我國食品召回制度的困境解析——基于各主體法律責任的視角

楊曉波

一、研究緣起

食品召回制度，來自于缺陷產品召回制度，即產品的生產商、銷售商或進口商在其生產、銷售或進口的產品存在危及消費者人身、財產安全的缺陷時，依法將該產品從市場上收回，并免費對其進行修理或更換。①徐士英:《產品召回制度:中國消費者的福音》，北京大學出版社2008年版，第1頁。它在西方發達國家由來已久，最早出現在1966年美國的汽車行業。食品召回制度，是指食品的生產商、進口商或者經銷商在獲悉其生產、進口或經銷的食品可能危害消費者生命、健康、安全時，依法向政府職能部門報告;或者政府職能部門發現市場上存在可能危害消費者生命、健康、安全的食品時，責令有關生產商、進口商或經銷商，采取措施，發布通知，從市場上和消費者手中收回問題食品，從而消除危害的制度。②徐士英:《產品召回制度:中國消費者的福音》，北京大學出版社2008年版，第99頁。

最近十年，因為問題食品引起消費者人身、財產嚴重損害所導致的糾紛不斷增多，這些食品安全事件幾乎涉及了食品鏈的整個過程，使我國食品業陷入了前所未有的信任危機。危機的出現，開始敦促我國政府制定和完善食品召回制度。我國最早對食品召回進行立法規范的是2006年上海公布的《缺陷食品召回管理規定(試行)》。之后，國家質檢總局在2007年公布實施的《食品召回管理規定》標志著我國食品召回制度的正式確立，使我國在問題食品召回的問題上有了實質性進步。而2009年公布實施的《食品安全法》又進一步提高了食品召回制度的法律效力，從生產和經營兩個方面確立了不安全食品的召回制度，與此同時還公布實施了許多配套措施。

然而，就在如此重點關注食品安全監管制度的背景下，食品安全問題依然層出不窮。從奶粉、玉米饅頭、瘦肉精，到“皮鞋變膠囊、皮鞋變酸奶”的工業明膠事件，我們看到作為保證制度實施的監管主體并未及時、完全地履行其職責。中國的消費者對市場充滿懷疑:“我們到底還可以吃什么?”同時，問題食品的召回也遭遇了執行難的困境，作為監管對象的食品企業在面對問題食品召回時也缺乏正確的應對態度。光明乳業的堿水滲入牛奶事件是在消費者投訴、事件影響擴大后才進行召回，皇室麥片也是被廣東工商部門檢測出大腸菌群超標后才不得不發出召回令。專家學者們也在不斷探討:“如何才能真正有效地落實我們現有的食品召回制度?”

從一個法律制度的實施效果來看，要保證它能夠有效運行的前提條件是明確法律關系中相關主體的權利義務，厘清主體法律責任。而從目前我國食品召回制度的現狀來看，這個用來保證制度本身價值實現的基礎要求——主體法律責任，并沒有達到制度設計者的預期目標。因此，本文試圖從如何明確及落實食品召回制度中各主體的法律責任切入，尋求真正落實我國現有食品召回制度的有效途徑。

二、我國食品召回制度的困境

(一)監管主體失靈

我國《食品安全法》中對食品安全的監管采用分段監管制度，即衛生行政管理部門負責食品安全的綜合協調工作，質量監督部門負責食品生產中的監管工作，工商行政管理部門負責食品流通中的監管工作，食品藥品監管部門負責餐飲服務行業的監管工作，農業行政管理部分負責食用農產品的監管工作。然而，這種表面上“看起來很美”的分段監管模式，恰恰是實際操作中權責不清、職權交叉的導火索。如果碰見涉及各自利益訴求的案件，各部門很可能會爭相監管、重復處理;而如果碰見棘手的案件，各部門又可能會互相推諉、躲避職責。例如，2010年3月媒體曝光，曾經的地方知名品牌“湖南金浩茶油”在知道其產品中致癌物“苯并芘”嚴重超標后采用了秘密召回，事件中最讓人吃驚的是湖南省質檢局竟然將此事件隱瞞長達半年之久。①付一津、石江水:《論我國食品召回制度——從金浩茶油密召事件切入的分析》，《重慶科技學院學報》(社會科學版)，2011年第2期。市場經濟中，客觀規律所導致的市場失靈還能為公眾有所容忍，而監管懈怠所導致的政府失靈則是公眾所不能忍受的。

(二)監管對象不自覺

食品召回制度中的監管對象，包括食品生產、加工、儲藏、運輸、銷售等各個環節中的企業和個人。食品召回根據召回主體的不同可以分為主動召回與強制召回兩種。其中，主動召回是指食品生產商、進口商或經銷商在發現自己生產、銷售的食品存在危及消費者生命、健康、安全的危險時，主動向政府職能部門報告，并采取措施收回問題食品，從而避免或減少危害的行為。而強制召回則是指政府職能部門在監管過程中發現市場上存在可能危及消費者生命、健康、安全的食品后告知責任廠商，如其沒有主動發起召回或者政府職能部門對其主動召回的效果不滿時，以行政命令等法律手段強制召回問題食品的行為。

食品召回制度是一種以預防和消除不安全食品所及風險為目的制度，實施食品召回的初衷是企業希望能夠以自身的行為來預防風險、保護消費者。因此，歐美國家在實際操作中的食品召回都是以主動召回為主。比如，在美國聯邦的法律體系中，食品召回的方式僅有一種，即主動召回，聯邦政府并沒有強制性或責令性地召回食品的權力。②美國關注食品安全的群體中也有人提議相關行政機關應增加責令性的召回方式，由此引起了持續的爭議。支持現行主動食品召回制度的人認為政府已經具有了充足的執行權力，而強制召回權將會削弱現有的政府與私人產業之間的協作關系。而支持責令性召回的人則認為主動或自愿召回制度無法適應現代食品安全的挑戰與需要，為了保障公共健康，政府應該擁有責令性召回的權力。其中，主張堅持現行制度的論者主要包括了食品產業的成員與代表，而主張進行改革的論者則包括消費者協會以及相關的行政機關。參見高秦偉:《美國食品安全監管中的召回方式及其啟示》，《國家行政學院學報》，2010年第1期。比較來看，我國目前的《食品安全法》中對食品召回制度的規定相對比較抽象和模糊，缺乏對主動召回和被動召回分別適用情形的清晰界定。相比發達國家中召回的主角是企業，目前我國的食品召回基本上都是企業在監管主體干預下的召回，主動召回的情況較少，企業的自覺性基本沒有體現。2011年，“思念”三鮮水餃被檢出金黃色葡萄球菌超標事件，質檢部門表示“思念”在發現情況后并未按規定提交食品召回計劃。①馬海偉、胡適:《問題水餃為什么隱瞞召回信息》，《中國質量萬里行》，2012年第1期。在此事件中，先不論水餃肉餡相關的國家標準和國際標準誰更符合中國國情，思念食品有限公司在其中所表現出來的態度，并沒有體現出一個大企業對社會公眾所應有的企業社會責任感。同樣的還有國際飲料巨頭可口可樂公司，其在2012年4月的“含氯水”事件中存在瞞報情況。可以說，這種面對突發食品安全事件瞞而不報的應對態度，在目前我國食品行業中比比皆是。

三、我國食品召回困境的原因分析

(一)監管主體層面

1、監管主體分工不清、職權不明

食品召回監管主體是指擁有法定行政權力，對食品市場進行管理和監督，指導、監督或強制問題食品召回的政府職能部門。比如美國食品和藥品管理局，加拿大衛生部衛生產品與食品署、農業部食品檢察署，澳大利亞與新西蘭食品標準局等等。②徐士英:《產品召回制度:中國消費者的福音》，北京大學出版社2008年版，第100頁。

如前文所述，我國《食品安全法》中對食品安全的監管采用分段監管制度，即衛生行政、質量監督、工商行政管理、食品藥品監管和農業行政管理部門分別負責食品安全不同時段的監管。《食品召回管理規定》中還規定了我國在食品召回過程中中央與地方監管主體的職能劃分，即國家質檢總局統一、協調全國的食品召回監管工作，各地省、自治區、直轄市質量技術監督部門具體組織和開展食品召回的監管。

可是這種初衷良好的制度設計在目前來看問題重重。一方面，表面上“看起來很美”的分段監管模式，恰恰是實際操作中權責不清、職權交叉的導火索，重復監管和“踢皮球”現象正是來源于此。另一方面，法律法規對地方質量技術監督部門在食品召回中的權責規定得非常模糊。在“湖南金浩茶油事件”中，湖南質量技術監督部門對于其在整個召回過程中的秘而不宣，給出的理由是“我們沒有這個權限”③付一津、石江水:《論我國食品召回制度——從金浩茶油密召事件切入的分析》，《重慶科技學院學報》(社會科學版)，2011年第2期。，這恰恰暴露了我國食品召回制度中監管主體分工不清的制度缺陷。

2、監管主體法律責任追究乏力

2009年公布實施的《食品安全法》在很多方面取得了進步，其中一個突出的表現就是通過提高監管對象的違法成本來加強法律的威懾力，規定了十倍賠償金制度。但同時也應該注意到，在食品召回中，除了監管對象，監管主體也應當承擔相應的法律責任。

在歐美國家和地區的食品安全監管立法中，監管對象是第一責任主體，但這些國家同時也明確規定了承擔食品安全監管職責的政府職能部門為第二責任主體，并規定了嚴格的法律責任。相比較而言，我國的食品安全立法則更注重對監管對象的責任要求，對監管主體法律責任的關注度較小。當然，我國《食品安全法》在“法律責任”一章中也規定了政府監管不力應負的法律責任，但其責任形式僅限于執法人員的內部行政處分，并未涉及外部行政責任。可以說，目前我國食品召回制度中對監管主體法律責任的忽視，直接導致了監管主體法律責任追究的乏力，進而為監管主體行政不作為提供了“避難”的港灣。

3、監管主體社會觀念引導偏差

目前，我國現有的食品召回法律法規大多是模糊的原則性規定，缺乏實際操作細則。單薄的立法再加上缺位的宣傳，導致監管主體在社會觀念的引導上最終產生了偏差，從而影響了社會大環境對食品召回制度形成客觀理性的認識。在我國大多數消費者眼里，食品被召回就說明企業生產的食品有問題，往往會對該品牌的產品留下非常不好的印象，可能會在很長一段時間內抵制購買該企業的產品。而企業在這樣的社會大環境中也會認為食品召回是企業發展的絆腳石，會損害企業聲譽、破壞品牌形象，所以不到萬不得已絕不主動實施召回。顯然，如果這種觀念不轉變，召回制度就會在本質上無法真正實施。

(二)監管對象層面

1、食品召回經濟成本高，而違法成本低

在食品召回過程中，召回的成本是由食品的生產商、進口商和經銷商來承擔的。而我國食品行業準入門檻低，企業大多規模小且背景復雜。尤其是在食品加工行業中，小企業、小作坊比較多，大約有35萬家。①徐士英:《產品召回制度:中國消費者的福音》，北京大學出版社2008年版，第116頁。這些作坊大多數加工設備簡陋，生產環境惡劣，從業人員缺乏上崗資質。它們在產業中處于底層，價格策略是唯一的競爭手段，要在激烈的市場競爭中維持生存已屬不易，如果再要其承擔食品召回的成本基本是力不從心。因此，相對過高的召回成本讓大多數企業心存僥幸，拒絕落實召回制度。

另一方面，即使規定了十倍賠償金制度，我國目前針對食品召回監管對象的法律責任相比歐美國家來說力度也并不大，違法的機會成本較低，不能有效遏制違反食品召回制度的不法行為。

2、食品企業社會責任感弱

不可否認，企業作為市場主體的首要目的便是營利。但從現代企業經營理念來看，企業在創造利潤的同時，還必須承擔起對社會的相應責任。而當前，我國大多數企業的領導者對“企業社會責任感”這個名詞還十分陌生，社會責任意識淡薄。中國企業社會責任發展中心對全國1500家企業進行的調查結果顯示，80%的受訪企業沒有社會責任部，80%的企業沒有可持續發展部，16%的企業沒有環境管理部，37%的企業沒有公共關系部。②駱蕾:《我國食品企業社會責任現狀研究》，《山東行政學院.山東省經濟管理干部學院學報》，2010年第5期。

在食品行業中，如果供應鏈中的核心企業為了追求自身的利益最大化而過分轉移成本，處于弱勢的邊緣中小企業由于缺乏承擔社會責任的能力，往往會采取非法行為，從而導致集體非理性行為。例如“三鹿事件”便使整個奶制品行業陷入了企業社會責任的“囚徒困境”，從而出現了供應鏈的“群體敗德”現象。③陶海飛、楊性民、鞠芳輝:《企業社會責任視角的食品供應鏈安全機制建構》，《消費經濟》，2010年第3期。所以，從監管對象角度來看，食品企業社會責任缺失也是食品召回制度不能有效落實的一個重要原因。

四、我國食品召回制度“脫困”的法律建議

(一)基于監管主體

1、明確監管主體分工，落實責任追究制度

我國在建立和完善食品召回制度方面落后于國外40多年，即使是現在的《食品安全法》也未能在食品召回制度上作出專門且細致的規定，缺乏可操作性。要保證食品召回的有效運行，除完善的制度外，必須要有權威的監管主體。因此，借鑒成熟市場經濟國家的經驗，明確監管者及其權責，是至關重要的一環。美國是世界上最早建立食品召回制度的國家，它在食品召回領域進行了完善的立法工作，比如《食品、藥品及化妝品法》(FDCA)、《消費者產品安全法》(CPSA)、《聯邦肉產品檢驗法》(FMIA)和《禽產品檢驗法》(PPIA)。④劉法輝、陳紅兵、高金燕:《國內外食品召回制度的比較研究》，《食品科學》，2009年第30期。通過這些法律法規，根據召回對象的不同，美國將食品召回的監管職能分配給不同的專門政府機構，做到職、權、責明確，并增強可操作性。一旦出現問題，監管主體便能迅速反應，制定有效的應急處理措施。

借鑒美國的做法，我國應該在現有法律法規的基礎上，完善食品召回立法，以此明確監管主體的分工，細化食品召回的實施程序，形成一套高效有序的工作機制，以求真正實現食品召回制度的價值。其中的重點便是調整各地食品安全監督管理辦公室的工作機制，做到上下對口。⑤比如浙江省通過幾年的努力，將浙江省食品安全辦公室設為常設機構，并在杭州、溫州、湖州、嘉興等5個市和義烏等11個縣(市、區)明確食安辦為常設辦事機構。參見許梅:《“沒想到省里在食品安全上會有這么大的動作”——代表聯名議案去年受省政府重視今年又納入為民辦實事項目》，《青年時報》，2013年1月19日第5版。在此基礎上，監管主體可以根據不同的召回方式，采用不同的監管手段，比如行政指導、行政強制、行政處罰和提請司法介入等。其中行政指導是指對監管對象進行召回指導，包括指導廠商組建專門食品召回團隊、制定召回計劃、按計劃實施召回步驟(如發布通知、收回食品、檢驗召回效果)、對收回食品進行后期處理等。而行政強制則是指在食品召回監管過程中帶有強制性的行政措施，一旦有關企業、組織、個人拒絕履行在法律義務時，監管主體可以以一定的強制性措施達到監管目的，如進入相關場所進行調查、質量抽樣檢查、要求提供資料等，而其中最典型的便是強制召回。⑥徐士英:《產品召回制度:中國消費者的福音》，北京大學出版社2008年版，第101頁。

當然，只有分工沒有責任是不符合“有權必有責”的法治理念的。在明確監管主體在食品召回制度中的權力職責的同時，必須要有相應的責任追究體制來約束其行政權力。此時，必須建立一個健全有效的問責機制。不能單純依靠內部的行政處分來代替外部的行政責任，也不能用此來回避食品召回監管主體的不當行政行為或行政不作為給社會和行政相對人所帶來的損失。所以，在完善食品召回制度立法的時候，必須有完善的政府問責機制。

如果監管主體在缺陷食品大量充斥到市場時失靈，就會使公眾對政府產生信任危機，帶來社會不安定因素。所以，清晰明確的食品召回監管分工、有力的責任追究體制，可以增強公眾對于政府的信任，維護我國的社會公共安全和政治穩定。

2、完善食品安全綜合評估機制，建立食品安全信息網絡

無論是主動召回還是強制召回，都要求監管主體及時發布食品安全信息，完善食品安全綜合評估機制。保護消費者的知情權，最大程度地減少不安全食品所帶來的人身危害，這是監管主體不可推卸的責任。在美國FDA的官方網站上，能夠看到問題食品召回的實時信息，包括有關食品召回的原因、進展情況、處理方式、問題解答等。比較而言，我國在這方面做的還非常不夠，監測、監管的覆蓋面極為有限。

因此，當務之急便是建立一個統一協調的食品安全信息監測、通報、發布的網絡運行體系。首先，應隨時在各地設立的監控點采集多種渠道獲得的食品安全領域的重要信息，同時設立專門的部門收集、加工、處理有關食品安全的數據，進行食品安全的動態風險監測評估，最后通過監測網絡及時向社會公眾發布。這些信息，既能作為監管主體督促企業召回的依據，又能作為監管主體行政行為是否恰當的考量標準。

3、正確引導社會觀念，形成良性社會環境

食品召回制度是一種新型的消費者保護制度，目前中國無論是企業還是消費者，對食品召回的概念都未形成正確和清醒的認識。一方面，企業認為食品召回會極大的損害品牌形象。另一方面，消費者也認為一個企業一旦有召回現象，就代表其產品不能被信賴。這些看法與食品召回制度設計的初衷是相悖的。

作為監管主體，一個重要的職責就是宣傳食品召回制度的正確內涵，讓食品企業知道，召回行為是企業正視錯誤、將損失減少到最小的最佳手段。同時，也讓社會公眾正確認知食品召回，讓消費者知道主動且負責的食品召回最終體現的是一個企業強烈的社會責任感。如果一個食品企業能夠主動、及時、公開地召回其問題產品，并不代表其產品不值得信賴，消費者不必反應過度。只要監管主體能正確引導社會觀念，培養成熟的消費觀，形成良好的社會氛圍，食品召回制度才能從根本上得以良好的實施。

(二)基于監管對象

1、提高食品行業門檻，降低食品召回經濟成本

目前，我國食品生產加工市場準入門檻低，造成了大量不具備生產、經營資格的企業的存在，嚴重影響了食品召回制度的有效實施。要改變這個局面，首要問題就是提高行業準入門檻，有效的措施就是要求相關企業必須建立完善的食品溯源制度和食品留樣制度。

食品溯源制度要求企業對自己生產、加工、銷售的食品進行標識，保留食品生產的相關檔案，以便于對食品的追蹤管理。而食品留樣制度則要求企業配備專門、固定、密閉的留樣工具和留樣設備，同時要求專人操作、專人記錄。因此，如果規定食品企業必須具備實施食品留樣和食品溯源措施的能力，則可以有效提高食品行業的門檻，自然淘汰那些不具備資質的小作坊和小企業。不僅如此，食品召回所帶來的經濟損失也會因為完善的溯源制度而大大降低。

2、確立懲罰性賠償制度，增加集團訴訟制度

當前針對企業不主動召回問題產品，監管主體往往采取罰款解決，無法起到威懾作用。違法成本過低，讓很多企業選擇逃避召回。筆者認為，應有足夠威懾力的違法成本，才能讓食品企業自覺主動地選擇自律。

一方面，引入懲罰性賠償體系。目前我國對侵犯消費者權益的懲罰性賠款要求過于嚴苛，必須要造成重大傷害后才可以維權，這對于消費者來說十分不利。2010年我國實施的《侵權責任法》，雖然提出針對“明知產品存在缺陷仍然生產、銷售，造成他人死亡或者健康嚴重損害的”的可以請求“懲罰性賠償”，但是不造成“死亡或健康嚴重損害的”的情況卻沒有提及。因此，在食品召回中，引入全面的懲罰性賠償體系十分必要，它可以讓違規企業認識到，在主動召回之外沒有更好的選擇，從而矯正之前利益失衡的局面。

另一方面，在《民事訴訟法》中引入集團訴訟制度。2012年我國《民事訴訟法》修訂之后對公益訴訟制度進行了初步的規定，但仍未將集團訴訟加以規定。我國應當引入集團訴訟制度，在集團訴訟中，如果勝訴，不僅原告獲得賠償，其他雖沒有參與此次訴訟、但是同等情況的被侵權消費者也可以獲得同樣的賠償。如此，就可以大大提高企業的違法成本，增強法律法規的威懾力。

3、增強食品企業社會責任感，改善應急處理能力

單純以利潤最大化作為企業發展的唯一追求，是不利于企業長遠、持續發展的。一個食品企業只有具備應有的社會責任感，才能更主動遵守法律法規，在我國目前現階段，一個食品企業相比其他行業的企業來說，須承擔更多的企業社會責任。它必須保證其生產、加工和銷售的商品的安全性，不僅僅可以滿足消費者對生存和口感的需求，還必須符合健康的要求。它在提供商品的同時必須提供準確可靠的商品信息，比如食品的生產用料及比例、質量認證標準、使用添加劑和防腐劑的情況和比例、以及消費者在使用時應該注意的問題等等，這樣才能最大限度的避免食品給消費者帶來危害，降低風險。

增強食品企業的社會責任可以從以下幾個方面入手:第一，樹立正確的經營理念。針對目前食品企業所存在的社會責任缺失的現象，首要問題就是要把企業社會責任作為企業經營理念的重要內容，從而增強其社會責任感。國內外企業發展的實踐證明，只有勇于承擔社會責任的企業才能做到真正的可持續發展。主動承擔社會責任的企業不僅不會影響其盈利，反而會給企業發展帶來積極的正能量。在歐美國家，食品企業通過自查、自檢或相關研究，發現自家產品存在安全隱患后，均會主動在第一時間發出召回令。2012年1月，可口可樂、百事可樂等飲料巨頭發生的“橙汁飲料含多菌靈”事件，就是兩大公司在自檢發現問題后啟動召回的事例。第二，恰當處理食品安全危機。企業在發展過程中難免會遭遇挫折和低谷。食品安全危機就是食品企業的挫折和低谷，是一個需要特別認真對待的時期。面臨危機，食品企業的領導者應該具有一種主動承擔社會責任的意識，真誠、負責地去分析問題和解決問題，體現成熟企業應具備的社會責任感。在發達的媒體和信息傳播技術面前，企業任何不負責任的言論和敷衍的處理方式都會很快暴露在公眾面前，給企業發展帶來更大的傷害。所以，只有以強烈的社會責任感去處理食品安全問題，才能平緩度過危機，贏得公眾信任。