整體性治理:當前我國公共危機治理的模式選擇

張玉磊

近年來我國公共危機事件的頻發度和危害性都呈現明顯上升趨勢，社會維穩成本增加、地方政府陷入越維穩越不穩的“維穩怪圈”等社會現實凸顯我國公共危機治理體系的結構不良與運行不暢等諸多問題，傳統的公共危機治理模式已無法有效應對當前呈高度復雜性、深度不確定性、鮮明跨界性的公共危機，我國公共危機治理存在一定程度的治理失靈。因此，立足于我國公共危機治理現狀，改變傳統治理模式，建立適合中國國情的治理模式，成為擺在黨和政府面前的重大戰略問題。整體性治理作為20世紀90年代末西方國家公共管理領域興起的治理范式，將其引入到我國公共危機治理之中，以系統和整體的視角構建我國公共危機的整體性治理模式，對改變我國公共危機治理碎片化現狀，提高公共危機治理水平具有重大意義。

一、當前我國公共危機治理的碎片化與整體性治理模式的提出

(一)當前我國公共危機治理的碎片化

社會學的研究表明，一個社會處在由傳統社會向現代社會轉型過渡期的一個基本特征就是社會的“碎片化”，諸如社會觀念、社會關系、市場結構的整一性被分割成碎片。在政府管理領域，碎片化是指基于專業分工和合理分權原則建立起來的政府體系，其職責分工和機構分離使功能不同的專業機構之間缺乏協調和真正的利益統一，導致政府職責交叉、多頭指揮、部門主義、各自為政、流程破碎、效能低下等弊病，無法真正形成一個有機整體來處理那些跨部門、跨層級的與公共利益密切相關的公共問題，造成公共政策執行低效或目標偏離的現象。碎片化問題的產生，源于工業革命時代傳統官僚制所強調的等級劃分、專業分工、功能分割等原則，這些原則造就了以職能為中心的政府部門設置體系，導致政府部門條塊分割，組織之間缺乏協調與合作。而20世紀70年代末興起的新公共管理運動所倡導的分權、競爭、分散化、扁平化等改革措施使政府組織結構向分散化、獨立化、分權化和彈性化的組織模式轉變，這在糾正官僚制模式效率低下的同時，又在一定程度上加劇了機構裂化、管理分割等碎片化狀況，最終導致碎片化治理模式的形成。碎片化治理雖然在一定程度上提高了行政效率，但隨著科學技術的進步和經濟社會的發展，其固有的弊端不斷暴露出來，遭到了越來越多的批判。在眾多批評者當中，較具代表性的是最先倡導整體性治理的英國學者佩里·希克斯。希克斯認為，從功能上講，碎片化治理存在八個方面的缺陷:“讓其他機構來承擔代價的轉嫁問題;互相沖突的項目;重復導致浪費并使服務使用者感到沮喪;互相沖突的目標;缺乏溝通;在對需要做出反應時各自為政;公眾無法得到服務或對得到的服務感到困惑;服務提供或干預的遺漏和差距。”①Perri 6:Towards Holistic Govermance:The New Reform Agenda.New York:Palgrave，2002，P48.

與全球新公共管理改革的浪潮相呼應，中國也是這場運動的試驗場，碎片化治理也一直是困擾我國政府治理的重要問題，這在公共危機治理中表現得尤為明顯。對于當前我國公共危機治理體系中存在的碎片化問題，已有部分學者給予了關注和研究，如劉超指出當前我國地方公共危機治理中存在著較為嚴重的碎片化傾向，在公共危機治理認知、公共危機治理資源與權力分布、公共危機治理政策制定與執行等方面都表現出明顯的碎片化特征;②劉超:《地方公共危機治理碎片化的整理——“整體性治理”的視角》，《吉首大學學報(社會科學版)》，2009年第3期。郭雪松指出我國跨域危機治理中存在碎片化問題;③郭雪松，朱正威:《跨域危機整體性治理中的組織協調問題研究——基于組織間網絡視角》，《公共管理學報》，2011年第4期。韓志明指出“鬧大事件中行動者之間的互動關系及其演化軌跡深刻反映出治理體系碎片化的問題”;④韓志明:《公民抗爭行動與治理體系的碎片化——對于鬧大現象的描述與解釋》，《人文雜志》，2012年第3期。劉霞指出“從政府管理和服務角度而言，當前的公共危機管理缺乏法律規范、管理制度和應急流程上的制度化協同，存在多頭化、碎片化現狀”⑤劉霞:《公共危機治理:理論建構與戰略重點》，《中國行政管理》，2012年第3期。等。具體來講，當前我國公共危機治理的碎片化主要表現為:在公共危機的治理理念上奉行“管理驅動”邏輯，公共危機管理部門以自身管理的便利為出發點，追求對社會的絕對控制;在公共危機的治理主體上，政府對公共危機實施一元治理，排斥其他社會主體參與公共危機治理，公共危機治理過程中政府與其他社會主體之間關系高度割裂;在公共危機的治理機制上，公共危機治理組織結構裂化，部門分割，責權不明，缺乏綜合協調機制;在公共危機的治理流程上表現為治理流程分割，重公共危機發生后的處置而忽視公共危機發生前的預防，具有很強的應急色彩;在公共危機治理方式上表現為剛性維穩，治理手段單一，嚴重依賴行政手段，實行“運動式治理”。

(二)我國公共危機整體性治理模式的提出

我國公共危機治理的碎片化浪費了社會資源，加大了治理成本，降低了治理效率。為此，不同學者從不同的視角提出了改革當前公共危機治理模式的構想:一是目前占主導地位的從制度的視角治理公共危機的“制度論”，認為近年來我國公共危機治理效果欠佳的主要原因在于相關機制不健全、制度存在缺陷，主張建立與完善危機管理體系或機制;二是以薛瀾、唐鈞為代表的“經驗論”，該論者從感性主義出發，重視經驗尤其是國外公共危機治理的成功經驗;三是以張成福為代表的“全面整合論”，該論者認為政府對于危機事件的解決已經不能僅僅依靠某一項資源、模式和策略，政府危機管理能力的大小取決于各種各樣的因素及其相互作用;四是“系統論”，該論者批評了一切問題泛政治化的思維模式和政府部門條塊分割的體制局限，主張運用現代系統思維研究與設計中國政府危機管理系統，從系統整合原理出發，構建彼此協調、合作的公共危機管理系統。⑥王茂濤:《近年來國內公共危機管理研究綜述》，《政治學研究》，2005年第4期。

作為對傳統公共行政和新公共管理改革過程中產生的碎片化問題的戰略性回應，發軔于20世紀90年代中期的整體性治理理論適應了信息化、數字化時代對政府治理模式的要求，正日益成為公共管理領域的新范式，這也為糾正我國公共危機治理的碎片化問題提供了一條較為切實可行的路徑。國內學術界已有少數學者提出了對公共危機實施整體性治理的論斷:張成福早在2003年就提出了構建全面整合的公共危機管理模式;①張成福:《公共危機管理:全面整合的模式與中國的戰略選擇》，《中國行政管理》，2003年第7期。劉超指出應按照整體性治理理論，建立整體性公共危機治理體系;②劉超:《地方公共危機治理碎片化的整理——“整體性治理”的視角》，《吉首大學學報(社會科學版)》，2009年第3期。楊龍提出為了克服危機治理碎片化的缺陷，地方政府之間應通過合作來共同應對和處理區域性公共危機;③楊龍，鄭春勇:《地方合作在區域性公共危機處理中的作用》，《武漢大學學報(哲學社會科學版)》，2011年第1期。鮑芳修對整體性治理理論在城市政府危機管理中的適用性進行了分析;④鮑芳修:《整體性治理理論在城市政府危機管理中的適用性分析》，《山東行政學院學報》，2012年第3期。王洛忠提出要構建公共危機治理的跨部門協同機制。⑤王洛忠，秦穎:《公共危機治理的跨部門協同機制研究》，《科學社會主義》，2012年第5期。這些研究有的雖然沒有明確提出對公共危機實施整體性治理，但都包含著用整體性治理的思想治理公共危機。

二、整體性治理理論及其與公共危機治理的契合

(一)整體性治理理論溯源與闡釋

濫觴于20世紀70年代末的新公共管理理論到90年代中期由于其在各國的改革實踐中并未取得理想效果，相反其鼓吹的競爭、分權、結果導向等原則卻導致了公共管理領域嚴重的碎片化，新公共管理理論遭到了越來越多的詬病，擯棄碎片化政府已成為各國政府新一輪改革的重要方向。在新公共管理理論日漸式微而以信息技術為主要標志的數字時代來臨的背景下，以英國為代表的西方國家針對新公共管理改革所導致的視野狹隘、部門主義、機構裂化、管理分割等碎片化狀況提出了整體政府理論，其代表人物是英國學者佩里·希克斯和帕卻克·登力維。1977年，希克斯在《整體政府》一書中首次提出了整體政府的理念，1999年又在與其同事合著的《圓桌中的治理》一書中提出了構建整體政府的具體策略。對于“整體政府”的內涵，波利特在綜合相關文獻的基礎上提出了一個得到學界一致認同和采用的定義:“整體政府”是指一種通過橫向和縱向協調的思想與行動以實現預期利益的政府治理模式。它包括4個方面的內容:排除相互破壞與腐蝕的政策情境;更好地聯合使用稀缺資源;促使某一政策領域中不同利益主體的團結協作;為公民提供無縫隙而非分離的服務。⑥Christopher Pollit:Joined － up Government:A Survey.Political Studies Review，2003(1)，PP34 －39.

在整體政府理論提出之后，其理論內涵不斷被豐富和拓展。希克斯后來從更宏觀的角度研究政府跨部門協同問題，把政府與非政府組織、私人組織的協同包括進來，從而形成了整體性治理理論。整體性治理的概念最早出現在2002年希克斯與他人合著的《邁向整體性治理:新改革議程》一書中。根據希克斯的定義，所謂整體性治理就是“以公民需求為治理導向，以信息技術為治理手段，以協調、整合和責任為治理機制，對治理層級、功能、公私部門關系及信息系統等碎片化問題進行有機協調與整合，不斷‘從分散走向集中，從部分走向整體，從破碎走向整合’，為公民提供無縫隙且非分離的整體型服務的政府治理圖式”。⑦曾凡軍，定明捷:《邁向整體性治理的我國公共服務型財政研究》，《經濟研究參考》，2010年第65期。提供優質的公共服務是“整體政府”的根本目的，政府機構功能的“整合”是其精神實質，各種方式的“聯合”或“協同”、“協調”則是其功能在管理上發揮作用的基本特征。⑧曾維和:《“整體政府”論——西方政府改革的新趨向》，《國外社會科學》，2009年第2期。綜合西方學者的觀點，整體性治理理論具有豐富的內涵:在治理目標上，力求化解政府治理碎片化困境，實現政府的整體性運作;在治理理念上，以公民需求和公共利益為導向;在治理主體上，整合政府、企業、社會組織、公民等多元主體協作共治;在治理機制上，建立跨部門協作的整合系統結構;在治理環節上，再造以協同為特征的業務流程;在治理手段上，注重信息技術和網絡技術的運用。總之，整體性治理是在對傳統公共行政和新公共管理反思和揚棄的基礎上提出來的，作為對當前政府治理碎片化困境的戰略性回應，其在政府治理理念、組織結構、運行機制、服務供給等多個方面提出了整合策略，適應了數字化時代對政府治理模式的要求，正日益成為公共管理領域的新范式。

(二)整體性治理與公共危機治理的契合

公共危機治理是一種整合的、協同的、持續的、動態的管理過程，整體性治理作為一種以整體性為取向的治理理論和治理工具，與公共危機治理高度契合:

1.在治理理念上，整體性治理契合了公共危機治理“公共性”的價值訴求

公共性是公共管理的邏輯起點和內在屬性，是現代政府合法性的來源。作為公共管理的重要組成部分，公共危機治理具有很強的公共性色彩。同時，公共危機自身強大的破壞性和擴散性使其一旦發生將對公共利益造成嚴重損害，甚至會對一個社會系統的基本價值和行為準則產生嚴重威脅。鑒于此，對公共危機進行有效治理已成為各國政府必須履行的基本職能，成為政府必須提供的公共服務。整體性治理作為一種新型政府治理模式，其不僅僅是一種工具意義上的治理變遷，更是一種治理理念的重塑，它以實現公共利益作為政府治理活動的出發點，“重點放在真正以公民需要為基礎，以服務為基礎之上”，①Patrick Dunleavy:Digital Era Governance:IT.Corporations the State，and E － Government.Oxford University Press，2006，P51.通過對公私部門、治理層級、功能、責任機制的整合和流程的再造，建立統一、協調、持續、有效的政府管理過程，以實現公共服務的無縫隙提供，更有效地滿足公眾需要，更好地實現諸如公平、回應、責任等民主價值。整體性治理修正了管理主義的功利取向而讓政府職能回歸公共性，其本質特征和表現形式都充分體現了公共危機治理所追求的公共精神，契合了公共危機治理“公共性”的價值訴求。

2.在治理主體上，整體性治理契合了公共危機治理對主體多元化的要求

當代公共危機的發生和演化具有高度復雜性和不確定性，傳統的單純依靠政府甚至政府某個職能部門的單中心治理模式顯然已無法有效應對公共危機，公共危機治理不僅需要加強政府間以及政府內部不同職能部門之間的協作，還需要在公共危機治理中發揮私營部門、社會組織、公眾等其他治理主體的作用，可以說其他治理主體作用的發揮程度以及多元主體間的組織與協調水平已成為影響公共危機治理效果的重要因素。與公共危機治理對主體多元化的要求相一致，整體性治理不僅強調政府間層級的整合以及政府內部各部門功能的整合，而且強調公私部門間的整合，構建由政府、私營部門、社會組織、公眾等主體組成的多中心治理網絡以有效解決公共問題。因此，整體性治理契合了當代公共危機治理對主體多元化的要求。

3.在治理機制上，整體性治理契合了公共危機治理對協同機制的需要

復雜性、不確定性、破壞性、突發性、無序性、變異性、隱蔽性等都是對公共危機特征的描述，但當代公共危機區別于傳統公共危機的最根本特征是其跨界性。這種跨越行政邊界、功能邊界、時間邊界、管轄權難以確定、超出應急預案、存在溢出效應等特點的跨界公共危機，使得傳統的囿于行政區劃、各自為政、部門分割的職能型公共危機治理模式無法有效應對，需要治理主體打破組織邊界，建立協同機制以開展公共危機治理。整體性治理主張構建一個跨組織的、以功能主義為核心的、將整個社會治理機構聯合起來的網絡治理結構，通過打破傳統組織邊界，整合治理層級、功能以及公私部門，建立部門之間以及不同治理主體之間的信任機制和合作關系，實現跨部門、跨機構的整體性運作。因此，整體性治理契合了公共危機治理對協作機制的需要。

4.在治理流程上，整體性治理契合了公共危機治理對預警的重視

社會燃燒理論和自組織臨界性理論認為，公共危機的發生機理是一個從量變到質變、社會系統逐漸被破壞的過程，前者認為只有當危機因素積聚到一定程度，達到“點火溫度”時，公共危機才會爆發，從而引起社會系統的失衡甚至崩潰，而后者的沙堆模型告訴我們，公共危機的發生是危機因素在未得到有效控制下不斷積累并相互作用，當不穩定因素達到臨界性狀態超出社會所能承受的臨界值時，公共危機事件才會突然爆發即所謂的“沙崩”。因而，從公共危機的發展軌跡和演化路徑來看，要達到對公共危機的有效治理，必須加強公共危機預警，建立“源頭預防、過程控制、應急處置”的全過程危機治理模式。整體性治理主張以流程為中心對行政流程進行再造，反對碎片化治理模式下以職能為中心把業務流程劃分為若干小段的做法，而以全局最優為目標來設計和優化流程中的各項活動，使每個運行環節相互協調、步調一致，建立公共服務供給完整、連貫、無縫隙的整體性運轉流程。因此，整體性治理契合了公共危機治理對整個流程尤其是預警環節的重視。

5.在治理方式上，整體性治理契合了公共危機治理對信息技術手段的依賴

登力維認為:“信息系統幾十年來一直是形成公共行政變革的重要因素，政府信息技術成了當代公共服務系統理性和現代化變革的中心。這不僅是因為信息技術在這些變革中發揮了重要作用，還因為它占據了許多公共管理的中心位置。”①Patrick Dunleavy:New Public Management is Dead － Long Live the Digital Era Governance.Journal of Public Administration Research and Theory，2006(3):p467.隨著人類進入信息化時代，社會越來越呈現開放、自由、虛擬的特征，深刻影響了公共危機治理:一方面，人類社會面臨的社會風險更加復雜，公共危機治理難度加大;另一方面，信息技術的發展對于公共危機治理不可或缺，成為提高公共危機治理水平的重要工具。因此，只有充分借助現代信息技術，構建有效的公共危機治理信息平臺和系統，提高公共危機預警能力和不確定性決策能力，才能有效治理公共危機。整體性治理作為一種適應信息時代變革的政府治理模式，其實現在相當程度上取決于信息技術的發展，它將信息技術作為治理手段，主張充分運用現代信息技術來履行政府職能，強調對不同的信息技術進行整合以推動政府行政業務與流程的透明化，從而為公眾提供無縫隙的公共服務。因此，整體性治理契合了公共危機治理對信息技術手段的依賴。

三、我國公共危機整體性治理模式的構建路徑

公共危機的整體性治理模式，代表著公共危機治理新的價值理念、組織結構、運行機制、治理流程和技術手段，成為當前我國公共危機治理理想的模式選擇。為構建我國公共危機的整體性治理模式，應在以下幾個方面采取整合措施:

(一)公共危機治理理念整合:強化公共利益和公共責任意識

整體性治理與以往治理模式的最大區別就在于它將解決公民需求作為政府治理的核心，讓政府職能回歸公共服務，并特別強調責任的重要性。因此，構建公共危機整體性治理模式，必須對當前的公共危機治理理念進行整合，樹立公共危機治理的公共利益和責任導向。首先，強化公共利益意識，堅持民生優先。在“維穩壓倒一切”這一特定的中國情境下，政府公共危機治理奉行“管理驅動邏輯”的管理主義取向，往往采取運動式治理和組織化調控的方式追求社會的剛性穩定，這種治理模式治標不治本。因此，公共危機治理必須堅持以人為本，加強社會建設，完善公共服務，保障和改善民生，促進社會公平正義，從根源上消除公共危機。其次，強化公共責任意識，培養對公共危機治理的整體性認知。公共危機治理主體在治理公共危機的過程中，應該基于公共責任進行全方位整合，引入公共危機治理的戰略思維，摒棄部門主義的狹隘思維，在整體性治理框架下跨越部門界限，整合資源，協同行動，最大限度地增進公共價值。

(二)公共危機治理主體整合:構建多元主體參與的治理網絡

實現公共危機的整體性治理，必須改變政府是公共危機治理單一主體的現狀，發揮各個治理主體的特長和優勢，構建政府主導、市場參與、社會協同的公共危機治理網絡。為此，一方面要立足于我國公民社會基礎還比較薄弱、社會組織力量還比較弱小的現實，在公共危機治理中發揮政府的主導作用，充分利用政府所擁有的權力、資源優勢;另一方面，在公共危機治理過程中，政府要樹立合作共治、權力共享的理念，建立公私部門之間有效的信任機制、溝通機制和責任機制，充分發掘其他主體治理公共危機的潛能，讓他們以適當的方式和適當的程度介入到公共危機治理中來。同時，其他主體也要不斷提高自身參與公共危機治理的積極性和能力，最終實現多元主體對公共危機的協商治理。

(三)公共危機治理機制整合:建立以協同為特征的組織機制

整體性治理作為一種有意識的機構重組或組織設計，需要在組織結構上打破組織間邊界，實現組織結構的扁平化和組織方式的網絡化，形成一種以協同為特征的組織形態，以滿足跨邊界公共危機對治理主體組織彈性和反應速度的較高要求。為此，應從組織整合和系統應對的戰略高度提升公共危機治理能力:首先，對公共危機治理機構的職能進行科學整合，建立公共危機治理核心機構。當前我國公共危機管理職能被分散到各個負責具體工作的政府部門，降低了公共危機治理效率。因此，應對公共危機管理職能進行整合，設立中央－區域－地方不同層級的公共危機治理核心機構，賦予其宏觀規劃、綜合決策、統一指揮、全面協調的權力，發揮各機構在各層級公共危機治理中戰略整合和系統管理的功能。其次，建立公共危機協同治理的制度保障和機制支持。一方面，用法律法規的形式界定各公共危機治理主體的職責、角色和運作程序，建立公共危機治理的責任與問責制度，并對部門間的聯動機制建立專門的法律規范，將危機處置程序、合作方式、信息溝通、資源配置等方面的內容以法律形式固定下來，形成制度化的協同治理格局;另一方面，建立公共危機協同治理的議事決策、資源配置、利益共享機制。要建立治理主體定期交流的議事決策機制，通過網絡、會議、談判等方式建立信息溝通與交換體系，對公共危機信息源進行連續檢測和預警，及時發現問題并通過協商方式解決問題。同時，應優化公共危機協同治理的資源配置和利益共享機制，通過資源整合和利益共享的方式，實現資源的成本分攤和規模效益。

(四)公共危機治理流程整合:建立預警與處置并重的治理流程

公共危機整體性治理模式將公共危機治理看作是一個包括公共危機預警、公共危機處置、公共危機善后等階段組成的完整流程，每個階段在公共危機治理中都占據非常重要的地位。然而，我國現行的公共危機治理模式仍然停留在以事后被動處理為中心的滯后性治理階段，重視公共危機發生后的處置而輕視公共危機發生前的預警。因此，構建公共危機整體性治理模式，必須建立預警與處置并重的治理流程。當務之急是政府改變重事后應急處置輕事前預警預防的錯誤思想，加大力氣健全公共危機的預警機制。這就需要構建公共危機預警組織體系，建立現代化的公共危機預警信息系統，優化公共危機應急預案體系，完善公共危機預警運行保障體系，提高公共危機預警能力。

(五)公共危機治理方式整合:強化多種手段的綜合運用

公共危機整體性治理模式要求創新公共危機治理手段，實現由偏重行政手段向多種手段綜合運用的轉變。當前我國的公共危機治理方式依賴行政手段進行剛性治理，這種治理方式極易造成官民沖突，蘊含巨大的社會風險。因此，除了行政手段外，還需綜合運用市場手段、法律手段、道德手段、信息手段等多種手段治理公共危機。需要特別強調的是，整體性治理實現的重要保障和技術支撐就是以計算機技術和網絡信息技術為核心的現代科學技術的發展，因此，實現公共危機的整體性治理，一方面要推動現代信息技術的發展，為公共危機治理提供技術保障;另一方面，要在公共危機治理中加強信息手段的運用，提高公共危機治理的專業化水平。為此，我們要強化信息技術在公共危機治理中的特殊作用，大力發展現代信息技術，推動政府的電子化改革，將不同政府層級、不同職能部門的政府網站進行整合，成立統一的公共危機治理信息中心，將現代信息技術發展的最新成果運用于公共危機治理之中。同時，加強公共危機管理人員信息技術方面的培訓，提高公共危機管理隊伍的信息化水平。