2012年土地科學研究重點進展評述及2013年展望——農用地保護分報告

朱道林，瞿理銅，鄖宛琪

（1.中國農業大學資源與環境學院，北京 100193；2.國土資源部農用地質量與監控重點實驗室，北京100193；3.中共湖南省委黨校、湖南行政學院，湖南 長沙 410006）

農用地作為基于土地自然條件的利用并獲得產出的用地類型，其合理利用及科學保護問題一直是學界研究的重點之一。本文通過對國內外相關學術文獻數據庫的檢索，歸納分析2012年國內外農用地保護方面的研究進展。檢索數據庫包括中國知網（CNKI）期刊全文數據庫、Elsevier全文電子期刊數據庫和Wiley-Blackwell全文電子期刊數據庫等，檢索詞包括“農用地”、“耕地保護”和“耕地質量”等，共檢索到中文期刊文獻942篇，會議論文5篇，其中中文核心期刊255篇，EI來源期刊15篇；共檢索到英文期刊文獻53篇，其中SSCI來源期刊14篇，SCI來源期刊9篇，SCIE來源期刊1篇。主要分布在《中國土地科學》、《中國人口·資源與環境》、《農業工程學報》、《中國土地》、《自然資源學報》、《地理學報》、《干旱區資源與環境》、《Land Use Policy》、《Remote Sensing of Environment》等期刊，內容涵蓋耕地保護、農用地利用、農用地質量評價、農用地生態功能保護等方面。

1 2012年國內農用地保護領域熱點問題研究

1.1 耕地保護

耕地資源是人們賴以生存和發展最根本的物質資源[1]。當前中國仍處于高速城鎮化時期，保障城鎮發展與保護耕地資源的矛盾突出，耕地保護面臨前所未有的壓力，耕地保護成為國內學者長期關注和研究的重點。

（1）積極探索耕地保護執行主體。中國與耕地保護相關的主體有國家、省、市、縣、鄉鎮等各級政府及村民委員會和農戶等，這些主體由于不同的利益取向，使得目前中國缺乏真正意義上的耕地保護執行主體。確定耕地保護執行主體，調動其保護耕地的積極性，對于耕地保護有著積極的作用。陳美球等認為農戶是耕地的實際使用者，是耕地保護真正的執行主體，提升農戶保護耕地的積極性是耕地保護政策的切入點，應把農戶耕地保護補償機制融入惠農政策中[2]。張紅等指出農民是耕地保護的真正主體,但保護耕地絕不是農民一方的事情，耕地保護理應得到國家在人員、資金、技術、政策等全面的支持[3]。馬文博等認為農民在保護耕地的過程中得到經濟實惠，是完善中國耕地保護政策、提升耕地保護政策實施效果的一個重要方向[4]。朱道林認為農民耕地保護協會是保護耕地的最直接力量，是在市場經濟條件下農民保護自身合法土地權益的必然選擇，它的產生在保護了農民自身經濟利益的同時，也實現了保護耕地的“外部性”目標[5]。

（2）提高耕地質量，保障糧食安全。實現耕地保護由數量管控，向質量管理和生態管護轉變是耕地保護思路的創新和發展，對保障國家糧食安全和生態文明建設具有重要的意義[6]。張衍毓等認為應該轉變耕地保護思路，豐富糧食安全內涵，全面改善耕地質量，提高糧食綜合產能[6]。張鳳榮認為把好補充耕地質量關，僅僅靠下發文件是不夠的，還必須從科學選址、優化規劃設計、保證經費投入等方面多管齊下，系統治理[7]。石志恒等通過對新疆地區農戶樣本調查數據進行回歸分析后，得出結論認為經營規模、期限、農業勞動力數量等因素對農戶耕地質量保護行為有重要的促進作用[8]。鄖文聚等認為提高耕地質量應該嚴格實施土地整治規劃、切實提高補充耕地等級、加強耕地質量監管與考核、打好耕地質量保護科技支撐組合拳[9]。朱道林認為對耕地質量的考察更應該是多維的，應綜合考慮耕地質量要素，包括地表要素、氣候要素、工程要素和生態要素4個方面，并應通過法律對耕地質量構成予以明確，以實現耕地質量的依法管理[10]。耕地的生態功能、污染等問題依然是學者的研究重點。王靜等運用數據統計法分析了中國村鎮耕地污染現狀及其原因，認為耕地污染已經成為耕地質量惡化的首要因素，應嚴格實行源頭控制，加強污染耕地的綜合整治，建立耕地保護綜合決策機制，加強土地污染防治立法[11]。

（3）開展耕地保護政策績效評估。耕地保護政策績效評估是對耕地保護政策和地方政府耕地保護行為的反饋，有助于進一步完善耕地保護政策，科學考核地方政府耕地保護行為。袁露影等通過構建評價指標體系，對湖南省14個地級市（州）2006—2010年的耕地保護政策績效進行評價，發現經濟較發達地區的耕地保護政策實施較差，經濟欠發達地區反而實施較好[12]。鐘太洋等采用混合OLS模型分析了各省基本農田保護政策對耕地保護的效果，發現在2004—2007年期間，基本農田保護政策的實施對于減少耕地流失產生了顯著影響[13]。陳美球等指出現行的耕地保護政策使耕地在數據上銳減的態勢得到了有效遏制，但減少的趨勢并沒有得到逆轉，且耕地質量總體上在不斷下降[14]。

（4）探究耕地保護補償標準和補償方式。建立耕地保護補償機制已經被理論界、政府乃至廣大公眾所接受，但補償標準、補償模式等具體事項還沒形成固定的可全面推廣的實施辦法。雍新琴等認為耕地保護機會成本損失是耕地保護補償的最低價值標準，區域內農戶耕地保護機會成本損失，等于耕地轉為建設用地出讓純收益，扣除耕地糧食生產純收益的余額[15]。馬愛慧等運用條件價值法（CVM）測算了湖北省農民耕地保護補償標準[16]。趙凱在分析中國現行耕地保護制度缺陷的基礎上，提出了建立“三級三循環”耕地保護利益補償模式的新思路，并對補償主體、補償標準、補償方式等進行了詳細論述[17]。李廣東等對農戶生計資產差異與補償模式選擇意愿間耦合關系的存在性和影響度進行了分析，并設計了差別化耕地保護經濟補償模式。根據農戶生計資產缺乏情況為7種類型農戶設計了概念性的補償模式體系，并就補償方法、補償依據和補償標準等問題進行了探討[18]。方斌等采取剝離法獲得耕地易地補充的價值組成，運用模型法和評估法進行量化，對省域耕地易地補充的經濟補償價值進行測算，發現測算結果經驗證符合目前的客觀實際[19]。

（5）探索建立耕地保護新機制。轉型時期探索建立耕地保護新機制，對促進耕地保護工作、實現耕地保護管理目標至關重要[20]。吳正紅等認為地方政府行為具有典型的“理性經濟人”特征，應構建既包含物質性激勵層面（如耕地保護經濟補償、財政轉移支付政策等），又包含非物質性激勵層面（如給予耕地保護先進地區地方官員政治獎勵等）的地方政府耕地保護激勵機制和政策體系[20]。徐芳等認為農村土地產權制度殘缺是導致中國耕地資源流失最根本的原因，改革的重點是完善所有權與使用權分離機制，建立健全農村土地有償使用和合理流動的機制[1]。

1.2 農用地質量評價

長期以來，由于土地管理主要以數量管理為主，質量管理不到位，引發了諸多問題，如征地補償存在“同類同質不同價”的現象，耕地占用補償存在“占優補劣”的現象，導致耕地質量下降。開展農用地質量評價，實現農用地由數量管理向數量和質量并重管理轉變是未來農用地管理的根本要求。

（1）土地整理后耕地質量評價。趙蕾等認為農用地分等所選擇的參評因素并不能全部涵蓋土地整理項目所影響的因素，所以采用把土地整理工程影響的因素作為補充指標，對耕地自然質量等指數進行修正的方法，更加準確地反映土地整理后耕地的質量，并通過麗江市永勝縣沿邊片區土地整理項目進行實證分析[21]。

（2）農用地分等定級新方法。實現全面、快速、準確、便捷地進行農用地分等定級及更新是未來農用地質量管理的發展方向。馮曉利等運用模糊綜合評價法，以四川省雙流縣為例，對農用地適宜性進行評價，把農用地適宜性等級分為5級，并對各適宜性等級的土地提高和改善提出了相應建議[22]。付天新等嘗試利用高分辨率Quick Bird和Word View圖像，提取七里河區農用地圖斑信息，并以農用地圖斑為研究對象，對農用地進行分等更新評價與分析[23]。

（3）農用地生產能力測算方法。糧食是關系國計民生的重要商品，如何準確測算農用地生產能力，及時調控耕地生產能力，確保耕地生產能力安全至關重要。宋艷華認為農用地生產能力核算模型的選擇要建立在對調查數據分布規律探索的基礎上，并結合研究區域及模型特點來確定[24]。

（4）基本農田劃定方法。劃定基本農田是將土地利用總體規劃確定的耕地按一定的面積指標有選擇地將優質耕地劃為基本農田的過程，科學劃定基本農田，把優質耕地劃入基本農田是耕地質量保護的重要手段。張英等通過比較分析，認為在利用農用地分等定級成果劃定基本農田過程中，農用地經濟等和級別比自然等和利用等更適合用于耕地入選基本農田評價[25]。潘洪義等采用農用地產能核算成果劃定基本農田，并認為可以減少基本農田劃定中人為因素的干擾，使得基本農田的劃定更為科學合理[26]。鄭劉平等認為基于地類構成、農用地平均質量等級、集中連片性變化分析的基本農田劃定評價方法比較合理[27]。

1.3 農用地集約利用

農用地集約利用，提高單位面積農業綜合生產能力是中國農業實現現代化的重要途徑。賀三維等通過建立農用地集約度與農民人均純收入、人均GDP、城市化水平等因素的相關分析模型，發現農用地集約度與農民人均純收入呈顯著正相關，是影響農用地集約度的主要因素，高于人均GDP、城市化水平[28]。古杰等通過建立農用地集約利用水平的評價體系，分析河南省農用地集約利用水平的地域差異，指出影響河南省各區域農用地集約利用水平的因子也是不同的，并針對不同類型地區給出提高集約利用水平的對策建議[29]。吳郁玲等基于農戶視角，運用雙對數函數模型分析了農戶因素對農用地集約利用的影響方向和影響程度，指出增加農戶農業收入、控制農業生產資料價格，穩定或適度降低農業生產成本等是促進農戶集約利用耕地資源的重要經濟手段；深化農地產權制度改革和調整完善農業補貼政策是提高耕地利用集約度的重要制度基礎[30]。趙京等運用逐步回歸和通徑分析等多元統計分析方法，對湖北省1990年至2008年的耕地利用集約度變化的驅動機制進行研究，發現農產品價格、耕地質量和財政支農是影響耕地利用集約度的主要因素[31]。

1.4 農用地規模經營

農地規模經營是提升農業綜合效益的根本途徑。姚壽福認為經營規模擴大與專業化的結合是農業發展、農民收入增加的主要途徑，應該擴大農地經營規模，提高農業專業化發展水平[32]。張云霞則認為在既定的生產力條件下，農地經營存在一個最優經營規模，過大或過小都會影響農地的產出效率[33]。影響農地規模經營的因素，黃延廷認為制約農地規模經營因素主要有：農業的綜合收益較高、農民非農就業的人力資本積累要求較低、農業的經營性經濟效益較低、城市就業極不穩定等[34]。

2 2012年國外農用地保護領域熱點問題研究

2.1 發揮農用地所有者在農地保護中的作用

Petrzelka P.等指出，加強農用地的保護必須充分發揮農用地所有者的作用，并通過制定政策，積極引導農用地所有者或自然資源代理人參與管理和決策[35]。Moon K.等通過對于澳大利亞昆士蘭州北部的調查發現，要保護農用地上生物多樣性，必須制定保護政策，并使農用地所有者成為農用地生物多樣性保護的主體[36]。Stuart D.和Gillon S.研究發現農業生產者的參與是美國政府及志愿者保護農用地計劃順利實施的關鍵，因此，需要新的政策組合，使他們在政策、市場變化的情況下，依舊保護土地[37]。Prager K.等對保加利亞、捷克共和國和前德意志民主共和國的水土保持政策進行對比分析，發現這幾個國家在水土保持方面的政策非常相似，但保護效果卻不一樣，最后得出結論認為要保證這些政策法規得到實施必須要充分調動人們的積極性[38]。

2.2 探究農用地生態功能保護

Nitsch H.等通過分析德國4個聯邦州草地和耕地變化情況，認為必須進一步推進退耕還草，并提出了制定草地保護法、加強草地監測和建立草地保護的懲處機制等建議[39]。Schmitz M.F.等采用定量模型分析了耕地生態保護對農業經營活動的影響，得出結論認為耕地生態保護的實施，不會影響傳統農業的生產經營活動，但會使保護區的社會經濟指標受到影響[40]。Poppenborg P.和Koellner T.以韓國為例進行研究發現種植多年生作物的農民，對于生態系統保護，普遍持有積極的態度。因此，農業土地利用方式直接影響農業景觀的生態功能，成為制定環境政策的關鍵因素之一[41]。Firbank L.等認為英國農場大部分以農業為主，但由于農田傳粉昆蟲的嚴重減少，且其中一部分是已知農作物害蟲的天敵，使得生態遭到破壞。因此，應通過管理手段，建立多重生態功能保護系統，并加大農業高科技研究，減少農田對于生態環境的影響[42]。Wright H.L.等認為一種模仿的“野生自然棲息地環境”系統可以保護生物多樣性。因此，他們建議通過政策手段，鼓勵農民采用此種系統[43]。Tscharntke T.等[44]也認為人造景觀可以影響生物多樣性格局，可以保護生態環境，減輕人類對全球環境變化的影響。

2.3 新技術在農用地變化監測中的應用

Baumann M.等運用衛星影像數據分析描述了1985—2010年間俄羅斯的森林覆被變化，并運用支撐矢量機來檢測原有森林面積和再造林面積情況[45]。Alcantara C.等認為以前的農用地遙感監測是基于低分辨率的地面衛星監測圖實施監控的，這樣無法準確地監控大面積的拋荒農用地。因此，嘗試使用中分辨率成像光譜儀，對2003—2008年東歐250 m分辨率的農用地的植被指數和物候指數的數據進行監測。其結果表示，占總面積15.1%的地區為拋荒區[46]。Chandna P.等運用多光譜遙感圖像，對印度北方邦（Uttar Pradesh）東部的巴利亞（Ballia）地區每一個未被充分利用的農用地類型進行分析描述，為區域農用地集約利用提供技術監督[47]。

3 農用地保護研究展望

展望2013年，全球經濟仍處金融危機后的調整期，既有新興經濟體結構調整、深化改革等帶來的機遇，同時也面臨歐債危機、發達經濟體需求不足等影響全球經濟復蘇的重大挑戰。主權爭議、氣候變化引發的自然災害、地區沖突等都會給2013年帶來眾多不確定性。具體到農用地保護層面，從國外來看，氣候變化仍然是發達國家關注的熱點問題，使得包括農用地保護理念、農用地配置方式和農用地功能定位等面臨重大挑戰。從國內來看，工業化、城鎮化與耕地保護的矛盾并沒有得到根本緩解，保障耕地數量和質量不下降仍然是農用地保護的首要任務，在基礎上積極探索農用地的生態功能，推進生態文明建設將是未來的一大重要趨勢。同時，新型城鎮化的提出與實施將使得很大一部分農民工變成真正的市民，農用地保護主體將發生深刻變化，如何調動新一代農用地保護主體的積極性將是一項重要的任務。因此，需要土地科學研究人員具有更加寬廣的視野、更加全面的思考，研究農用地合理利用、科學保護的理論與實踐問題。

從具體的研究方向來看，由于國內外制度背景、發展階段不一樣，研究方向也有所差異。從國外來看，將會注重農用地生物多樣性、農用地新功能（美學功能和休閑功能）、農用地與建設用地合理配置等方面的研究。一是注重農用地生物多樣性。農用地生態功能已經得到眾多發達國家的重視，過去許多國家更多地側重于對于某種瀕臨滅絕的物種的保護，自然界萬物都是相互聯系的，農用地生態功能的發揮離不開各種生物的作用，未來國外農用地生態功能的研究將更加側重如何保護農用地生物多樣性。二是探索農用地新功能。隨著經濟社會發展，人民生活水平不斷提升，對生活質量的要求也在不斷提高。農用地的功能不僅僅局限于生產功能和生態功能，還應該賦予更多的功能含義，如美學功能、休閑功能等，未來對于農用地新功能的探索將會是一個重要的方向。三是科學合理配置農用地與建設用地。工業化、城鎮化豐富了物質財富，但也帶來了諸如氣候變化、生態退化、環境污染等不良影響，如何實現農用地與建設用地在數量上的科學配置，充分發揮農用地的生態保護功能，是未來一個努力探索的方向。

從國內來看，將會注重耕地保護新主體行為、農用地質量提升與評價、基本農田保護、農用地生態功能管護等方面的研究。一是耕地保護新主體行為。新生代農戶是不久的將來中國耕地保護的主體，他們受教育程度較高，接受農村之外的信息能力強，推廣應用現代農業技術的能力強，市場經濟意識也較高，但他們的吃苦耐勞的精神不如前輩，他們不容易安于現狀。如何針對新生代農戶的這些特征，有針對性地開展他們的耕地保護行為研究，將關系到未來中國耕地保護的前景[2]。二是進一步完善農用地質量評價因素。在農用地分等定級過程中，如何選取相應的評價指標、如何更加精確地確定各個因子在農用地分等定級模型中的權重分配[22]。在土地整理后質量評價過程中，如何統籌考慮自然適宜性、經濟社會基礎和技術條件等因素對整理后土地質量的影響。三是完善基本農田保護規劃編制。2012年全國大部分地區都在進行基本農田劃定，劃定后的基本農田保護成為農用地保護的關鍵內容之一。四是探索農用地生態功能管護。農用地生態功能已經逐步被國內重視。生態管護主要是如何協調人地關系，實現土地生態系統健康，要求農用地利用管理和資源配置方式要有利于發揮其糧食生產、氣候調節、土壤保護、廢物處理、生物多樣性等功能，要求在土地整治過程中，從規劃、設計、施工等層面，都應遵循生態學原理，探索土地整治生態化過程，建立土地整治生態型模式。如何探索生態化的農用地利用方式和管理模式、構建土地整治生態型模式將是未來研究的一個重要方向。

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