我國突發公共衛生事件應急管理模式變革
——《美國州衛生應急授權示范法》的借鑒與啟示

陳穎健

上海政法學院　上海　201701

1 突發公共衛生事件應急管理模式的變革

1.1 突發公共衛生事件單邊治理模式的形成

由于2003年SARS暴露出我國突發公共衛生事件應急處理工作中存在信息渠道不暢、信息統計不準、應急反應不快、應急準備不足等問題，因此國務院同年出臺了《突發公共衛生事件應急條例》(以下簡稱條例)，主要目的是建立一個統一、高效、有權威的突發公共衛生事件應急處理機制。條例把政府權力的集中、協調和擴張作為主要任務，有學者將其確立的應急管理機制稱為公共危機的單邊治理模式，“在公共危機的單邊治理模式下，國家和政府組織由

于其所承擔的社會服務職能以及其所擁有的權力和資源, 往往被視為危機管理的唯一主體，至少是政府處于單一主體的地位上，其他社會組織和民眾被置于被動和配合的執行地位。”[1]也有學者將其稱為政府獨攬型的應急管理模式。在這種模式中，“國家機關對各類社會危險進行預防、預警、監控和處理，忽視甚至排斥非政府公共組織、各類企業或事業單位以及個人在應急管理中的作用。公民和社會組織在應急管理中處于被動適應和邊緣化的狀態。”[2]

單邊治理的應急管理模式是我國全能國家的治理模式在應急法制中的體現。建國以后，為了能鞏固新生政權，快速發展經濟，經濟制度上我國引入了前蘇聯高度集中的計劃經濟，在政治上則確立了全能政府的治理模式。全能國家的治理模式以集體主義為理論基礎，以維護整體利益為目標，以權力集中為手段來解決社會治理的問題，其主要表現是“國家權力可以隨時無限制地入侵和控制社會的每一個階層和領域，可以侵入社會的各個領域和個人的諸多方面。”[3]在改革開放的進程中，隨著個人權利意識的提升，我國全能國家的治理模式有所變革，政府治理開始以公民權利的保護作為出發點，社會和市場的力量逐漸參與到國家發展的進程中，形成多元主體的國家和社會治理格局。但是由于突發公共衛生事件引起的嚴重后果，在維護公眾健康利益的名義下，全能國家的治理模式被應用到突發公共衛生事件的應急機制中，形成了突發公共衛生事件政府單邊治理的應急管理模式。

1.2 突發公共衛生事件政府單邊治理模式面臨的挑戰

突發公共衛生事件政府單邊治理的應急管理模式在應對SARS、禽流感以及甲型H1N1流感中發揮了重要作用，但是也面臨挑戰。

首先，我國全能國家的社會基礎發生了巨大變化。在市場經濟體制下，個人權利意識的提升，自我利益的彰顯和社會多元利益的體現，單向度的以義務為特征的單一治理的應急管理機制的實施效果已經很難得到保證。

其次，由于危機事件的發生具有極大的不確定性以及處置的緊迫性等特點，僅僅依靠政府已經無法有效應對危機。“政府失效性”的存在, 表明政府的危機管理能力要受到客觀條件的限制, 僅靠政府的力量應對危機事件要付出極高的公共財政成本, 在現實中無法做到。[4]

第三，單一治理的應急管理機制僅關注“公共利益”，而忽視個人利益，從實際效果上并不有利于維護公共利益。公共利益是社會利益的核心，但不是唯一的組成部分。隨著人與人之間的關系日益緊密，整個社會的關聯度越來越強，私人事務的外部性日漸突現出來。在解決公共事務的過程之中，除從根本上要謀求公共利益，特別是國家利益外，不可避免地會涉及到具有組織分享性的共同利益與具有私人獨享性的個人利益，若這些正當的共同利益與個人利益得不到合理維護，則公共利益必將受其極大影響。[5]

因此，需要對單一治理的危機應對模式進行系統改造，“系統性的危機管理是一種整合性的、持續的、動態的管理過程。危機管理不再是技術層面的進步與更新, 而是對傳統管理模式的改造與重塑。”[6]

1.3 利益相關者共同治理模式的出現

利益相關者共同治理的應急管理模式逐漸被理論和實踐所認同。利益相關者來源于經濟學的企業理論，該理論認為企業存在的目的并不僅僅是為了股東服務，凡是能夠影響企業生產經營活動或者被企業生產經營活動所影響的人或團體均為利益相關者。“利益相關者的概念實際上指出了這樣一個問題, 即現實的管理活動都是在一定的系統或網絡背景下進行的, 單一主體的單個行動往往難以取得最優的績效。因此, 在管理實踐中要注重考察不同主體相互作用的方式與程度以及它們對管理目標的影響。這實際上體現了共同治理的理念, 即強調治理主體的多元性。”[6]在危機狀態下，建立一個包括政府在內的由所有利益相關者共同參與，協同應對的機制十分重要，它改變了政府在突發事件應對中孤軍奮戰的局面，有助于發動全社會力量應對突發事件，為突發事件的有效應對提供了良好的制度保障。令人欣喜的是2007年頒布的《中華人民共和國突發事件應對法》出現了若干積極的變化，已經部分改變了條例所設計的政府獨攬型的危機治理方式，政府與危機利益相關者共同治理的理念已經得到了局部的體現。*《突發事件應對法》第11條第一款從保護行政相對人的權利出發規定了政府應急權力行使的比例原則：“有關人民政府及其部門采取的應對突發事件的措施，應當與突發事件可能造成的社會危害的性質、程度和范圍相適應；有多種措施可供選擇的，應當選擇有利于最大程度地保護公民、法人和其他組織權益的措施。”第34條規定：“國家鼓勵公民、法人和其他組織為人民政府應對突發事件工作提供物資、資金、技術支持和捐贈。”第49條第6項規定政府可組織公民參加應急救援和處置工作, 要求具有特定專長的人員提供服務。

2 突發公共衛生事件應急法律權義結構的重造

權義結構是指在某一法律關系中主體間的法律權利和義務關系，它是法律制度結構中的核心問題。從歷史發展來看，國家與公民間的權義結構體現了從國家權力—公民義務發展到國家權力—公民權利結構的變遷過程。國家權力—公民義務的權義結構以公共利益本位論作為基礎，強調政府權力和公民的服從義務；而國家權力—公民權利的權義結構是以個人權利本位論作為基礎的，國家權力的行使以保障公民權利作為根本目的，為了防止國家權力的專權和濫用，國家權力必須受到限制。

2.1 單邊治理模式下應急法律的權義結構

單邊治理模式下的應急法律權義結構表現為國家權力—公民義務這一結構，即強調政府權力擴張以及公民服從義務，忽視公民的權利保障。《突發公共衛生應急條例》非常典型地展現了這一權義結構。通過對條例條文數目的統計，發現條例一共有54條，其中：國家權力與職責33條，利益相關者義務6條，利益相關者權利3條。

從統計結果看，在突發公共衛生事件應急管理中，利益相關者的權利并沒有受到應有的重視，數量稀少，而且不成體系，僅規定了三項權利，即因參與應急處理工作致病、致殘、死亡的人員，具有獲得相應的補助和撫恤的權利(第9條)；任何單位和個人有權向人民政府及其有關部門報告突發事件隱患，有權向上級人民政府及其有關部門舉報地方人民政府及其有關部門不履行突發事件應急處理職責，或者不按照規定履行職責的情況(第24條)；規定因突發事件致病、致殘的人員可以獲得及時、有效的救治的權利(第43條)。利益相關者的一些重要權利卻未予以規定。突發事件應對法雖然逐步轉向政府與危機利益相關者共同治理的模式，但是這個變化并沒有在權義結構上得到明確的體現。從條文看，突發事件應對法花了更多筆墨強調了公民、法人和其他組織有義務參與突發事件應對工作，他們有義務服

從政府的決定和命令, 配合政府采取的應急處置措施, 積極參加應急救援工作, 協助維護社會秩序等。但是卻很少看到對公民參與危機治理的權利保護作出明確、細致的制度安排。

2.2 利益相關者共同治理模式下應急法律的權義結構

應急狀況治理模式改革成功的標志應當是在應急立法上建立新的權義結構。這個權義結構應當更加關注利益相關者的權利保障。我們必須樹立這樣一種觀念，即對于利益相關者的權利保障并非僅著眼于利益相關者的個人利益，它更有助于突發事件的有效解決，從而有利于公共利益的保障。在這個意義上，對利益相關者的權利保障與公共利益的實現是具有統一性的。

一方面，在應急狀態下關注利益相關者的利益保障就必須對擴張的行政權力進行相應的限制，可以緩解行政相對人的對立情緒，動員他們積極主動參與到應急狀態的秩序恢復中來。反之在危機狀態下, 政府為了控制危機局勢恢復秩序, 必須對公民某些權利和自由進行某種程度限制。公民的合法權利受到限制, 不僅可能會造成公民個人利益的損失, 而且可能會影響到公眾參與政府危機管理的熱情和行為。[4]在公共衛生領域中，近年來公共衛生發展的策略也證明了保障人權與公共衛生目標之間的統一性。長期以來，公共衛生與人權之間一直處于割裂的狀態，直到20世紀末艾滋病的流行促使國際社會開始思考人權與健康的關系。對艾滋病預防的公共衛生實踐證實創造一個尊重艾滋病人權利的社會環境,才會有利于培養艾滋病患者和病毒感染者對自己、對他人負責的態度,使他們積極主動地參與防治艾滋病的行動。*因此關于艾滋病防治的國際文件無一例外地把尊重權利作為艾滋病預防的重要對策。聯合國人權事務高級專員辦事處和聯合國艾滋病規劃署1996年《艾滋病與人權的國際準則》規定了12條與防治艾滋病有關的人權準則。1998年4月10日,第99屆各國議會聯盟會議一致通過《各國議會聯盟、艾滋病、法律和人權立法者手冊》認為各國議會的主要職責之一就是建議通過有關個人權利和義務方面的立法,敦促各國政府充分保護人權,切實落實《艾滋病與人權的國際準則》。聯合國《關于艾滋病毒/艾滋病問題的承諾宣言》,認識到“實現人人享有人權和基本自由對減少受艾滋病毒/艾滋病感染的易受傷害性至關重要。尊重艾滋病毒/艾滋病感染者的權利可推動采取有效對策”。因此權利保障對于公共健康具有正向促進作用，反之對于權利的漠視和侵害則會對公共健康造成消極影響。在這一認識基礎上，國際社會提出用人權的角度看待健康，也就是不僅要認識到衛生干預措施技術性和運作性方面，也要考慮到圍繞這些措施的政治、經濟、文化和社會因素。[8]

另一方面，在應急狀態下，對于利益相關者的權利保障，也就意味著國家必須對利益相關者承擔若干積極義務，這要求國家通過制定法律，采取各項措施解除利益相關者在法律責任、經濟負擔等諸方面的后顧之憂，從而激勵利益相關者參與到突發事件的應急工作中。

需要注意的是，雖然利益相關者共同治理模式下的權義結構重視利益相關者的權利，但是還需要秉承公共利益優先的原則。因為在應急狀態下，法律的首要目標是控制突發事件并消除其影響，使社會恢復到正常、安全、穩定的狀態。其他諸如保障人權、約束公共權力以避免其濫用只是應急法次要的目標。[9]因此，對于應急立法權義結構的重構并不是簡單地由國家權力—公民義務的結構轉向國家權力—公民權利的結構，而是繼續把國家權力—公民義務作為基本的權義結構，同時重視利益相關者的權利保障。換言之，把利益相關者的權利保障作為國家行使緊急狀態權的重要和有益的補充。這一權義結構也被國外公共衛生應急立法所采納，其中比較典型的就有2001年的《美國州衛生應急授權示范法》(以下簡稱州示范法)。*美國州衛生應急授權示范法(The Model State Emergency Health Powers Act)是由美國霍普金斯大學和喬治敦大學聯合的法律與公共健康中心起草的示范法，目的是為了能授權州和地方公共衛生機構能強有力地、有效地、及時地應對衛生緊急狀態，同時也能尊重個人的權利。截至2006年6月15日，38個州和哥倫比亞特區已經通過了66個包含了來源于示范法或與示范法有密切關系的條款的法案和決議。其主要起草者Gostin教授在其一篇文章中談到了州示范法的立法目的是便于政府偵測、管理和控制公共衛生緊急狀況，同時適當地保護人身和財產利益。[10]在這一權義結構下，應急立法在規定參與危機治理的政府權力與責任以及公民義務以外，也要清晰界定利益相關者的權利，并建立相應的激勵機制，從而促進多元治理主體依法、有序、高效地參與應急事件的應對。

下文將結合《美國州衛生應急授權示范法》，探討在突發公共衛生事件中如何保障利益相關者的權利，以期為我國突發公共衛生事件應急條例的完善作出理論上的準備。

3 突發公共衛生事件中利益相關者的權利保障——基于美國法律實踐的研究

3.1 利益相關者的人身自由權保障

在突發公共衛生事件中，政府衛生機構可以運

用可適用的所有方式阻止傳染疾性病的傳播，確保所有傳染性疾病得到適當控制和治療，具體手段有檢查和測試、接種和治療、隔離和檢疫等。這些手段均屬于醫學性強制性措施，以強制他人服從和限制公民人身自由為其本質特征, 它同樣涉及憲法所保障的公民基本權利, 因此必須嚴格依法實施。[11]

2001年《美國州衛生應急授權示范法》對政府衛生機構實施強制性醫療手段做了嚴格的規定，要求檢查、測試、接種、治療等強制性醫療措施必須由獲得衛生機關授權的合格人員進行。如果有人拒絕醫療檢查和測試，導致對健康造成威脅，衛生機構可以按照相關規定對其進行隔離和檢疫。有人以健康、宗教等原因不愿意接種和治療時，衛生機構也可以按照相關規定對其進行隔離和檢疫。由于隔離和檢疫是最嚴重的限制人身自由的強制性醫療措施，因此州示范法規定了政府衛生機構實施隔離和檢疫措施必須遵守的實體性規則和程序性規則。其中實體性規則包括：(1)比例原則：只要能夠有效地防止傳染性或可能具有傳染性的疾病的傳播，隔離和隔離檢疫必須采取限制性最小的手段，包括(但不限于)將活動范圍限制于私人住宅或者其他私人和公共的建筑物；(2)隔離和檢疫分開、定期監督、沒有實質性威脅必須解除隔離；(3)提供適當的條件；(4)隔離區要以安全衛生的方式縮小進一步傳播的可能性；(5)考慮文化和宗教的需求。

州示范法將司法權引入隔離和檢疫程序，使司法審查成為保障被隔離人和被檢疫人自由權的最后一道防線。隔離與檢疫的程序分為暫時性的無需通知的隔離和檢疫與需要通知的隔離和檢疫兩類。無需通知的隔離和檢疫發生在緊急狀況下，當隔離和檢疫的延遲會給公共健康帶來危害時，公共衛生機構可以通過書面指令實施。但是在發出書面指令10天內，公共衛生機構應該向法庭申請獲得持續性隔離和檢疫的授權。需要通知的隔離和檢疫程序則要求公共衛生機構向法庭提出獲得隔離和檢疫授權的書面請求。在遞交申請書5天內，法庭必須舉行聽證會。如果在聽證會上證據顯示出隔離和檢疫的必要性，法庭可以頒布隔離和檢疫的命令。

3.2 利益相關者的隱私權保障

隱私權是自然人依法享有的對其個人的，并不與公共利益發生沖突的個人信息、活動、空間等自由支配的一種人格權利。個人的健康信息屬于隱私權的范圍，醫療機構和公共衛生機構應當對個人健康信息予以保密。但是隱私權保護并不是絕對的，為了公共利益的需要，在突發公共衛生事件中隱私權應當受到限制。在某些法定情形下，隱私權應當服從公眾知情權。值得注意的是，隱私權保護與公眾知情權之間不是絕對的對立關系，對于隱私權的保護也是為了保障知情權的實現，“患者是否愿意公開說出自己的身體和精神狀況部分取決于保密的情況如何”。[12]

要保護利益相關者的隱私權，突發公共衛生事件應對立法必須規定獲得健康信息的人員范圍以及健康信息的披露規則。美國州示范法對可以獲得個人健康信息的人員范圍作了具體規定，“獲得個人健康信息的人員范圍僅限于：有合理需要來獲得和應用該健康信息的人，包括對該信息主體提供治療、進行流行病學研究和調查傳播源頭的人。”州示范法也規定了受保護的個人健康信息的披露規則：“個人健康信息可以直接提供給當事人、當事人的直系親屬或個人代表；可以按照法律提供聯邦機構；為了轉移對他人或公眾的直接危險按照法院命令披露；識別死者或研究死因所需的披露。除此之外，沒有當事人書面的知情同意，此類信息是不能披露給其他人的。”

3.3 利益相關者的侵權責任豁免權

在某些情況下，應急法律賦予了利益相關者的侵權責任豁免權，從而縮小了侵權法的適用，通過施加更為合理的法律責任，促使公眾加入到危機應急活動中。在法律制度中，一個合理的法律責任設計決定了激勵與約束機制能否正常發揮作用。如果沒有法律責任制度的約束，很多人會有不負責任的行為，但是如果法律責任不合理，將會導致更多不負責任的行為。[13]

美國州示范法對利益相關者的侵權責任豁免權作了以下規定：(1)政府及其分支機構和官員，除了具有嚴重過失和故意以外，均不對由于遵守應急法律所導致的人身傷害和財產損失承擔責任；(2)在公共健康緊急狀態下，擁有或者控制不動產的任何人志愿或無償允許不動產的使用來庇護他人，因為過失引起他人死亡、傷害或者財產損失的，不承擔民事責任；(3)任何個人、公司及其雇員和機構，在與政府或其政治分支的契約關系或指令下從事應急工作的，不為其引起的死亡、傷害和財產損害承擔民事責任，除非存在嚴重過失和故意的情形；(4)任何個人、公司及其雇員和機構，應政府或其政治分支的要求，提供支持和建議，不為其引起的死亡、傷害和財產損害承擔民事責任，除非存在嚴重過失和故意的情形。州示范法也規定了侵權責任豁免不適用于其行為或者不作為部分或全部引起了公共健康緊急狀況的人，他們應當為其行為承擔民事責任。

這里重點探討醫療機構的免責問題。在應急狀態下，醫療機構治療行為的侵權責任問題決定了醫療機構從事突發公共衛生事件應急處理的積極性和主動性。在平時狀態下，構成醫療技術損害責任以具有醫療過失作為前提，如何認定醫療過失就需要引入了一般性醫療護理準則，也就是一個合理審慎的醫生在相同或相似的情況下考慮所獲得的資源所做的專業行為。這些醫療準則來源于專業性的要求和規范，是由專業團體、政府機構和認證組織所設立的，醫生在提供醫療服務時必須遵守醫療準則。如果不符合這個標準，就構成了醫療診斷過失，即一個理性醫生在疾病診斷過程中，作出了不符合當時醫療水平的對患者疾病的錯誤判斷。[14]為了能解決醫療機構及醫生的責任豁免問題，病人知情同意制度也成為醫生實施醫療行為違法性阻卻的條件。[15]在緊急狀態下，由于面臨著緊缺資源，醫療機構可能無法按照一般性醫療護理準則采取醫療行為，支持治療決策的醫療記錄也無法正常記錄，同時在緊急狀態下知情同意制度也無法得到有效實施。這就意味著醫療機構無法實施違法性阻卻的抗辯，承擔侵權責任的可能性大為增加。這就需要有更好的方法來調整醫生的責任，而不是采用平時狀態下醫療侵權責任的規定。更好的法律設計方案是對于違反善良管理人注意義務的輕過失要予以免責。其關鍵就在于法院不能再按照平時狀態下醫療護理標準來審查醫生的行為。在緊急狀態下的醫療護理標準應當將提供病人醫療護理與更廣闊的保護公共健康的利益結合起來。法院也應當基于醫生是否按照緊急狀態下的醫療護理標準和實際危機情況對醫生的治療行為進行司法審查。[16]

3.4 利益相關者獲得補償的權利

突發公共衛生事件引發各種損害，這些損害既可能由無過失行為引起，也可能由上文所提到的輕過失行為引起。一方面，由于醫療侵權責任以過錯責任為歸責原則，因此在突發公共衛生事件中由無過失引起的損害很難得到法律救濟。在這些亟待救濟的各種損害面前，傳統的以過錯歸責為基礎的侵權責任法的社會規范和調整功能顯得捉襟見肘。大量具有合法性的事故損害給傳統侵權法帶來了極大壓力和嚴峻挑戰。[17]另一方面，正如上文所提到的，為了激勵醫療機構和志愿者參與突發事件應對，法律規定了他們可以獲得對其輕過失所造成的損害不承擔侵權責任的豁免權利。這就意味著會存在遭受了人身傷亡的后果而難以獲得相應救濟的情形。因此如何設計相關制度，合理地分配風險，在一定程度上解除利益相關者的后顧之憂應當是現代各國應急法制都必須破解的難題。2003年在抗擊SARS中，病人由于使用大量激素導致股骨頭壞死而癱瘓的事實更是提出了建立此類制度的緊迫性和必要性。[18]

如何填補在公共衛生突發事件中由于無過失或者輕過失引發的損害？解決這個問題有兩種思路，一種認為由于隔離檢疫、強制醫療和強制接種等行為是強制診療關系，國家應當承擔侵權責任。這種觀點沒有法律依據，在實踐中也并不可行。我國的國家賠償法主要針對的是具體行政行為違反法律而應向受害人承擔的賠償責任*根據《中華人民共和國國家賠償法》第二條的規定，國家賠償是指依照國家賠償法的規定，通過法定賠償義務機關對國家機關和國家機關工作人員違法行使職權侵犯公民、法人和其它組織的合法權益造成的損害所給予的賠償。,而無過失或輕過失強制診療行為并不是國家機關的違法行為，要適用國家賠償法于法無據。另一種思路是向社會轉移風險，建立突發公共衛生補償基金。補償基金制度旨在解決患者因突發公共衛生事件中由于醫療行為遭受損害迫切需要得到賠償，但無法獲得侵權救濟、醫療保險等情況下，國家通過補償基金等模式予以及時補償。在突發公共衛生事件中，強制診療所引發的醫療損害已不再是醫患雙方當事人之間單純的風險分配問題，而是整個社會所面臨的共同風險，在免除醫療機構的侵權責任后，如由患者單獨面對無疑有失公平。因此，在突發衛生事件應對立法中，應當明確規定遭受醫療損害的患者有獲得國家補償的權利，同時建立突發公共衛生事件補償基金制度，將風險分攤到社會大眾，無疑是一個最為公平的制度設計。

4 結論：我國《突發公共衛生事件應急條例》的修訂建議

我國《突發公共衛生事件應急條例》所確定的公共危機的單邊治理模式以權力集中于政府為特征，公民和社會組織在應急管理中處于被動適應和邊緣化的狀態。反映在法律權義結構的設計上，表現為國家權力—公民義務這一結構，即強調政府權力擴張以及公民服從義務，忽視公民的權利保障。在全能國家的社會基礎發生變化的情況下，以這一權義結構所架構起來的突發公共衛生事件應急法律無法激勵公民和社會組織參與應急工作，從而無法有效地應對具有極大的不確定性和處置緊迫性的突發公共衛生事件。因此《突發公共衛生事件應急條例》應當作出修訂，加入利益相關者的權利保障條款，將利益相關者的權利保障作為國家行使緊急狀態權的重要和有益的補充。具體而言，有以下四項建議：

4.1 細化隔離檢疫等強制性醫療規則

《突發公共衛生事件應急條例》第44條僅規定了在突發事件中需要接受隔離治療、醫學觀察措施的病人、疑似病人和傳染病病人密切接觸者在衛生行政主管部門或者有關機構采取醫學措施時應當予以配合的義務，缺少政府衛生機構實施隔離和檢疫措施必須遵守的實體性規則和程序性規則。2004年修訂的《傳染病防治法》第41條涉及了一些實體性和程序性規則*《傳染病防治法》對已經發生甲類傳染病病例的場所或者該場所內的特定區域的人員，所在地的縣級以上地方人民政府可以實施隔離措施，并同時向上一級人民政府報告；接到報告的上級人民政府應當及時作出是否批準的決定。上級人民政府作出不予批準決定的，實施隔離措施的人民政府應當立即解除隔離措施。在隔離期間，實施隔離措施的人民政府應當對被隔離人員提供生活保障；被隔離人員有工作單位的，所在單位不得停止支付其隔離期間的工作報酬。，但這些規則略顯粗疏，可以在《突發公共衛生事件應急條例》的修訂中進一步細化。

4.2 確立利益相關者的隱私權保障規則

《突發公共衛生事件應急條例》沒有規定利益相關者的隱私權保障，并且《傳染病防治法》第12條中就隱私保護問題只作了粗略的規定。因此，《突發公共衛生事件應急條例》細化相關規定，需要明確獲得他人健康信息的人員范圍，同時也要確立健康信息的披露規則。

4.3 賦予利益相關者的侵權豁免權

利益相關者的侵權豁免權制度在我國突發公共衛生立法屬于空白。但是由于《突發公共衛生事件應急條例》屬于行政法規，按照《立法法》的規定，民事基本制度只能制定法律，因此《突發公共衛生事件應急條例》無法規定利益相關者的侵權豁免權。對這個問題，要么提升突發公共衛生立法的立法等級，通過制定《突發公共衛生應急法》來解決，或者由全國人大對《侵權責任法》作出司法解釋來加以解決。

4.4 建立突發公共衛生事件補償基金制度

《突發公共衛生事件應急條例》修訂中應當明確規定遭受醫療損害的患者有獲得國家補償的權利，同時建立突發公共衛生事件補償基金制度。該基金來源主要國家撥款和社會捐贈。通過補償基金，政府可以及時補償那些因突發公共衛生事件中由于醫療行為遭受損害的患者。

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