總體憲政框架內的一種邏輯自洽——從憲政體制看英美行政法的產生與定位

喬亞南

（南華工商學院 法律系，廣東 廣州 510507）

英美國家行政法的產生和發展與大陸法系國家有著迥然不同的進路和邏輯，雖然前后兩者最終在建立法治、保障權利的目標上殊途同歸，但終究是根本指導思想不同，有著不同的道路，值得比較和研究。英美一開始不承認行政法存在或應該存在，認為行政法是保護特權的東西，后來承認行政法的存在并發展之，走了一條具有自身特點的控權主義道路［1］，有意無意地宣示著其與大陸法系國家的不同。這背后的原因值得分析，歷史軌跡亦值得梳理。英美不同于大陸法系國家的憲政體制決定了英美對行政法的態度，從這一視角可將英美行政法的獨特進化道路看得更加清晰、明白，有利于我們進一步研究、總結英美行政法的理念和特質。實際上，英美行政法的產生和發展取決于其憲政體制，是在總體憲政框架內的一種制度余脈和邏輯自洽，其中也包括英美之間憲政體制不同所導致的行政法定位不同。本文的目的在于以憲政體制為視角展示這種邏輯自洽和內在聯系。

一、英美早期不承認行政法的原因

法律制度的誕生，不僅源于理論的倡導，更來自于現實的推動，尤其在英美法系國家，這種現象更加明顯。英美法系國家通常并不是先驗性地對現實的發展予以抽象性總結，然后在既有理論指導下進行大刀闊斧的改革，而是根據實踐經驗的積累來推動制度的變更。當社會現實并沒有對一種制度有迫切需求時，英美法系國家往往不會注意其價值和意義。筆者認為這應該是探尋英美國家早期不承認行政法的基本思路。在英美國家早期，基于對專制權力的恐懼，英美國家的憲政體制安排幾乎片面地依靠國民會議治理國家，政府在憲政體制中扮演了相當低調的角色。正是因為行政權力沒有得到充分運行，所以行政權力對公民權利侵害的可能性大大減小，沒有對行政法的出現產生強烈的社會推動。況且，僅有的行政權力的運行也處在議會機關密切監控下。因此，此時的英美國家并沒有認識到行政法的價值。

先來看看英國的情況。在憲政國家誕生之初，英國的行政權力一直處在議會的嚴密監視和控制之下，政府活動的范圍被盡可能地壓縮。代議制民主政體的基本特征是:“全體人民或一大部分人民通過由他們定期選出的代表行使最后的控制權。”［2］英國是世界上最早實行代議制的國家，并確立了議會至上的原則，因此有“議會之母”之稱。在長期的憲政演進中，基于對封建專制的否定，國家權力越來越集中于人民的代議機關——議會，這是資產階級古典政治理論家、法學家們認為的最好的憲政體制設計。這種憲政體制，雖然承認權力的分立，但是又將議會的權力推到國家權力的最高點，即議會主權原則。誠如英國法學家戴雪所言:“具有上方界說的巴力門(議會)在英憲之下，可以造法，亦可以毀法;而且四境之內，無一人復無一團體能得到英格蘭的法律之承認，使其有權力以撤回或棄置巴力門(議會)的立法。”［3］(P116)議會主權表現在兩個方面:一方面是議會在國家權力體系中處于最高地位。只要政府存在，立法權就應當是最高的權力。［4］行政權與司法權從屬于立法權，對立法權負責。另一方面，議會有權監督執行權的行使，有權調動和更換執行機關，從而使執行權對立法權的政治責任得以貫徹。法學家狄龍曾說，“英國的議會除將男人變成女人又將女人變成男人之外，什么都能做到。”［3］(P119)可見英國議會權力之大。早期的英國憲政國家，因為對專制權力的恐懼，議會緊握立法的權柄，將行政權力完全置于控制之下，謹慎而吝嗇地授予行政權力，甚至代行行政權力，使行政權力一直處在被限制和壓抑的境地。

再來看看美國的情況。美國在人類歷史上第一個踐行了三權分立的政治構想，構建了三權分立的憲政體制。以野心對抗野心、以權力制約權力，便是三權分立憲政體制的核心。須知，分權是制衡的前提。理論上講，互相制約的前提是三種權力都必須得到充分尊重，亦即，如果一種權力過于弱小，則難以達到對其他權力有效制約的目的。在美國的三權分立體制下，行政權力的充分運行是這種體制的應有之義，行政權力不像議會至上的英國那樣受到壓抑。然而，事實并非如此。在美國憲政國家建立之初，具體的制度安排并沒有將立法、行政和司法三項權力置于平等的地位，而是過分夸大了國會的作用，抑制了政府的活力。可以說，早期美國的憲政制度安排并沒有實現真正的三權分立。例如，華盛頓和早期的美國總統在執行職務時居然沒有大量的職員可以調用，也沒有專門的政策顧問，總統甚至自己出錢雇傭秘書，直到1857年國會才供給。［5］(P151)在制憲會議中，曾經有人提議設立一個國務會議作為輔助總統處理事務的機構，然而沒有通過，制憲會議認為參議院應該有一部分行政權力，“參議院是總統最好的顧問委員會”［5］(P163)。美國的內閣也是在后來的行政實踐中依習慣形成。政府職務的擴大與行政組織數量太少、行政權力太小形成尖銳的矛盾。這些矛盾是通過一個又一個行政改革方案才逐漸得以解決的。

從以上對英美國家早期的憲政體制的分析可以看出，在憲政國家誕生之初，英美國家在權力分配中過分關照了立法機關而忽視了行政機關。立法權力過分壓抑和限制了行政權力，致使行政權力支離破碎，沒有在管理國家事務中發揮應有的作用。自由主義國家觀認為，政府應當盡可能少地介入或干預個人生活。實際上，此時的英美國家并沒有從對專制恐懼的陰影中走出來，其對政府和行政權力的戒心揮之不去，對政府不抱太大希望。在英國，沒有像大陸法系國家那樣存在大量的行政權力。“大陸各國行政院是能運用極大的裁奪威權，英國的行政院必不能企及。”［3］(P232)行政權力在一個狹小的軌道里謹慎運行，大大減少了侵害公民權利的可能性，故而并沒有對英國行政法的出現產生強勁的現實推動;而且，行政機關處在立法機關的高度監控下，因此基本不再需要另設一套法律制度來監督行政機關的活動。正因為這樣，此時的英美國家不承認行政法。

二、英美行政法的產生——控權主義凸顯

前文述及，早期的英美國家因為對行政權力實施了盡可能的限制，沒有產生發展行政法的社會動因，所以面對著大陸法系國家在行政法律制度上大做文章時依然固守著自己的思路，認為大陸法系的行政法是對特權的保護。實際上，早期的英美憲政國家對行政權力的過分限制，不管在當時還是后來，都是矯枉過正的。隨著社會的發展，個人利益沖突加劇，政府需要在管理國家和社會事務中扮演更積極的角色。議會不可能在立法時就一次性地將社會利益分配完畢，需要行政機關進一步調衡。伴隨著行政的發展和權力的擴張，行政權力堂而皇之地進入市民生活，無處不在的行政權力與公民權利的關系漸趨緊張。這便使英美國家不得不在法治的框架下對之進行法律上的考量和定位，于是催生了英美行政法。

與大陸法系國家相比，英美行政法的產生是比較晚的，大體產生于19世紀中后期。英、美兩國行政法的產生是基于種種控制行政權力的行政法律制度的產生而發展的。“英國的中央行政組織由國王、政黨內閣及職業官僚組成，委任立法的范圍得到了擴大。”［6］(P27)行政權力在人民生活中的大量延伸，自然使行政機關與個人的糾紛日漸增多，行政裁判應運而生。“自1870年，英國建立了議會，賦予了司法機關裁判行政機關與個人糾紛的權限，以立法形式開辟了行政裁判的路子。到19世紀末，英國建立了鐵道法院、土地法院等專門的行政裁判法院，逐步確立了英國行政法體系。”［6］(P27)在美國，這一時期，以往的“救濟方式已不能適應行政機關擴大以后的需要”［5］(P51)。1924 年，經濟危機之后，美國有了強化行政權的社會需求，并建立了不同形式的行政委員會。日益膨脹的行政權與傳統的“法的支配”原則之間的沖突集中表現在行政行為的司法審查上。行政法的發展一方面肯定了強化行政權的社會現實，另一個方面又在尋求行政權強化與依法行政原理之間的共性。可以說，美國行政法是在這種矛盾與沖突中不斷發展并得到完善的。［6］(P28)

英美對行政法認識的態度，從學者們觀點的轉變可窺其一斑。英國法學家戴雪一開始并不承認行政法存在的合理性，認為行政法是法國的東西，是保護特權的法律。后來戴雪本人在《行政法在英國的發展》一書中開始承認英國的行政法現象。在美國，首次承認行政法的是法學家古德諾，其在1893年出版的《比較行政法》一書中認為，行政法是法的一部分，它規定行政組織的職權，并規定公民在受到行政行為侵害時的行政救濟。［6］(P9)

盡管有大陸法系的大量行政法理論和成例可以憑用，但英美的學者還是提出了自己對行政法的看法。從英美行政法的產生過程以及學者們的觀點中可以看出，英美國家是從權利侵害的救濟，即控制行政權力的運行角度來定位行政法的，旨在面對行政權力的膨脹而建立種種行政法律制度來約束之。英美的憲政體制始終體現著對行政權力侵害公民權利的擔憂，始終不愿意看到行政權力的膨脹，這與大陸法系明顯不同。大陸法系國家的憲政體制在權力安排上往往充分尊重和考慮行政權力的價值，盡管也建立了一系列的制度來約束行政權力，但總的來說，對行政權力的擴張更加寬容。行政立法是近代以來行政權加強的突出表現，在這一問題上，可以看出英美國家與大陸法系國家的憲政體制對權力擴張的態度不同。在英美國家，始終不愿承認行政機關涉足某些立法權項的自主性，而一直沿用著委任立法的思路。在奉行議會至上的英國，不單是立法權力專屬議會，而且行政權力也從議會中產生。在三權分立的美國，雖然憲法確立了立法、行政、司法三權分立，與此相關的三種機關在憲法上具有同等的地位。然而，在憲政實踐上通常認為，行政機關是法律的產物，只能享有立法機關授予的權力，立法權力比行政權力更具有憲法意義，其他機關的立法權來自委任，立法機關的立法權來自憲法授予。［6］(P349)而大陸法系國家則大異其趣。在法國，與委任立法并列存在的是職權立法。憲法明確規定，將立法權限分為兩個部分:一部分由行政機關行使，即職權立法;一部分由立法機關行使。而且，立法機關的立法權項又可以通過委任立法將之授予行政機關。由此可見法國行政機關立法權力的豐富。以行政立法權為例可以說明，大陸法系國家在權力分配上更能接受行政權力的擴張，在一開始便賦予行政權力應有的地位和內涵。比較而言，英美國家對權力的擴張更加焦慮和擔心，只有在不得已的情況下才增加行政權力的內容。英美國家的行政法也很少像法國一樣充分考慮行政權力的應有價值，“英國的法治原則顯示了英國行政法的對行政權不信任的基本的控權理念”［7］，其行政法的定位更加側重于對行政權力的控制——控權主義。

三、從憲政體制看英美行政法定位之不同

1.核心原則不同

受憲政體制的影響，英美行政法都側重于控權主義定位。然而，由于英美兩國憲政體制的個性差異，其對行政法的具體定位也有所不同。

(1)英國側重于越權無效

英國是奉行議會主權的國家，議會是國家權力的中心和最高點。前文述及，議會主權表現在兩個方面。一方面是議會在國家權力體系中處于最高地位;行政權與司法權從屬于議會(立法權)，并對議會負責(議會甚至享有司法最終裁決權，如英國上院同時也是最高司法機關)。另一方面，議會有權監督執行權的行使，有權調動和更換執行機關，從而使執行權對立法權的政治責任得以貫徹。議會通過一個又一個授權法來明確規定政府什么可以做以及怎么做;政府嚴格地在議會授權范圍內行事，行政機關無權違反法律的要求，無權作出同議會法律的要求相矛盾或不一致的行政行為，否則便屬越權。［8］換句話說，政府應當證明其每一個行為都有法律的明確授權或憲法慣例的支持。越權無效原則與英國的憲法原則——法治原則和議會主權原則有著機密的勾連。［9］英國議會至上的憲政體制，在國家權力分配上，認為一切權力屬于議會，議會對一切權力持保留態度，只要不是議會明確授出的權力，都歸議會享有。因此，英國難以容忍行政組織的膨脹和行政權力的擴大。然而，面對不斷膨脹的行政權力，英國的憲政體制更加關注行政權力的來源，即關注每一個增加的行政權力是否有議會的授權。受憲政體制的影響，英國的行政救濟制度在審查行政行為時，更加注意對行政行為是否越權的審查。控制政府越權，逐漸成為英國行政法的核心。英國行政法學家H.韋德認為，“公共權力機構的活動不能超過權限(越權)”，這也許可以稱為行政法的核心原則，這個核心原則是議會主權的直接結果。［10］

(2)美國側重于正當程序

美國實行立法、行政、司法三權分立的憲政體制，與英國的議會至上不同，所以不可能像英國那樣將注意力高度集中于監督政府是否越權。與英國政府權力來自議會不同，美國政府的權力與立法機關的權力同樣都平等地來自于憲法的規定。在三權分立體制下，以權力制約權力是這種體制的核心。須知，分權是制衡的前提。如果要實現權力制約權力的目的，至少應當具備兩個條件:第一，立法、行政、司法具有平等的地位，各自獨立、互不隸屬;第二，立法、行政、司法三種權力充分運行，在國家和社會事務中發揮積極而充分的作用。如果這三項權力的地位不平等，或者其中一項過大、一項過小，則難以起到互相制約、互相牽制的目的。可以說，美國三權分立的政治體制與英國相比，更加承認行政權力的價值，更加注意到行政權力在國家和社會事務中的獨特作用。如果說議會至上的憲政體制難以容忍行政權力的膨脹，而在三權分立的憲政體制下，行政權力的膨脹是其應有之義，換句話說，美國的行政權力隨著社會事務的增多而增強的靈活性和自主性遠大于英國。誠然，政府行為應當有合法依據也是美國行政法的內容，但與英國議會對政府權力來源的控制相比，大為遜色。因此，在控制行政權力來源不甚方便的情況下，面對行政權力對公民權利可能產生的危害，美國行政法更注重采用控制權力運行程序的方法。正當程序原則便釀發于此，最終成為美國行政法中的核心原則。具體來說，對于控制行政機關的自由裁量權而言，美國的正當程序原則相對于英國的越權無效自然正義法則更加有效。［11］

2.著眼點不同

立法、行政和司法三權分立是傳統國家作用分化的結果，也是國家機器成熟的體現。在此之前，這三種權力被封建專制王朝融為一爐，一切權力歸國王或皇帝所有。權力分立有助于避免權力專制，三權分立憲政體制的創制正基于此。但是，不管在理論上還是現實中，三權的區分都不是截然的。隨著憲政國家的演進，三種權力互相交叉愈發明顯，使立法、行政和司法如何劃分成了一個重要的話題。學者們對此眾說紛紜。其中，什么是行政，行政權力的內容應當包括哪些，也是頗有爭議的。這直接影響到對行政法的定位。幾乎每一個國家的行政定義均不相同。近代以來，隨著行政權力的擴大，各國普遍出現了行政權與立法、司法權力的諸多交匯，使得學者們在定位行政法的時候不得不先對行政的內容予以仔細思考。

由于各國行政法文化不同，學者們對于行政的定義也不盡相同。歸納起來，行政的定義可以分為實質意義上的行政和形式意義上的行政。從國家職能的性質著眼說明行政意義，稱為實質意義的行政;從行使職能的機構著眼說明行政的意義，稱為形式意義的行政。［12］具體來說，實質意義上的行政是從性質、理論上認識和概括行政概念的一種學說。這一學說的出發點是確立三權分立的基本體制，從現實運作中努力尋求行政不同于立法、司法性質上的差異。形式意義上的行政是以現實的國家機關為標準而確立的概念，其著眼點不在于行政的實質內容，根據行使國家職能的機關區分國家的職能。這種理論擴大了行政職能適用的范圍，把立法與司法中涉及的有關行政作用都歸結到行政概念所包含的內容之中，在某種意義上否認了國家權力之間的界限和必要的分工。但這種理論也有重要的現實意義，即有關的行政立法與行政爭議等屬于立法與司法的內容，成為現代行政法調整的對象，具有一定的理論價值。［6］(P2－3)

(1)英國行政法著眼于實質意義上的行政

英國實行的是典型的議會至上的憲政體制，議會是國家權力的中心和最高點，行政權與司法權從屬于議會。在這種憲政體制下，行政權力連同行政機關本身都產生于議會，鑒于對專制權力的恐懼，議會在授出權力的時候往往是謹慎而吝嗇的。授予什么樣的行政權力、授予多少以及設立什么樣的行政組織、設立多少，議會始終能夠把控。前文已經談到，在議會主權原則下，政府受到議會的嚴密監控;政府無權違反法律的要求，無權作出同議會法律的要求相矛盾或不一致的行政行為;行政機關一旦做出與法律矛盾或不一致的地方，便屬越權，越權則無效。在這樣的情況下，英國往往是從實質意義上來理解什么是行政，即從性質上和理論上來理解行政。因為，在議會至上的原則下，對權力的分配有兩個層次:第一個層次是一切權力從根本上講屬于議會，議會對一切權力持保留態度;第二個層次是議會根據國家運作的需要，將部分權力賦予行政機關、部分權力賦予司法機關。對于什么是行政機關本身應當享有的權力、什么是應該額外賦予行政機關的權力，議會應當首先進行思考和辯論。在議會享有一切權力的時候，必須從性質上和作用上努力尋找行政不同于立法和司法的差異，只有這樣才能將行政權力合理地授出和合理地保留，以保證既有利于行政機關管理社會事務，又有利于控制其權力膨脹。因此，英國行政法側重于從實質意義上來理解行政。

對行政的理解影響了英國對行政法律制度的定位。因為側重于在實質意義上理解行政，對于行政權力與其他權力交合的地方，英國往往傾向于認為，其不是行政權力的應有內涵。原則上，行政權力涉足立法權力和司法權力是不應該的;之所以行政機關在行使這些權力，是因為議會根據現實的需要授予它行使。我們知道，近代以來，行政權力涉足其他權力是行政權力擴張的主要表現之一。行政機關客觀上行使了部分立法權項和司法權項，即“行政立法和行政司法”，這是各國行政發展上的特殊現象。這影響到行政法律制度的定位，進而也影響到行政法的發展和定位。對于這個問題，英國人往往認為行政機關的上述立法和司法權項，來自于議會的委任。

(2)美國行政法著眼于形式意義上的行政

與英國不同，美國實行的是嚴格的三權分立憲政體制。議會(國會)僅是三種權力機關中的一種，行政機關與司法機關、立法機關在憲法上具有同等的地位。美國不像英國那樣設計，為了防止權力專制而將權力集中于人民的代議機關——議會手中，而是通過給予三種權力平等的地位來實現以權力制約權力。因此，在這種憲政體制下，行政權力與立法權力互不隸屬;與議會至上的英國相比，美國更加強調行政權力的價值。在美國，因為實行嚴格的三權分立，行政權力與立法權力被同等的對待和同樣的尊重;其權力分配不像英國那樣有兩個層次，而是憲法直接賦予每個機關應有的權力，要求每個機關在處理國家和社會事務中扮演獨當一面的角色。因此，在這樣的情況下，美國傾向于以現實的國家機關為標準來理解行政，著眼于根據行使國家職能的機關來區分國家職能。鑒于行政機關和行政權力與其他機關和權力平起平坐，所以美國難以或者說不愿從實質意義上、從性質和作用上理解行政——如果這樣的話，部分行政機關現實中長期控制和行使的權力，會被認為根本不屬于其享有，進而有損行政機關與其他機關在憲法上的平等地位。對行政的形式理解，擴充了美國行政法的內容。隨著行政的發展，行政權力與立法、司法權力有著諸多交匯之處，這是行政法上的重要問題。對于行政的理解直接影響了美國行政法對該問題的應對策略。對于這個問題，美國傾向于形式意義上的行政，與英國明顯不同。基于以現實的國家機關為標準來理解行政，美國人把立法與司法中涉及的有關行政作用都歸結為行政概念的內容，在某種意義上否認了國家權力之間的分工。［6］(P3)于是，有關行政立法與行政爭議等原屬于立法和司法的部分進入了美國行政法的視野，成為美國行政法的調整對象。

四、結語

通過以上分析可以看出，英美行政法產生和發展的路徑不同于大陸法系國家，這條路徑的主軸便是憲政體制。如前文所述，英美早期不承認行政法，是因為其憲政體制已經很好地控制了行政權力，或者說在憲政體制控制下的行政權力未充分展開，客觀上也不需要行政法。后來英美承認并發展行政法，也是基于憲政體制的內在邏輯走了一條控權主義道路，并創造出了越權無效和正當程序這兩個當代行政法的核心原則，受到后發國家的學習和推崇。由于憲政體制不同，英國的行政法著眼于實質意義上的行政，美國的行政法著眼于形式意義上的行政。學習或研究行政法者，多會懷揣某種疑惑:為什么英美早期不承認行政法，英美行政法的特點因何而得?通過把英美行政法的發展歷程放在其總體憲政框架下給予合理性的融通和內省，便可獲得學術上的一種釋懷和自足。此外，該命題的討論對我國當下的憲政法治建設有著對比、反思和借鑒之現實意義。盡管英美的憲政體制不同，但都把議會權力看做更具憲法意義的權力，行政機關的權力與之相比范疇較窄，通常被認為是法律的產物，其權力來源于立法機關的授權，立法機關的立法對行政機關有當然的約束力。然而，我國的法律傳統與大陸法系類似，都承認和尊重行政權力存在的價值，而且對行政權力的擴張與膨脹的容忍度更高，因此較難建立起控權主義的行政法治模式。

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