完善重慶地票制度的思考——基于地票性質及功能的視角

黃美均，諸培新

（南京農業大學共管理學院，江蘇 南京 210095）

1 引言

2008年11月17日，重慶市第三屆人民政府第22次常務會議通過了《重慶農村土地交易所管理暫行辦法》，標志著顯化農村土地資產、實現城鄉土地資源空間流轉的工具——地票制度的誕生。近年來，學者和相關部門圍繞地票制度進行了不同的探索，一些研究闡述了地票制度的創新意義、基本功能和地票性質[1-3]；一些研究從不同角度分析了地票制度在制度風險、落地、增值收益分配、交易規模和農民權益保護等方面存在的問題，并提出了完善地票制度的政策建議[1,4-8]。這些研究主要是基于某一方面（法律、經濟或制度），沒有與土地管理實踐及重慶市情相聯系。本文從地票性質、地票制度功能及運行中存在的問題等方面開展研究，并提出進一步完善地票制度的對策建議。

2 地票的性質

地票是在農民、農村集體經濟組織及其他土地權利人自愿的前提下，將閑置廢棄的農村建設用地復墾為耕地并保障當地農村發展空間后，通過重慶農村土地交易所公開交易，形成的可用于重慶市域范圍內的建設用地指標。地票的性質直接決定著地票制度的功能。

2.1 地票是一種指標象征

根據目前的地票制度設計，地票不是“土地”的“票據化”，也不是“土地權益”的“票據化”，更不是農村“土地承包經營權”的“票據化”，而是“指標”的“票據化”[2]，因此，地票在本質上是一種指標，是一種可交易且能跨區域使用的新增建設用地指標。

2.2 地票是一個載體

《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》和《城鄉建設用地增減掛鉤試點管理辦法》等規定農村宅基地及其附屬設施用地等農村集體建設用地，可以在城鄉間跨區域流轉。受土地資源位置固定性特征的約束和集體土地使用權權利主體特定的限制，集體建設用地無法實現真正實物上的跨區域、跨城鄉流轉，而地票的交易恰成為了集體建設用地流轉的有效載體，促進了集體建設用地使用權空間配置的優化。

2.3 地票是一種權利代表

地票產生的基本前提是要征得農民、農村集體經濟組織及其他土地權利人的同意；地票價款分配上，扣除復墾成本及相關費用后的余款，對源于宅基地及其附屬設施的，按85∶15的比例支付給退出宅基地的農戶和農村集體經濟組織；對源于鄉鎮企業用地的，支付給原建設用地使用權人和相應農村集體經濟組織；對來源于農村公共設施、公益事業用地及經公示確認無具體農村建設用地使用權人的建設用地的，全部支付給相應的農村集體經濟組織，并且對農戶和集體經濟組織做出了分別不低于144萬元/ hm2和25.5萬元/ hm2的保底規定[9]。這足以說明地票在土地所有權和使用權上的權利代表性質。

3 地票制度的功能

3.1 有效協調土地市場和管理秩序

從地票落地使用的制度安排來看，一旦持票人選擇了某塊土地并和當地政府達成一致意見后，在土地供應上就存在了一個確定的供應時序和準受讓人，客觀上增加了供地的有效性、目的性和協調性，糾正了年度計劃配置與市場需求的脫節①《顯化農村土地產權價值 助推城鄉統籌改革發展——重慶市地票運行中土地產權問題調研報告》，中華人民共和國國土資源部地籍司調研組（內部資料）。，從而解決了批而未供、政府閑置土地和指標緊缺無經營性用地供應而潛在影響房地產市場的雙重壓力。因此，地票在協調土地市場和市場秩序管理中充分發揮了杠桿作用。

3.2 完善耕地占補平衡制度

耕地占補平衡制度是中國土地管理的基本制度，其實現途徑主要包括兩種：一是按國家規定繳納土地開墾費實施異地土地整理復墾工程；二是利用新增耕地指標作沖抵。而地票已是建設用地指標，在其形成過程中不僅已經新造了一定數量和質量的耕地，而且農村節余的建設用地指標流轉到城市，滿足了城市經濟社會發展對建設用地的需求，又減少了對耕地的占用，進一步優化和完善了耕地占補平衡制度。

3.3 優化建設用地布局和提高農村建設用地利用效率

多年來，由歷史原因形成的粗放利用土地、一戶多宅，因經濟社會發展和城鎮化形成的廢棄宅基地、公共設施用地比比皆是，大量的農村集體建設用地閑置浪費，而城市發展和建設卻面臨巨大建設用地指標瓶頸。地票制度誕生后，通過指標“票據化”的形式將騰退出的建設用地流向城市，實現了農村建設用地的“空間轉移”，優化了建設用地的空間布局，提高了農村集體建設用地的利用效率。

3.4 促進縮差共富

重慶市具有大城市帶動大農村的顯著特點，縮小三大差距、實現共同富裕是人們的共同目標和愿景。地票制度不僅從價款分配方面充分保證原建設用地使用權人（農戶和鄉鎮企業）的權益保障，對農戶和集體經濟組織實行價款保底，而且優先留足農村發展用地空間，給農村發展提供了資源保障。同時，在地票形成過程中，農戶還得到了復墾后耕地的承包經營權、復墾中參與施工的勞務收入和房屋殘值三項收入。另外，地票制度發現了農村土地價值，地票交易價格為農村房地產價值評估提供了測度標準，充分保證了農村居民房屋抵押價值的真實體現。

3.5 為農村土地產權制度改革形成制度供給

農村土地產權制度改革是土地管理的重點和難點，也是農村土地從生產型要素向資產型要素轉變的關鍵。地票制度實現了建設用地與耕地不同權利主體及區域之間的轉換，并且對農村集體土地價值發現進行了實踐探索，這些都為農村土地產權制度改革提供了制度儲備和供給，為深入推進農村產權制度改革奠定了基礎。

4 地票制度面臨的問題

4.1 供給地票集體經濟組織所有權權利保障問題

根據《中華人民共和國土地管理法》等的規定，農村集體土地實行鄉（鎮）、村和村民小組三級所有的公有制度，農戶的宅基地使用權是一種帶有社會保障和嚴格身份限制的土地權利，鄉鎮企業等合法權利人也只有集體建設用地使用權，所有權歸集體經濟組織所有。從物權的實現來講，所有權在各種權利中占主導地位，但在地票價款分配上，農戶和鄉鎮企業作為使用權人，在集體土地權利實現上比作為所有權權利主體的農民集體獲得了更大的利益，集體土地的所有權權能在經濟上沒有得到充分體現。

4.2 邊遠地區支撐性發展要素過度流失

在一定程度上講，建設用地是地區發展的支撐性發展要素和資源保障。對于邊遠地區，在分配國家計劃指標時就處于弱勢地位，而通過地票制度形成的建設用地指標落地點又主要集中在主城發達區域，這樣會加劇區域發展差距，影響區域平衡協調發展。

4.3 地票增值收益分配不夠合理

地票交易不僅發現了農村集體建設用地使用權的價值，而且其還存在巨大的增值空間，比如交易時的增值、落地時產生的土地出讓收入、稅收以及級差收益等，然而，這些收益的分配存在不公平問題：一是如本文4.1論述的交易時增值價款在所有權主體與使用權主體之間的分配問題；二是地票落地后產生的土地增值收益被落入地政府獨自享有，而作為地票供給主體（原農村集體經濟組織）和供給地政府無法享受增值收益分配權。

4.4 地票落地使用制度存在缺陷

一是地票持有人權利范圍狹窄。地票持有人購買地票的目的就是要掌握擬投資地塊的主動選擇權和潛在競得權，但是，從目前的運行模式來看，地票持有人只具有擬開發地塊的選擇權[3]。若地票持有人成功競得該宗土地，則實現政府和地票持有人的雙贏；若該宗土地被其他單位或個人競得，政府則按出票人購得地票時的價格給予補償，不計任何利息和機會成本，這就成了貼本為他人做“嫁妝”。二是落地用途地單一，只能用于新增加的經營性用地，不利于地票制度的長遠發展。

4.5 地票來源及內涵問題

根據地票制度的設計，地票來源于農村集體建設用地復墾，但是可用于復墾的農村集體建設用地的總量是有限的，不可能無止境地供給，因此，現行地票制度的長遠發展受到一定限制。同時，地票在內涵上，僅指通過復墾并滿足農村發展需要后余下的建設用地指標，與豐富的農村土地范疇和地票制度創設的預期發展前景相比，地票制度的內涵顯得不夠豐富。

5 結論與建議

5.1 明確權利主體，合理確定地票底價

一是明確原集體經濟組織是地票法定供給主體；二是以地票產生地的國有劃撥土地成本確定地票形成前的集體建設用地使用權最低價格[9]，以奠定建立統一的城鄉建設用地市場、實現同地同價目標。

5.2 嚴格復墾耕地質量管理

一是由政府牽頭組織相關部門制定土地整理復墾耕地質量驗收標準，確保耕地質量；二是把土地整理復墾的項目管理職能、耕地保護職能與土地整理復墾工程管理職能分離，將土地整理復墾的工程管理交由建設部門或者地方政府，國土資源管理部門會同有關職能部門作為裁判員身份對整理復墾后的耕地質量作嚴格監管。

5.3 創新地票落地模式

一是實行指標反哺。為避免因地票交易致使邊遠地區的土地要素過度流失，在地票落地時按一定比例將指標無償提供給出票地使用或者從國家計劃指標中在應下達指標的基礎上按出票面積的一定比例優先安排給出票地使用。二是擴大地票使用范圍。對于存量經營性用地交易的，將持有地票或者繳納足額地票價款作為競買條件之一；應出地票數量可以根據該宗土地所在行政轄區內前3年或前5年間合法批準的新增建設用地面積占土地征收總面積的比例乘以擬出讓國有建設用地面積的方法計算；對于繳納地票價款的，其單價可以參考最近一宗地票的成交價格。國有建設用地使用權出讓后，以國有建設用地所在地的國土資源行政主管部門名義，用這筆地票價款去農村土地交易所購買地票，或者將地票變更登記在國有建設用地所在地的國土資源行政主管部門名下，在隨后的新增建設用地報批中，適時使用這些地票。

5.4 合理分配土地增值收益

一是要突出對土地所有權人即地票供給主體的補償；二是在地票落地時，出票人沒有成功競買土地的，要按適當標準對持票人進行資金時間價值的補償；三是共享地票落地土地出讓收入，對于地票落地的土地出讓收入按一定標準分配給地票產生地的區（縣）人民政府，統籌用于農村發展建設或對原權利人進行補償。

5.5 進一步拓展地票的來源和內涵

一是補充地票內容，進一步豐富地票內涵。在地票現有內涵的基礎上，可以將耕地保護目標指標化后以票據形式體現和交易，即將耕地保護目標指標化并以地票形式顯化，耕地保有量不足的地方可通過地票形式在重慶農村土地交易所向耕地保有量富余的地方購買；二是建立全國的地票交易中心，按照證券交易的模式，吸納全國范圍內能以地票形式顯化的指標進行交易，作為地票交易的場所。

（References）:

［1］ 楊慶媛，魯春陽.重慶地票制度的功能及問題探析［J］.中國行政管理，2011，（12）：68-71.

［2］ 郭振杰.“地票”的創新價值及制度突破［J］.重慶社會科學，2004，（4）：71-75.

［3］ 沈萍.地票交易制度的創新、困境及出路［J］.經濟法論壇，2010，（00）：236-244.

［4］ 梁小青.論重慶地票設計中的制度性風險［J］.全國商情（理論研究），2011，（15）：12-13.

［5］ 薛婷.淺談地票制度創新與困境［J］.經營管理者，2011，（4）：236.

［6］ 覃莉，雷愛先.重慶地票落地的關鍵環節及改進［J］.生產力研究，2012，（1）：30-31.

［7］ 劉云生，黃忠.重慶地票交易制度創新面臨的幾個問題［J］.決策導刊，2010，（8）：31-33.

［8］ 胡顯莉，陳出新.重慶宅基地地票交易中的農民權益保護問題分析［J］.重慶理工大學學報（社會科學），2011，25（11）：57-61.

［9］ 重慶市國土資源和房屋管理局，等.重慶地票政策實用指南［M］.重慶：西南師范大學出版社，2011：4，6-7，40.