人民政協：社會主義協商民主的重要載體

虞崇勝,張繼蘭

(武漢大學，湖北 武漢 430072)

同任何民主形式一樣，社會主義協商民主必須借助于一定的載體形式才能實現。我國社會主義協商民主有多種載體形式和組織形式、實現形式。從國家制度層面上看，我國社會主義協商民主主要體現在中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度之中；但從政體形式和操作形式上看，與以體現選舉民主為主要特征的人民代表大會不同，人民政協則是以協商為基礎和主要特征的組織機構，它與社會主義協商民主具有天然的聯系，是社會主義協商民主最重要的價值載體、組織載體、制度載體和程序載體。

從政體類型上看，中國社會主義協商民主的特色主要表現為有人民政協這個獨具特色的載體。如果沒有人民政協這個載體，就難以體現中國特色，也難以與西方協商民主區別開來。不承認或不認識到這一點，就是忽視中國的現實，教條地以西方協商民主硬導中國協商民主的實踐。因此，在當代中國，講協商民主不能不講人民政協，發展社會主義協商民主不能不發展人民政協事業。

從政體功能上看，人民政協是我國特有的專事政治協商、民主監督、參政議政的政治組織和民主形式，是中國特色社會主義政治發展道路中極具特色的部分，在社會主義協商民主制度體系中具備其他組織和機構不可替代的作用與優勢。人民政協作為最早制度化的協商民主形式和最穩妥的協商民主制度，其政治協商、民主監督、參政議政已經提升為國家政治制度層面的職能。因此，人民政協理應在健全社會主義協商民主制度中發揮更大的作用，真正成為社會主義協商民主的重要渠道，成為社會主義協商民主制度中的基干制度和重要載體。

一、人民政協是社會主義協商民主的價值載體

人民政協之所以在社會主義協商民主中具有不可替代的作用，首先是因為它凝結和承載著社會主義協商民主的核心價值。關于社會主義協商民主的核心價值，目前理論界尚無系統概括，但從人民政協的民主實踐和中共中央的有關文獻中大致可以分離出其基本精核。

2006年7月，《中共中央關于鞏固和壯大新世紀新階段統一戰線的意見》中概括了新世紀新階段統一戰線的重要特征?！半S著改革開放的深入和社會主義市場經濟的發展，新的社會階層在我國出現，統戰工作對象增多，同時‘一國兩制’的實施，團結的范圍進一步擴大，統一戰線具有空前的廣泛性；實現中華民族偉大復興，要把不同黨派、不同民族、不同階層、不同群體、不同信仰以及生活在不同社會制度下的全體中華兒女團結起來，求同存異，共同奮斗，統一戰線具有巨大的包容性；社會各方面成員在根本利益一致性不斷增強的同時，呈現出不同的思想觀念、價值取向、行為方式和利益要求，選擇性、自主性、差異性日益增強，統一戰線具有鮮明的多樣性；統戰工作由政治領域拓展到經濟、文化、社會領域，由大城市拓展到中小城市，由公有制單位拓展到非公有制單位，參與統戰工作的部門和組織日益增多，統一戰線具有顯著的社會性?！保?］

上述中共中央文件中概括的新世紀新階段統一戰線的這四大特征——“空前的廣泛性”、“巨大的包容性”、“鮮明的多樣性”、“顯著的社會性”，這四大特征雖然不是直接針對人民政協的，但毫無疑問是內涵了社會主義協商民主的基本價值取向的。

有學者根據社會主義協商民主發展的需要，曾提出過建設社會主義協商民主文化的建議，其實也是在探討協商民主價值問題。他們認為，所謂社會主義協商民主文化，概括地講，就是人民內部各方面對通過國家政權機關、政協組織、黨派團體等渠道，就經濟社會發展重大問題和涉及群眾切身利益的實際問題，進行平等、廣泛協商這種特殊社會現象的情感、態度、取向等的總稱。具體來看，至少包含著這樣一些基本理念:一是平等，即每個協商參與者在協商中發表意見必須具有平等性，靠理性的陳述和說服；二是協商的目的為“公共性”，即協商各方對公共利益的追求，這是協商民主文化的關鍵要素；三是協商決策的最終形成須由協商過程中提出的各種意見或理由所決定；四是每一個參與者即便不同意決策的觀點和理由，也都能夠理解決策是如何達成以及達成的原因。這樣的協商民主文化，是社會主義協商民主制度的隱性結構，是社會主義協商民主制度必不可少的有機構成部分，必須予以高度重視［2］。這里提出的協商民主文化理念——平等性、公共性、合意性、合理性，也可以作為提煉社會主義協商民主價值精神的參考。

綜合目前各方面關于社會主義協商民主價值精神的探討，特別是結合社會主義協商民主實踐，我們可以粗略地將社會主義協商民主的價值精神概括為廣涵性、包容性、協同性和和而不同。而且，人民政協作為社會主義協商民主的重要組織載體，無論在組織形式或是行為邏輯上都是充分體現和承載著這些價值精神的。

其一，體現和承載著廣涵性的價值精神。

在當代中國，可能沒有哪一個政治組織具有人民政協這樣廣涵性特征。中國人民政治協商會議由中國共產黨、各民主黨派、無黨派人士珍民團體、各少數民族和各界代表，香港特別行政區同胞、澳門特別行政區同胞、臺灣同胞和歸國僑胞的代表以及特邀的人士組成，其成員涵蓋了社會的幾乎所有的人群。

人民政協的協商民主，以憲法、政協章程和相關政策為依據，以中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度為保障，集協商、監督、參與、合作于一體，實現了人民知情權、參與權、表達權、監督權的有機結合，體現了社會主義民主的本質要求，符合廣大人民群眾的根本利益。60多年來，黨和國家有組織、有目的、有制度地以人民政協作為載體來發展社會主義協商民主。到目前為止，人民政協已建立和完善了全國、省級、副省級、地級、縣級政協的五級完整組織體系。在我國，人民群眾通過推舉人民代表實現自身政治訴求的同時，還可以通過界別代表的政協委員來表達自己的政治意愿，表現出黨和國家對發展民主、擴大公民有序政治參與的極大誠意。

其二，體現和承載著包容性的價值精神。

包容性是民主政治和政治文明的本原性要求。沒有包容性，根本就不會有民主政治和政治文明。恩格斯曾經指出，國家存在的根本理由就是要緩和階級矛盾和沖突，把矛盾和沖突限制在一定的范圍之內，否則，相互對立的階級就會因為矛盾和沖突把自己和整個人類毀滅。正是在這個意義上，章士釗先生通過總結人類政治發展的經驗，提出了為政之本——“有容”。他說:“為政有本，本何在，曰在有容。何謂有容?曰不好同惡異?！保?］在人類政治發展史上，如果沒有相對方的相異和相容，根本就不會有政治的存在，從而也就沒有什么政治文明，而人類對于政治文明的追求，實際上也就是在尋找相容的理念、規則和技術。

作為社會主義協商民主載體的人民政協，無論其建構原則、組織形式、基本職能、運行方式都充分體現了包容性的價值精神。在人民政協協商民主的制度設計和組織構建中，既尊重政治協商參與者的實際地位和具體要求，也不回避各政黨、團體、界別的現實差異，并賦予不同的協商空間、協商方式，表現出很強的包容性。人民政協協商民主的內容既有國家的大政方針，又包括群眾生活的實際問題，既涉及政權機構、政協組織、執政黨、參政黨，又涉及民間團體、社會組織和基層自治組織，也就是說，人民政協的協商民主涉及社會主義民主的各個領域、各種渠道和各個層次，是一種十分廣泛和包容的民主形式。

其三，體現和承載著協同性的價值精神。

社會主義協商民主的重要價值取向是和諧共存。而團結與民主是人民政協的兩大主題，也是國家政治生活和政治實踐中兩個不可缺少的要素。民主思想家科恩指出:“民主國家的公民須樂于以妥協辦法解決他們的分歧。民主的所有條件之中，這是最重要的，因為沒有妥協就沒有民主?！保?］

作為人民政協重要職能的政治協商，是對國家和地方的大政方針以及政治、經濟、文化和社會生活中的重要問題在決策之前進行協商和就決策執行過程中的重要問題進行協商，因此這種協商具有很強的針對性和聚合性。政協全國委員會和地方委員會可根據中國共產黨、人民代表大會常務委員會、人民政府、民主黨派、人民團體的提議，舉行有各黨派、團體的負責人和各族各界人士的代表參加的會議進行協商，亦可建議上列單位將有關重要問題提交協商。人民政協政治協商的結論和決議雖然不具有法律效力，但卻是各界各派代表經過真誠交流和協商的結果，因此具有廣泛的社會共識，通常能夠形成協同性的行為，保證協商決議的貫徹落實。

其四，體現和承載著和而不同的價值精神。

和而不同作為一種價值理念，在中國源遠流長。2002年5月28日，時任全國政協主席的李瑞環在英中貿易協會歡迎午宴上所作的題為《和睦相處，和諧共進》的演講中說:“中國是一個歷史悠久的文明古國，在中華民族漫長的歷史發展進程中，創造了獨具特色的傳統文化。在博大精深的中國傳統文化中，‘和’的思想占有十分突出的位置。早在三千多年前，中國的甲骨文和金文中就有了‘和’字。西周時期，周太史史伯提出‘和實生物，同則不繼’的觀點。到了春秋戰國時期，諸子百家更是經常運用‘和’的概念來闡發他們的哲學思想和文化理念:管子提出‘畜之以道，則民和’；老子提出‘知和曰常，知常曰明’；孔子在《論語》提出‘禮之用，和為貴’；孟子提出‘天時不如地利，地利不如人和’；荀子提出‘萬物各得其和以生’；《中庸》提出‘和也者，天下之達道也’。‘和’不是盲從附和，不是不分是非，不是無原則的茍同，而是‘和而不同’。‘和’的思想，強調世界萬事萬物都是由不同的方面、不同要素構成的統一體。在這個統一體中，不同方面、不同要素相互依存、相互影響、相異相合、相反相成。由于‘和’的思想反映了事物的普遍規律，因而它能夠隨著時代的變化而不斷變化，隨著時代的發展而不斷豐富其內容?，F在，我們所說的‘和’，包括了和諧、和睦、和平、和善、祥和、中和等含義，蘊含著和以處眾、和衷共濟、政通人和、內和外順等深刻的處世哲學和人生理念?！保?］

所謂“和而不同”，意思是說首先要承認不同(差異)，在“不同”的基礎上形成的“和”(和諧)才能使事物得到發展。這也就是說，“和”是目的，但“和”的前提是“不同”，是多樣性的存在，沒有“不同”，沒有多樣性，就無所謂“和”。由是可知，“和而不同”——堪稱人類社會文明發展的最高境界。

“和而不同”思想的精妙之處在于，它在強調“和”的同時，堅持“有異”(不同)的存在，這里所說的“和”是包容了“異”的“和”，而不是排斥“異”的“同”。如所周知，作為追求和諧之美的儒學，歷來十分強調“和為貴”，強調多元共處，但同時也強調“和而不同”。孔子所說的“君子和而不同，小人同而不和”已經明確地區分了兩種不同的理想境界:真正有德行的君子是善于協調、能夠與人和睦相處的，但又不是一味地、盲目地茍且求同；而無德行的小人則只知茍且求同，不顧不同主體間的差別，從而難以達到真正和諧共處。

人民政協的政治協商，與中國傳統文化中和而不同的價值理念有著可通約性的明顯特征。盡管當下中國人民政協的政治協商尚未達到和而不同的至高境界，但無疑是內涵了和而不同的價值理念的?！昂投煌弊鳛橐环N傳統與現代相結合的協商理念，不僅體現在人民政協的組織、職能之中，而且具體體現在協商過程的復雜關系之中。

首先，和而不同理念體現在差異性和共同性關系上?！吧套h是一個進行著的過程，從深層次上說，它產生的結果總是暫時的?！眳f商“更大的貢獻是幫助公民在處理永恒地存在的分歧時彼此互相尊重地對待對方。”［6］協商之所以值得肯定，是因為它提供了體制內和平吸納異見的機制，也是尋求道德一致的最好渠道?！爱斆裰鞴窬凸舱咴诘懒x上產生分歧時，他們怎么辦?他們應該同其他公民協商，可能時就尋求道德一致；而不可能時，就維持互相尊重?！保?］(p376)“這種協商是民主的、平等的、真誠的，不敷衍應付，不強加于人于人，而是經過反復商量，充分交換了意見，集思廣益，真正做到政治上的一致或基本一致。”［7］

其次，和而不同理念體現在互惠性與互制性的關系上。一方面，互惠是協商的目的，如果參與者協商的各方之間沒有互惠，協商不可能有結果。另一方面，互惠性與相互制約性是同時發生的，沒有相互制約性，不可能產生互惠性，因為缺乏相互制約性，受惠的往往只是某一方，而不會有彼此間的互惠?！盎セ菪缘幕A是人們為了他們自己而尋求社會合作的公平條件的能力。因為民主商議的結果具有相互制約力，公民應該追求一種可彼此證明為正當的政治推理?！保?］(p60)

其三，和而不同理念體現在理想性與現實性的關系上?！吧套h民主的原則體現了公民和他們的代表如何以一種道德上建設性的方式接受道德分歧。商議民主要比其他概念的民主具有更多的理想主義色彩，因為它所要求的要多于民主政治通常所表述的。同時它又是更加現實主義的，因為它所期望的要少于道德上一致所允諾的。雖然商議民主承認我們必定是有分歧的，但是它也肯定我們能夠按照彼此可接受的條件決定我們的共同命運?！保?］(p389)

總之，真正意義上的協商民主，它首先是一種理念、一種價值、一種文化。它要求在千差萬別的社會中，意見紛呈的團體和個人，既不是你死我活，也不是成王敗寇，而是相互尊重，包容多樣，妥協合作，和而不同。我國人民政協正是由于承載和體現著這樣的價值理念，從而成為社會主義協商民主最重要的價值載體。

二、人民政協是社會主義協商民主的組織載體

組織是為了達到某些特定目標經由分工與合作及不同層次的權力和責任制度而構成的人的集合體。任何形式的民主都必須借助一定的組織載體。改革開放以來，社會主義協商民主正在朝著廣泛、多層和制度化方向發展，但人民政協毫無疑問是實行社會主義協商民主最重要的組織載體。無論是從人民政協的組織結構和組織功能，還是從組織形式和組織規范等要件來看，人民政協較之其他政治組織與協商民主具有更高的契合度。

從組織結構來看。在國家政治結構體系中，人民政協雖然是一種非國家權力機構，但其參與主體涵蓋了全體社會主義勞動者、社會主義事業建設者、擁護社會主義的愛國者和擁護祖國統一的愛國者。人民政協協商民主由專門的組織機構即各級政協來負責實施，它區別于黨的領導機關、國家權力機關、國家行政機關而獨立存在于我們國家的政治體系之中，有明確的職能定位和較為完善的工作機制，而且人民政協會議全體會議每年與全國人大全體會議同時召開，從而能夠在組織結構上確保社會主義協商民主的有序性和常態化。

從組織功能來看。人民政協是我國唯一由所有合法政黨和無黨派人士參加的、并允許以本黨派名義在其中通過政治協商、民主監督、參政議政來行使民主權利、參與國家政治生活的政治組織，這使得人民政協協商民主帶有鮮明的黨派性和社會性。作為人民政協主體的政協委員，都是來自社會各方面、各階層、各行業、各領域的代表人物，是社會的精英。他們圍繞國家和地方的大政方針以及政治、經濟、文化、社會和生態文明建設中的重要問題進行協商，集聚和反映社會各界的意見和建議。因此，人民政協協商民主是一種高層次的協商民主。

從組織形式來看。人民政協以界別為單位組成，界別性是人民政協區別于其他組織的最鮮明的特色。這種組織形式打破了區域性和行政性的壁壘，使得我國協商民主擴大到最大范圍。政協委員由其所在界別協商推薦產生，具有廣泛的民意基礎。他們代表所在界別參與政協組織，反映本界別群眾的利益訴求。人民政協協商民主是各界別作為主體參與的協商，具有更為廣泛的包容性。人民政協現有34個界別，很多界別都是特定社會利益群體的代表，也是我國人民以界別形式表達群體訴求的主要渠道。人民政協的這種組成形式，有利于人民在憲法和法律賦予的民主權利范圍內進行研究政治活動，擴大公民有序政治參與，也有利于執政黨和政府及時了解不同社會階層和社會群體的愿望和要求，準確、系統地把握不同方面群眾的脈搏；既維護人民的根本利益，又照顧各方面的具體利益；還可以使一些社會矛盾和問題能夠在現有的體制框架內得到妥善化解，實現利益關系的協調平衡。這對于形成團結和諧的社會、保持國家的長治久安，具有特別重要的意義。

從組織規范來看。經過60多年的豐富實踐，人民政協協商民主已逐步形成了一套比較規范和完備的制度體系、程序模式、平臺載體和方式方法。這具體體現在《中華人民共和國憲法》、《中共中央關于加強人民政協工作的意見》、《中國人民政治協商會議章程》，以及各級黨委、政府和政協制定的一系列規范性配套制度中，而且這些規范在國家和地方政治生活中發揮著越來越重要的作用，已經成為社會主義協商民主科學化、制度化、規范化、程序化的重要保障。

從整個國家政治體系來看。人民政協作為我國唯一由執政黨和所有參政黨共同參加的政治組織，它所體現和實現的協商民主，不僅表現為中國共產黨同各民主黨派及無黨派人士之間的共商國是、互相監督，在政協中各黨派可以政黨名義提出提案、發表主張，對國家事務提出意見和建議。同時，各民主黨派積極引導各自成員和所聯系的群眾，正確認識改革發展中利益格局的變化，協助黨和政府做好理順情緒、協調關系、化解矛盾的工作，及時消除影響社會穩定的各種因素，努力為改革開放和現代化建設創造良好的社會環境。正因為如此，2004年3月十屆政協二次會議通過《政協章程修正案》決定在政協章程總綱中“中國人民政治協商會議是中國人民愛國統一戰線的組織，是中國共產黨領導的多黨合作和政治協商的重要機構”后增加“是我國政治生活中發揚社會主義民主的一種重要形式。”中共十八大報告更是明確要求“充分發揮人民政協作為協商民主重要渠道作用。”［8］

三、人民政協是社會主義協商民主的制度載體

任何形式的民主要落到實處，都必須借助于一定的制度形式，需要有與之適應的制度載體。中共十八大報告明確提出“健全社會主義協商民主制度”，已經將社會主義協商民主從民主形式層面上升到國家基本政治制度的層面，這對于發展社會主義協商民主具有里程碑性的重要意義(十八大之前只提社會主義協商民主形式)。人民政協既然是社會主義協商民主的重要渠道，從國家制度層面，也就必然成為社會主義協商民主的重要制度載體。

從民主發展歷史來看，民主首先是一種國家制度，是一種政治體制。對于民主發展來說，制度帶有根本性、長期性、穩定性。美國政治學家亨廷頓從社會和諧和社會秩序的角度闡述了制度化對于民主的特殊意義，他指出:“在沒有任何社會沖突的情況下，政治體制是不必要的；而在毫無社會和諧可言的狀況下，建立政治體制也是不可能的?！保?］“因此，復雜社會中政治共同性取決于該社會中政治組織和程序的力量；轉而，這種力量又依賴于這些組織和程序所得到的支持范圍及其本身的制度化水平?！保?］(p13)關于制度化的標準，亨廷頓提出四條原則:“制度化是組織和程序借以取得重要性和穩定性的過程。任何政治體系的制度化水平都表現在其組織或程序的適應性、復雜性、自治性和一致性上。同樣，任何特定組織或程序的制度化水平，都能以其適應性、復雜性、自治性和一致性衡量。”［9］(p14)

應該充分肯定，我國社會主義協商民主制度是較好體現了上述制度化的一般特點的。其一，我國社會主義協商民主制度適應了改革開放以來經濟社會發展的基本要求，具有適應性的特點；其二，我國社會主義協商民主制度反映了社會結構日益分化和社會利益多樣化的要求，具有復雜性的；其三，我國社會主義協商民主制度沒有照搬西方協商民主模式，而是中國人根據本國國情獨立自主地建立和發展起來的，具有自治性的特點；其四，我國社會主義協商民主制度與人民代表大會制度等其他制度緊密配合，共同構成中國特色社會主義政治制度體系，具有一致性的特點。

必須指出的是，我國社會主義協商民主制度之所以具備制度化的一般特點，與作為社會主義協商民主制度重要載體的人民政協的獨特地位和獨特功能分不開的。在我國社會主義下政治制度體系中，人民代表大會制度作為根本政治制度雖然在很大程度滿足當下中國人民日益提高的政治參與積極性，但僅靠這一制度還顯得不夠。例如全國人民代表大會由省、自治區、直轄市和軍隊選出的代表組成，就很難將人民內部各方面都充分納入其中，而人民政協的組成方式和活動方式更有利于滿足人民內部各方面的參與要求，在組織上具有廣泛的代表性和政治上具有巨大的包容性，盡最大可能地把各黨派團體、各族各界的代表人物吸收進來，達到團結一切可以團結的力量，調動一切積極因素，努力化消極因素為積極因素的目的。同時，在這種協商民主形式中，各民主黨派、社會團體及各族各界人士可以在人民政協的平臺上發表意見，提出提案，開展參政議政的各種活動，協商國家大事，對國家機關及其工作人員的工作提出意見和批評。這是對選舉、投票等為主要特征的人民代表大會制度所體現的民主的一種重要補充，是中國特色社會主義民主政治的重要組成部分，是其他民主形式所不可替代的具有鮮明中國特色的民主形式。

為了充分發揮人民政協作為社會主義協商民主制度重要載體的作用，必須從基本政治制度和具體政治制度兩個方面作出精巧的制度安排。

首先，在基本政治制度安排上，要充分發揮人民政協作為社會主義協商民主制度載體的作用。

一是要在相關法律性和制度性文獻中作出明確規定。比如，我國《憲法》將中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度確立為我國的一項基本政治制度，而人民政協則是實現這一政治制度的重要機構，人民政協在我國政治生活中開展活動、發揮作用具有國家憲法的保障?！吨泄仓醒腙P于加強人民政協工作的意見》進而提出，選舉和協商是“我國社會主義民主的兩種重要形式”，從國家政治制度的角度進一步明確了人民政協在我國社會主義民主政治建設中的地位和作用。中共十八大報告在提出“健全社會主義協商民主制度”的同時，強調要“充分發揮人民政協作為協商民主重要渠道作用，圍繞團結和民主兩大主題，推進政治協商、民主監督、參政議政制度建設，更好地協調關系、匯聚力量、建言獻策、服務大局?！保?］(p26-27)

二是要在人民政協職能行使上作出制度安排。比如，在政治協商方面，人民政協通過舉行各黨派、團體負責人和各族各界人士會議，對國家和地方的大政方針以及經濟社會生活中的重大問題在決策之前和決策執行過程中協商，也可建議有關單位將有關問題提交協商。又如，在民主監督方面，人民政協對于國家憲法、法律和法規的實施，重大方針政策的貫徹執行、國家機關及其工作人員的工作，通過建議和批評進行監督。再如，在參政議政方面，人民政協對政治、經濟、文化和社會生活中的重要問題以及人民群眾普遍關心的問題，開展調查研究，反映社情民意，進行協商討論。通過調研報告、提案、建議案或其他形式，向中共中央和國家機關提出意見和建議。

其次，在具體制度安排上，要充分發揮人民政協作為社會主義協商民主制度載體的作用。

由于具體制度是復雜的制度體系，因此，必須科學把握社會主義協商民主建設的路徑選擇，把加強人民政協協商民主建設納入政治體制改革視野之下，有針對性地推出一套科學合理的具體制度安排。

一是協商主體地位平等的制度安排。人民政協協商民主作為一種對話、溝通、審議、交流的民主形式，協商主體平等是其首要的基本精神和內在要求。因此，在協商民主具體制度的設計上，要充分考慮協商主體平等性的內在要求，提供相應的地位平等、信息平等、機會平等的制度保障，唯有如此，協商民主的效能才能在現實政治生活中真正體現出來。

二是協商深度與廣度的制度安排。一方面，要在拓寬人民政協協商民主的內容范圍上做出制度安排，讓協商民主觸及政治、經濟、文化、社會、生態各個領域。另一方面，要在拓展協商主體參與度上做出制度安排，調整和優化協商主體界別設置，擴大社會參與覆蓋面，增強協商民主的廣泛代表性和包容性。

三是協商形式程序與步驟的制度安排。人民政協協商民主必須要有程序和步驟作保障，要具有一定的流程設計。大致應包括:確定協商議題、確定協商主體、確定協商的時間、召集協商主體通報協商議題、確定協商之前的準備時限、進行協商準備、確定協商的形式、進行協商、協商意見辦理和反饋等等若干環節，而且還要對每個環節的具體細節做出明確規定。只有通過這種制度化、規范化、程序化的設計，才能避免和解決協商民主活動中存在的隨意性問題。

四是協商監督的制度安排。要在人民政協協商民主的各個層面、各個環節、各項制度中制定對協商結果的監督檢查、督促查辦、評估評價的內容和要求，明確規定不執行協商結果應該負有的責任以及懲處力度，建立對制度執行的考評機制。嘗試探索在民主協商的參與主體方面如黨政、黨派、人大、政協內部建立專門接受和進行協商監督的機構，或者是設定接受和進行協商監督的評估部門，加大對協商結果執行情況的監督力度，從而使協商民主更具實效性。

四、人民政協是社會主義協商民主的程序載體

從政治運作的角度看，所謂民主就是實現人民當家作主的政治過程。而社會主義協商民主，從政治運作的角度看就是以協商的方式實現人民當家作主的政治過程。與政治理念和政治制度不同，政治過程是否符合正義原則，關鍵在于政治過程是否是有序的，正如波爾所言:“正義永遠不能與道義秩序分開”［10］。離開了程序和秩序，所謂正義就是一句空話。民主的正義性首先就在于它的程序性，它是需要通過程序正義來實現和保障實體正義的。

社會主義協商民主最重要的程序就是協商，而人民政協就是以協商為基本職能的政治組織機構，離開了協商，或者協商不經過政協，或者協商沒有程序，不僅沒有人民政協，而且也不會有社會主義協商民主。因此，必須把協商程序視為人民政協和社會主義協商民主的重要形式要件，通過加強協商民主的程序正義來實現和保障實體正義(人民當家作主)。

從政治過程層面看，協商作為人民政協的價值偏好、行為方式和被建制化的必不可少的程序，不僅僅是一種政治運作的環節和手段，而且貫穿于人民政協履行職能的全過程，體現在人民政協工作的各個方面。從本質上講，協商不僅僅是一種實踐或一個過程，更是人民政協內涵的核心精神和文化要件。人民政協的三大主要職能——政治協商、民主監督、參政議政，不僅是人民政協協商民主基本的實現形式，而且也都是以其規范的程序體現著協商民主的內在精神。人民政協協商民主既可以在黨委和政府決策之前，也可以在決策執行過程之中進行，實現了事前、事中、事后協商議政相結合，較好地體現了協商民主的程序性要求，已然成為社會主義協商民主最重要的程序載體。

首先，人民政協作為社會主義協商民主的程序載體，已在有關文獻中作出明確規定。

改革開放以來，鑒于以往忽視人民政協作用的沉痛教訓，中共中央領導集體在不同場合不僅充分肯定人民政協的民主功能，而且強調要推進人民政協行使職能的程序化和制度化。

早在1979年6月全國政協五屆二次會議上，鄧小平就指出:“人民政協是發揮人民民主、聯系各方面人民群眾的一個重要組織。中國的社會主義現代化建設事業，繼續需要政協就有關國定的大政方針、政治生活和四個現代化建設中的各項社會經濟問題，進行協商、討論，實行互相監督，發揮對憲法和法律實施的監督作用。”［7］(p354)以后在歷屆政協章程和有關文件中，都明確地規定了政治協商的基本程序。比如，1989年1月頒布的《中國人民政治協商會議全國委員會關于政治協商、民主監督的暫行規定》中規定，全國政協主席會議根據中共中央、全國人大常委會、國務院、各民主黨派、各人民團體以及中央黨政有關部門的提議，安排協商活動并決定協商的形式和參加范圍。全國政協主席會議認為需要協商的問題，也可以建議中共中央、全國人大常委會、國務院、各民主黨派、各人民團體以及中央黨政有關部門將問題提交政協協商。政治協商一般就在決策之前進行。協商的議題與會期確定之后，全國政協的有關機構至少提前一周將會議通知或有關文件送達參加會議的人員，以便與會人員事先作好準備，充分反映各有關方面的意見。政協委員的民主權利就受到保護，在政協的各種會議上，各種意見都可以充分發表。政協全國委員會的全體會議，常務委員會及其他形式的協商會議，一般就作新聞報道。各專門委員會的重要建議和委員的重要提案，經常委會議或主席會議通過，得以全國政協常委會或主席會議建議案的形式向上有關方面提出。以全國政協常委會、主席會議或以各專門委員會名義提出的建議、意見和批評，均由全國政協辦公廳以正式文件形式送達有關方面或部門。有關方面或部門就積極負責地進行研究處理，并將結果盡快以正式文件形式作出答復。以上政治協商程序在1995年1月召開的八屆政協常委會第九次會議通過的《政協全國委員會關于政治協商、民主監督、參政議政的規定》中得到重申。

2006年2月，《中共中央關于加強人民政協工作的意見》中十分明確地將人民政協規范為中國特色的民主形式。“人民政協是我國政治體制的重要組成部分，在我國政治生活中具有不可替代的作用。在我們這個幅員遼闊、人口眾多的社會主義國家里，關系國計民生的重大問題，在中國共產黨領導下進行廣泛協商，體現了民主與集中的統一。人民通過選舉、投票行使權利和人民內部各方面在重大決策之前進行充分協商，盡可能就共同性問題取得一致意見，是我國社會主義民主的兩種重要形式?！币庖娨?“把政治協商納入決策程序，就國家和地方的重要問題在決策之前和決策過程中進行協商，是政治協商的重要原則。各級黨委要高度重視人民政協的政治協商，統一部署和協調，并認真組織實施?！保?］(p793)

中共十八大報告強調:“充分發揮人民政協作為協商民主重要渠道作用，圍繞團結和民主兩大主題，推進政治協商、民主監督、參政議政制度建設”，“把政治協商納入決策程序，堅持協商于決策之前和決策之中，增強民主協商實效性。深入進行專題協商、對口協商、界別協商、提案辦理協商。”

由上可見，人民政協作為協商民主的程序載體和具體的政治協商程序，在中央有關文獻中一直是十分明確的。

其次，人民政協作為社會主義協商民主的程序載體，在以往的協商民主實踐中已經取得重大進展。

如前所述，中國特色社會主義政治體系有別于其他國家的地方，就是有一個承載協商民主功能的人民政協。人民政協作為社會主義協商民主的重要程序載體，已然在中國社會主義協商民主實踐中發揮著重要作用。

一是政協全體會議與人大全體會議每年同時召開，這已經成為中國特色的政治慣例，也是一種程序性政治安排。這種程序性的政治安排和政治實踐，較好地將選舉民主和協商民主結合與銜接起來，保證人民通過人民代表大會行使國家權力和通過人民政協進行政治協商。

二是在政治協商實踐中已經形成相對規范的程序。除有關文件規定的中央國家機關的協商程序外，各級地方政協也已經制定或約定俗成出一套政治協商程序。比如，2010年6月，廣東省委制定頒布了《中共廣東省委政治協商規程(試行)》，不僅設置了對需要協商的內容提交決策的先決條件，明確規定“需要進行協商的內容，未經協商的，原則上不提交省委決策、省人大及常委會表決、省政府實施”。《規程》還首次明確了省委把是否重視政治協商、能否發揮好政治協商的作用作為檢驗領導水平和執政能力的一項重要內容。此外，江西省也作出剛性規定:“凡規定需要經過人民政協進行協商而未協商的事項，除特殊情況外，原則上不予決策。”［11］綜合各級人民政協政治協商的情況，地方政協政治協商的主要程序是:黨委根據年度工作重點或政協黨組提出的建議，研究并確定在政協協商的議題；政協黨組根據黨委的統一部署，按照政協章程和有關規定安排協商活動；黨委和政府及有關部門負責人就相關問題通報情況、聽取意見；政協要及時整理并報送參加會議的各黨派團體和各族各界人士提出的意見和建議；黨委和政府及有關部門對政協報送的意見和建議要認真研究處理，并及時反饋處理情況。

三是各級人民政協程序性政治協商已經取得了豐碩成果。由于人民政協的政治協商已經成為程序化制度化的民主形式，因此得到社會各界的重視和認同，并且取得了其他民主形式不可替代的成果。僅據2008年至2012年的統計，全國政協十一屆全委會共開展各類協商活動420多場。2010年以來，全國政協共收到提案16743件，其中各民主黨派中央、全國工商聯提案882件，召開6次專題議政性常委會和專題協商會，進行296次調研視察活動。中共中央在作出重大決策前，一般都借助全國政協的平臺，邀請民主黨派主要領導人和無黨派代表人士召開民主協商會、小范圍談心會、座談會等，通報情況，聽取意見，共商國是。全國政協還圍繞人民群眾最關心、最直接、最現實的問題的利益問題開展調查研究，提出維護農民工、農村留守人員、殘疾人、國企改制職工合法權益等建議，促進了民生改善。全國政協還開展對武陵山區等集中連片特困地區扶貧攻堅跟蹤調研，伸出加大這些地區農村基礎設施投入，建立與完善資金投入機制、生態補償機制、區域合作機制等建議，受到中共中央高度重視和采納，對《武陵山片區區域發展與扶貧攻堅規劃》的制定和出臺發揮了重要作用。

其三，促進人民政協作為社會主義協商民主的程序載體，今后需要抓好的基本環節。

改革開放以來，人民政協協商民主的價值與功效已逐漸被人們所認可和接受，并在社會主義協商民主實踐中被廣泛應用。但是，由于協商民主作為新興的民主形式尚在探索之中，存在許多有待理論提升和實踐創新的空間。在當前中國的協商民主實踐中，協商主體的廣泛性、協商過程的民主性、協商機制的實效性和協商結果的合法性等方面都存在著明顯的不足，使得人民政協協商民主的功能沒有得到充分發揮，應有價值沒有得以充分體現。協商民主要成為推進民主治理的有效載體，就必須使協商最終成為一種制度化的過程，成為一種程序化的運行機制。根據協商民主程序化的內在要求，促進人民政協作為社會主義協商民主的程序載體應該著重抓好以下基本環節:

選定協商主題。何種事項可以將之列入協商程序，此為“協商”的觸發機制。當前人民政協的協商活動，往往是由黨政機關根據經濟社會發展要求或工作難點提出的，這還是將“協商”作為一種彌補機制而不是常態化運行機制。而一項有生命力的制度化程序，應自覺主動地將經濟社會發展戰略的重大事項和涉及群眾利益的各種決策提交到協商會議上來。協商的議題應具有廣泛性，既要有黨委、政府的“點題”，也要有非政府組織的“送題”，更要有群眾的“報題”，提高協商主體的“協商”積極性，變“要我協商”為“我要協商”，提高決策科學化和民主化水平。

確定協商內容。只有牢牢把握“圍繞中心、服務大局”的協商意識，協商才能找準切入點和著力點，取得預期效果，做出積極的貢獻。應把重大國計民生問題列為協商的重點議題和重要內容，并對其進行相應的細化和分解，目前主要就廣大人民群眾關心關注并期盼解決的熱點難點問題建言、對話和商討，積極地反映社情民意，努力推進這些問題的解決。要在實際工作中，對經濟社會發展的重大問題真正做到“不經協商、不能決策”。

固定協商時間。在市場經濟條件下，人們正處于由“單位人”向“社會人”的轉型過程當中。很多政協委員不在常住地——異地工作或生活。這就要求“協商”應該有固定的時間在固定的地方舉行，以便這些委員處理好本職工作和參與協商的關系。一些地方創造的“民主懇談”和“民情家訪”大體上都固定了協商時間，較好地解決了協商的隨意性問題。但在規定的時間內，還可以考慮到季節性和特殊性，如可以在節假日期間多安排一些協商活動，在減少眾協商成本的情況下，最大限度地滿足群眾協商的需要。

增強過程協商。以往人民政協的協商主要在決策之前，以后則應進一步增強過程協商。中共十八大報告強調:“把政治協商納入決策程序，堅持協商于決策之前和決策之中，增強民主協商實效性?！边@就是說，人民政協的政治協商不應是“斷點協商”，而應是“連續協商”，既注重決策之前的協商，同時要注重決策之中的協商，還要注重決策執行過程中的協商。這就要求，黨和政府在重大決策之前，必須經由人民政協進行協商，聽取來自政協的意見和建議；在決策過程中，人民政協也不是袖手旁觀，而是要參決策的過程；在決策執行中，人民政協根據調查研究的情況，可以及時提出修訂決策的對策和建議。增強過程性協商應該成為今后推進協商程序化的重要環節，并通過相關決議作為出制度性安排。

創新協商方式。人民政協協商的方式可以也應該多樣化。以前人民政協的協商形式比較固定和單一，這有利于集中討論問題，但不適應日益多樣化的社會訴求，因此，中共十八大報告中明確提出要深入進行專題協商、對口協商、界別協商、提案輸辦理協商。此外，還可以根據各地的實際情況，開辟協商新渠道，創新協商方式，做到充分關注各方的利益訴求，進行多層次、多方位、經常性的協商溝通，以期達成廣泛的社會共識與團結。

反饋協商結果。為了保證人民政協協商的有效性，必須十分重視及時反饋協商結果。人民政協與黨政機關、人民團體協商之后，協商結果必須有及時的反饋，不能協商過后不了了之。要在知情環節、溝通環節、反饋環節建立健全制度，切實發揮政協提案、建議案在民主決策和監督中的作用，對政協的提案和建議案黨政機關和部門要認真辦理，結果要及時正式答復。

綜上所述，在中共十八大明確提出“健全中國特色社會主義協商民主制度”之后，有必要從理論與實踐結合的高度，重新認識和理解人民政協在社會主義協商民主發展中的地位和作用。改革開放以來，中國社會主義協商民主獲得了前所未有的發展，而人民政協就是以政治協商為基礎和主要特征的政治組織，與社會主義協商民主具有天然的聯系，是社會主義協商民主最重要最有特色的價值載體、組織載體、制度載體和程序載體。在未來中國社會主義協商民主發展過程中，必須充分發揮人民政協作為社會主義協商民主的價值載體、組織載體、制度載體和程序載的作用。

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