，上級政府是下級政府最為關鍵的監控者。但是，金字塔式的政府結構中每一個上級政府都將面對眾多的下級政府，它勢必難以騰挪出更多的時間和精力來審查和糾正下級政府的具體行政行為。而且，政治承包機制既將地方政府的工作重點清晰地勾勒出來，也將考核者的監控重點集中在若干領域。這種監控驅使上級政府只關注地方政府與考核結果相關的少數行為，而難以全面監控地方政府日常行為。

地方政府行為的不規范表現在對市場界限的隨意超越。在快速推動區域經濟發展的焦慮中，一些地方政府對市場力量自發成長缺乏必要的耐性。同時，轉型期政府市場界限相對模糊，地方政府容易忽視市場經濟發展的基本規律，常常動用公共權力干涉市場運行，甚至隨意超越市場的界限。相關研究表明，市場化早期，地方政府通過各種方式介入本轄區內的企業經營運作，地方官員則成為市場取向的代理人和行動者，地方黨、政、企三者結成了具有共同利益的地方法團組織①丘海雄，徐建牛:《市場轉型過程中地方政府角色研究述評》，《社會學研究》，2004年第4期。。而近年來興起的城投公司就是政府直接參與地方投資的重要方式。城投公司在實質上與其他國有企業無異，甚至關系更為密切。絕大多數城投公司由地方政府出資成立，其管理者是由地方政府直接任命，并且享有一定的行政級別。地方政府在利用城投公司承擔了部分職能和義務后，也對其債務負有連帶責任②鳳凰網:應警惕地方政府及城投公司的債務風險(http://finance.ifeng.com/roll/20100925/2654605.shtml).。相互之間難分難舍的關系讓城投公司實際上變成了地方政府直接經營的投資公司。在地方政府的推動下，一些城投公司早已跨越了只投資建設公共基礎設施的界限，直接進入某些競爭性行業，如金融房產、礦產采掘、文化產業等眾多領域，成為地方政府直接參與市場投資的重要力量。

三是經濟發展、社會管理和民生建設的不均衡。在眾多的考核指標中，GDP增長率成為衡量地方政府政績的最主要指標。然而，“過分強調經濟領域而忽視社會發展領域是現行考核的普遍缺陷”③轉引自趙暉:《我國地方政府績效考核指標要素分析》，《南京師大學報》(社會科學版)，2010年第6期。，結果必然導致地方政府在高度關注經濟發展的同時，忽視了社會管理和民生建設等相關指標，帶來社會不均衡發展。如同研究者所言，多數地方政府在社會管理和民生建設中奉行“不出事”邏輯④鐘偉軍:《地方政府在社會管理中的“不出事”邏輯:一個分析框架》，《浙江社會科學》，2011年第9期。。地方政府將更多的資源和精力投入到經濟建設的主戰場，這就意味著它不可能在社會管理和民生建設領域中投入更多的資源和精力。對它們而言，與其花費更大的代價在社會管理和民生建設領域中創新，不如守住“不出現較大群體性事件”的基本底線，轉而在經濟建設的主陣地上有所突破。而且，對于絕大多數地方政府而言，它們所擁有的社會管理的知識存量遠不及經濟建設領域的知識存量那樣豐富，它們在社會管理領域的創新遠不及在經濟領域中那樣駕輕就熟。

四是誘發地方政府違紀和腐敗。“考核替代型監控”在強化部分指標的同時，給地方政府行為留下了過多的監控盲區，以至于他們似乎不太在意規章、制度和法律。因為相對于超強的考核指標而言，那些規章和制度的分量太輕。部分地方政府在不能完成上級下達的各種經濟指標的情況下，不得不玩起了“數字游戲”。虛報浮夸，欺上瞞下成為他們不得不選擇的路子。在他們看來，雖然這種違紀行為可能帶來政治風險，但總比“坐以待斃”要強。也有少數地方為了實現發展戰略，不惜與民爭利，違法中央政府的相關政策，逆風而上，上演著“違規強拆”、“違法用地”、“違規上項目”等鬧劇。更有甚者，地方政府關鍵行動者投機于粗線條的監控留下的空白地帶，利用手中權力大搞腐敗，中飽私囊，給地方經濟社會發展帶來不好的影響。

三、“考核替代型監控”的歷史定位

“考核替代型監控”是行政性放權的產物。一般而言，根據縱向放權依賴的制度基礎，研究者將其分為行政性放權和制度性放權。與制度性放權相比，行政性放權依據的是政策文件而不是憲法法律，依靠的是政府自身而不是獨立的第三方(如立法機關)等主體，具有臨時性和局部性而不是整體性和系統性的特征。行政性放權是轉型初期權力中心面對過度集權造成活力喪失的局面而作出的試探性調整。當權力中心認為這種權宜之計可以帶來良好的經濟社會收益，且能夠承受產生的風險時，這種放權可能會持續;而一旦他們意識到較大的風險，這種放權可能被中止。轉型初期“一收就死，一放就亂”就是這種邏輯的真實體現。可見，行政性放權具有的權宜性和不穩定性，這種特征很容易造成相對人在理性精神支配下的投機心態和短期行為，并對經濟社會的持續和均衡發展埋下隱患。

“考核替代型監控”是嵌入行政性放權中的監控方式。雖然它能適應轉型初期特定歷史條件，但是，當政治經濟的現實基礎出現變化的情境下，這種社會存在形式的弊端就會自動顯示出來，進入自我否定的歷史軌道中。當其內在矛盾轉化為一定社會時期的主要矛盾時，它就必然成為經濟社會向更高層次發展的阻力。一旦它所具有的歷史局限性完全表現出來的時候，它就會被更高的社會形式所代替。如果說轉型初期它能夠釋放地方政府主動進取，勇于創新的活力，從而為經濟的快速發展提供寬松制度環境的話，那么，隨著經濟社會轉型的深入，它粗線條監控誘發地方政府權力的異化就會成為社會不和諧的音符。從實踐來看，這種監控模式所帶來的各種社會問題是明顯的，它也已成為地方政府權力異化和角色消極的重要原因，成為公共權力響應市場化潮流的阻礙，日益受到民眾的詬病和指責，已成為深化政治體制改革的重要環節。

四、從“制度性放權”到“責任政府”:縱向監控機制的改革路徑和實現策略

80年代以來，中國選擇了一條漸進展開，先易后難，由“邊際切入”到“內核聚變”的改革策略①魯敏:《“多中心小回路”的地方政府體制探討》，《中共中央黨校學報》，2012年第4期。。在改革實施步驟中注重平衡價值因素和技術因素。“先改的內容，必然是屬于技術性因素較多的方面，價值因素較多的，特別是政治性較強的方面，在改革方案的設計中，總是安排在稍后的位置上”②張康之:《論中國體制改革的邏輯》，《新視野》，2002年第3期。。30多年改革取得的成就證實了這些改革策略是有效的，而且，在未來的政治體制改革上，中央政府應當會秉持這一點。因而，在面對改革這一宏大系統的工程時，如何平衡難和易、技術因素和價值因素、邊際切入和內核聚變等變量是改革成敗的關鍵所在。

思考“考核替代型監控”的發展趨勢，人們不應當忽略行政性放權的歷史軌跡。在西方成熟市場經濟國家縱向政府關系調整的過程中，也曾經歷過行政性放權的歷史階段，然而這種具有較強隨意性的分權方式最終在政治文明的進程中煙消云散。綜觀西方縱向關系的改革路線，不難發現其中存在的兩條基本線索，一條是中央政府向地方政府制度性分權，另一條是促使地方政府成為對民眾直接負責的責任政府，兩條路線基本并行不悖。③鄭永年:《中國模式、經驗與困局》，浙江人民出版社2010年版，第114—120頁。嘗試將這種思路引進縱向政府關系的調整中，同樣需要考量兩者之間難易程度和輕重緩急。

總體而言，制度性放權更側重于技術層面，是對原先行政性放權所取得的經驗和成果予以總結，并且用制度和規范來實現縱向政府之間的權責劃分。制度性放權仍然是“自上之下”進行的。制度設計者需要用相對高層次的法律甚至是憲法來規定縱向政府之間的權力責任，并且需要引入政府之外的第三方來對這種權責關系實施監督。雖然制度性放權同樣需要引入一定程度的價值更張，但是相對于建立直接對民眾負責的責任政府而言，其價值轉換的幅度小得多，而更注重縱向關系的技術性調整。從這個意義上講，制度性放權顯然應當走在“責任政府”的前面。當然，這并不意味著后者需要完全等到前者完成以后才能展開，相反，后者應當在前者實施并且取得一定效果的情況下開始啟動。畢竟，兩者是相輔相成的。

與制度性放權相對應的縱向監控方式應當是制度化監控。中國共產黨十八大報告提出“要把制度建設擺在突出位置，充分發揮我國社會主義政治制度優越性，積極借鑒人類政治文明有益成果，絕不照搬西方政治制度模式”。制度建設成為今后一段時期政治和行政體制改革的重要支撐點。制度化監控是用相對完善的制度實現對地方政府行為的監控。制度設計者需要將監控制度作為一項獨立的制度集合明示出來，而不是模糊地融合在縱向考核機制當中。總體來看，與考核替代型監控相比，制度化監控具有以下基本特征:

一是對地方政府監控的制度更加明確和完整，規格更高，監控機制更加復雜。制度化監控中的制度應當是完整的制度合集，系統、明確且便于執行，包含憲法的相關條款、基本法律和具體政策中的監控內容。從性質上來劃分，監控制度可以分為專項監控制度和具體工作制度中相關條款。專項監控制度如各種聽證制度、問責制度、地方政府考核評價制度等，具體工作制度如財政制度、宏觀調控制度中的相關條款。制度化監控中的監控制度總體上具有較高的法律規格，部分制度以基本法律制度的形式出現，成為確定中央地方基本關系和約束地方政府行為的依據;也有部分制度是具體政策中的附件條款，成為地方政府未有效執行相關政策的反制措施。與此同時，對地方政府的監控機制更為復雜而全方位。監控地方政府將成為一項專門的工作任務，而不是督促其完成相關經濟指標的“備用手段”。地方政府的“一言一行”都將被納入嚴格的審查當中。無論其經濟任務和社會管理重大指標完成得何等優秀，都不能成為他們不遵守監控制度的擋箭牌。部分重要的監控指標將直接成為影響地方政府主要領導者晉升的“一票否決”。為了達到上述目標，中央政府需要建立較為完善的監控組織體系，直接觀測、評價地方政府的日常行為，為實現對地方政府的全面監控提供基礎數據。

二是建立縱向關系調處的專門機構和運行機制。制度化監控更加注重用制度規范上下級之間的矛盾和沖突。科層官僚組織體系中，上級所具有的權力和信息優勢決定他可能做出不利于下級政府的抉擇。在中央地方關系調處中，引入價值中立的第三方，授予其裁判的權力，并通過科學的運行機制保障權力的公正運行，不僅必要，而且可行。這一點人們可以在成熟市場經濟國家的縱向政府關系中讀到。

三是更加注重將民眾的訴求納入對地方政府的監控中。從干部的管理和晉升機制來看，地方政府的官員主要來自于上級政府的任命，雖然其最終責任主體都指向了公眾，但毫無疑問其直接責任主體仍是上級政府。制度化監控更側重于技術層面的改進而非價值層面更張，在政治體制具有較強剛性約束的條件下，逐漸增加民眾訴求對地方政府監控的權重，應當符合制度變遷的基本規律和漸進改革的基本策略。

四是縱向政府和公共政策中權責配置趨于合理，相互配套。考核替代型監控是行政性放權的衍生品。在特定時期，縱向政府的權力收放具有較大的權宜性和隨機性，相伴而行的是，縱向政府和公共政策中的權責配置常常出現不配套的現象。有權無責、有責無權、權責不穩定、權責主體不明確等現象時常出現，甚至公共政策之間出現彼此沖突的極端現象。制度化監控必須克服這種弊端。制度自身的穩定和制度之間的配套將是關注的重點。權力的下放和責任的界定必須同步進行。既要防止縱向權責配置的失衡，也要防止公共政策變動帶來的權責關系紊亂①魯敏:《變遷與失衡:轉型期地方政府的權責配置研究》，《云南社會科學》，2012年第1期。。

更進一步，當制度化監控逐步成型并趨于完善時，“以責控權”的監控方式呼之欲出。與制度化監控相比較，“以責控權”是一種自下而上的監控方式。地方政府在獲得了公眾權力的讓渡以后，應當承擔起對他們的公共責任。“多中心小回路”的權責配置模式是實現責任政府和以責控權的前提和基礎②魯敏:《“多中心小回路”的地方政府體制探討》，《中共中央黨校學報》，2012年第4期。。以責控權意味著公眾是地方政府行為最主要的監控者。地方公眾通過一定的方式能夠將自己的意見表達出來，決定地方政府關鍵行動者的進退去留，從而影響地方政府的行為選擇。相比較而言，最接近地方政府的公眾更能清楚看出地方政府行為的合理性，也更能評判特定地方政府存在的意義和價值。需要說明的是，以責控權并不是不需要自上而下的制度化監控。兩者在目的上是相同的，在手段上是相互補充和互相促進的，只不過民眾所具有的獨特地位和知識決定了未來他們將會承擔更多的監控責任。