“民生”治理與監控研究
——以重慶開縣“探索實施村級事務流程管理”實踐探索為例

鐘 宜

(中共重慶市委黨校，重慶 400041)

保障和改善民生，是我國現階段的一項重大戰略任務，民生發展過程，也是體制機制變革完善的過程，構筑與其相適應的監控機制，是使其落到實處、持續推進和維護民生目標的基本條件。近年來，重慶開縣在“民生”推進中，展開了“民生”治理和“民生”監控機制的創新探索，其經驗和作法，具有積極的理論價值和和實踐啟示意義。

一、重慶開縣實踐探索的背景、做法和效果

多年前，重慶開縣曾產生過在全國影響很大的麻柳鄉的“八步工作法”，“八步工作法”是通過基層民主的方法化解干群和政民之間的矛盾，維護和保障群眾權益，改善黨群和干群關系的典型經驗。近年來開縣進行的“民生”治理探索，實質上是在繼承“八步工作法”群眾參與和基層民主的基礎上，結合“民生”治理的新的情況，進一步拓展和加強“民生”監督新內容，以保證國家民生政策在實際執行中真正落到實處的創新探索。

(一)實踐探索的背景

總體上講有三方面原因:

1.面對國家民生政策執行中出現的新情況和新問題。近年來，黨和國家加大了對民生的投入，在農村強農惠農政策不斷出臺，中央和地方各級政府對“三農”的投入逐年加大。在開縣，從2006年到2008年三年間，惠農資金就達到10.45億元。但在農村一些地方，黨群干群關系并沒有因為惠農政策的實施變得更加密切，反而衍生出許多新問題，而且矛盾越來越尖銳，表現在群眾信訪舉報有增無減。2008年，開縣紀委監察局受理涉及農村基層黨員干部的信訪舉報達527件，占整個信訪總量的比重由2005年的40%提升到70%，其中涉及惠農資金虛報冒領、截留挪用、貪污私分的案件占有相當比例。針對這種情況，開縣在原“八步工作法”的基礎上，組織16個涉農部門在10個鄉鎮的13個村，展開了調查研究和為期一年的實踐探索，逐步形成以“六大流程”管理為主要內容的民生治理探索。并從2009年起在全縣普遍推開。

2.為了貫徹中紀委精神和深入推進黨風廉政建設。根據胡錦濤同志在十七屆中央紀委第五次全會上提出的“反復發生的問題要從規律上找原因，普遍發生的問題要從體制機制上找原因”的要求，經過認真分析，認識到目前基層農村腐敗現象的大量出現，主要在于監管不嚴，權力監督不到位，村干部工作隨意性大，為此決定把重點放在探索建立監督制約基層組織權力運行、預防治理農村干部腐敗機制上來。“六大流程”管理的實質在于以民主監督為核心，以上下聯動監督為保障，以決策權、執行權、監督權相互制約相互協調為關鍵，強化剛性約束，落實監管責任。監控機制的形成，推進了農村工作的公開化、透明化和規范化，促進了農村的黨風廉政建設。

3.為了進一步推進基層民主和健全完善村民自治的制度化、規范化和程序化。村民自治是農村治理的主要形式，但是由于目前村民自治過于原則寬泛，缺少具體操作措施，導致基層民主管理流于形式，沒有發揮應有的自我管理作用。為了健全農村集體資金、資產、資源管理制度，深入開展農村基層的民主決策、民主管理和民主監督實踐，必須推進村民自治的制度化、規范化和程序化建設，為此圍繞規范村務管理流程化操作辦法，設計、形成了《村級重大事項民主決策制度》、《村務公開制度》、《村級財務管理制度》、《農村項目工程建設管理監督制度》、《財政直補資金和救助扶助資金發放管理監督制度》五個方面的配套制度，嚴格執行這套制度，會在很大程度上從源頭預防和減少農村基層腐敗的發生。

(二)實踐中的具體做法

總體上可歸納為選擇重點、細化程序、群眾參與、并聯監督。

1.精心篩選監管內容。在深入調查的基礎上，開縣對目前農村普遍開展的村務活動進行了認真的研究和分類，把事關村民民主管理和村級權力運行的村級重大決策與村務公開作為村務的主要內容。其中把關系惠農政策的落實、涉及農民切身利益的村級財務管理、集體資產資源處置、農村項目工程建設、財政直補及救助扶助資金發放管理等作為重要村務。對這6大類村務所包括的事項進行了仔細的分析和清理，以是否容易出現腐敗問題為判斷和選擇標準，從中選擇出最容易出現問題的43個重要事項作為流程管理工作的重點。

2.科學編制操作流程。圍繞目前農村實施的43個重要事項的通行做法，根據每個重要事項的相關政策規定，對具體的操作程序進行細化研究。結合村民自治和廉政建設要求，把群眾參與、辦事公開、上下監督滲透其中，分類進行優化整合，再造細化工作新流程，同時通過流程圖的形式固化具體的操作步驟。(1)對村級重大事項的決策，按照深入群眾收集民意、兩委會議初定方案、議事聽證形成共識、黨員大會審議方案、群眾投票公決方案、鎮鄉街道審核把關、干部群眾共同實施、群眾參與檢查驗收、實施結果全面公示等9個步驟進行。(2)對村務公開，按照提出方案、審查審核、進行公示、答疑解釋、反饋歸檔等5個步驟進行。(3)對村級財務和發生收入，按照統一開票、存入專戶、審核入帳、逐筆公示，大額支出按照事前民主決策、鄉鎮把關，報銷實行公開會審、集體審查、逐筆公示等步驟進行。(4)對集體資產資源的處置，按照民主決策、發布公告、公開競標、簽訂協議、落實協議、歸檔備查等6個步驟進行。(5)對項目工程建設，按照集中民意申報項目、群眾公決建設方案、民主監督項目實施、張榜公布建設結果、民主管理項目資產等5個階段、18個步驟進行。(6)對財政直補資金和救助扶助資金的發放，按照公示政策和指標、民主討論決定工作方案、民主決策確定上報方案、公示結果兌現補助4個步驟進行。同時，將這6大流程圖統一制作成簡單明了、形象直觀的公示牌，在村級服務中心掛牌上墻，印制成手冊發給鄉村干部和農戶手中，便于干部群眾掌握和運用。

3.以村民的廣泛參與和利益整合為主線。“六大流程”管理貫穿著村民自治的民主管理要求，并對村民的直接民主進行了條理化和流程化。其中實行村策民定、村務民管、村事民理，保障村民作為決策主體、管理主體、監督主體的作用得以發揮，構建起在整個村務管理過程中，村民直接進行民主監督的新機制，探索出一條依靠群眾反對農村腐敗的新路子。

(1)充分發揮村民參與議事的功能。在流程設計上和操作實踐中，堅持把“民意”作為工作起點，將“議事”監管置于決策之前，村民通過個別建議、聯名提議、懇談互議等方式充分發表意見，黨員通過議事會、支部會等形式進行審議，村干部通過深入群眾聽取意見、召開兩委會集中意見，使村里的議事決策成為了解民意、解讀民意、集中民意、實現民意的過程，以避免村干部作風不深入、家長作風嚴重、想當然提方案等常常出現的問題。

(2)堅持村民公決的權威。流程管理規定，對重大事項決策方案、大額度資金支出、集體資產資源處置招標方案、項目工程建設方案、財政直補和救助扶助申報對象等重大事項，村干部必須召開村民代表會議或村民會議或受益戶會議進行票決，贊同率達到85%以上的才能付諸實施。這種公決的方式，既保證了決策的民主性和科學性，又通過落實群眾的民主決策權對村干部少數人的決策權進行了監督和制約。

(3)注重村民的跟蹤監督和反饋。決策后，通過推薦村民代表，對實施過程工作質量和運行成本進行監督，實行“群眾管錢，干部管事”；通過吸收村民參加檢查驗收和經費結算，對實施結果進行監督；通過搜集村民對結果公開的意見、對干部工作的評議，開展群眾對“六大流程”管理的滿意度測評，達不到85%的，責成村干部限期整改，并在本鄉鎮進行通報。

4.強化專門監督，構織并聯監督系統。為了堵塞監管漏洞，改變監管不力老問題，避免過去縣級部門、鄉鎮紀檢監察組織與村級監督脫節現象，“六大流程”管理設計和構筑了縣、鄉、村三級聯動監督機制，形成并增強了監督合力。

(1)村務監督小組進行過程監督。針對村級監督主體“多、散、軟”的問題，每個村統一組建新的村務監督小組，在群眾民主推選基礎上，由村民代表會議進行選舉，每個村民小組至少有一名成員，一年一選，不給報酬，實行義務監督，保證了監督成員的代表性、獨立性和廉潔性。村務監督小組對村民代表會議負責并報告工作，不受村支兩委領導，獨立對村級各項開支、集體土地征用征收、工程項目建設、救災救濟款物發放、各種補助兌現落實等重要村務的實施情況，進行適時監督。比如，未經村務監督小組審查并簽章的支出，不得報銷入賬。

(2)鄉鎮紀檢組織進行重點監督。針對鄉鎮紀委過去對班子成員的決策執行情況不知情、對分散各村的監督鞭長莫及的問題，流程管理將鄉鎮紀委的監督置于班子決策之前、工作執行過程中，對涉及重要村務的鄉鎮辦理事項進行監督，并通過備案審查經辦人員簽字的上報、下發指標項目資金資料，對責任人進行問責；同時，鄉鎮紀委通過備案審查村級民主監督資料、組織村務監督小組開展工作、深入村務實施過程進行抽查、調查處理來信來訪等方式，對村級事務按“六大流程”管理運行的情況進行監督。

(3)部門派出紀檢監察機構進行聯動監督。針對過去部門和鄉鎮紀檢監察組織“條塊分割”的問題，流程管理規定，縣紀委監察局派出機構對涉農部門干部履職情況，項目資金分配是否公開公正、是否克扣挪用等進行監督，并建立起與鄉鎮紀委、縣紀委監察局的溝通聯系機制和涉農項目資金信息庫，形成了由縣紀委監察局組織領導的上下聯動、信息共享、合力監督的格局。

(三)實踐效果

首先，較好的緩解了目前農村基層組織權力失控問題，凸顯了農民的主體地位和作用。通過實施“六大流程”管理，將權力歸入到固化的程序中運行，保證了權力運行的規范性和公開透明；將監督嵌入到村務管理流程中實施，作為決策、執行的必經程序，解決了監督主體常被遺忘、監督制約流于形式的問題。比如，在村集體資產資源處置6個環節中，村民對民主決策方案、發布招標公告進行監督，村務監督小組對公開競標、簽訂協議、落實協議進行監督，鄉鎮黨委政府對公開競標、簽訂協議進行組織領導和審查把關，鄉鎮紀委則對整個處置過程進行監督和糾偏，從而有效地防止了村干部在集體資產資源處置中隨意交易、暗箱操作、徇私舞弊的問題。

其次，有效減緩了農村基層腐敗問題，保證了黨和國家民生惠農政策的落實。“六大流程”管理的實施，減少了農村基層干部違紀違法現象發生，農村黨群干群關系更加融洽，各項民生政策得到較好的貫徹落實。實施一年后，2009年反映農村問題的信訪件只有268件，占信訪總量的40.97%，比2008年下降了近30個百分點，其中反映當年農村新發生的問題僅18件，全縣“零信訪村”的數量呈現上升的勢頭。

第三，由于縣委、縣政府高度重視，有力的推進了“科學執政、民主執政、依法執政”能力的提高。開縣縣委、縣政府于2009年1月聯名正式下文，把該項目作為全縣黨風廉政建設和綜合目標考核的重要內容，要求各級各部門要高度重視，從落實“以人為本”要求和“執政為民”理念的高度，從維護農村改革發展穩定的大局出發，深刻認識推行村級事務流程化管理的重要性和必要性。并提出具體的工作要求，制定了嚴格、明晰的進度表，對執行不力、落實執行不好的部門領導和相關人員，明確規定了責任追究。有力的推進了這一工作在全縣范圍內的推行和展開。

二、開縣實踐探索給我們的幾點啟示

開縣的實踐探索還在繼續，其經驗和作法也將在實踐探索中進一步的深化和完善。但其經驗仍然帶給我們一些新鮮的氣息和有益的啟示:

1.“民生治理”是目前我國民生推進中需要高度關注的重大現實問題。黨的十六大首提民生，十七大全面論述民生問題并提出民生六大任務，標志著民生戰略的初步形成。與此相應，民生治理問題也成為民生戰略實施中的關聯性問題。首先，隨著近年來中央與地方政府對民生的重視，民生投入逐年加大，在有的省、直轄市，民生投入占年政府的財政支出已達到或超過50%以上，這既反映出國家對民生的高度重視，但同時也有大量資料說明，目前民生領域正成為腐敗的高發區，如何保證資金投入的民生目標，正成為民生推進中不容忽視的重要問題。其次，如何使政府現有的民生投入發揮更大的民生效應，也屬民生治理中的重要內容。目前我國民生財力還有限，為此應該區分公共服務的基本需求與發展性需求，或者說區分純公共服務與準公共服務，政府首先要考慮和滿足一般性公共需求；在城鄉公共服務投入中，應形成協調的比例結構，重點應解決農村公共服務滯后問題；根據國外公共服務民營化改革經驗，我國的公共服務應通過引入競爭機制、健全公共服務規制機制、增強公共服務改革透明度，來提高公共服務提供的競爭性、公平性、公益性和責任性。政府要運用規制手段來努力保障公共服務的質量。第三、我國的民生問題與舊的體制機制有很大的關聯性，如城鄉二元結構、戶籍制度、人民群眾的權益保障、勞動用工管理，等等。一方面雖然國家、政府花了很大的精力解決民生問題，但由于體制機制問題使其難以達到應有的效果，另一方面由于體制機制問題，又不斷衍生出眾多新的民生難題。如何從民生發展要求出發加快推進體制機制改革，也是民生治理中的突出問題。基于此，黨的十八提出，要“在改善民生和創新管理中加強社會建設”，即“加強和創新社會管理。提高社會管理科學化水平，必須加強社會管理法律、體制機制、能力、人才隊伍和信息化建設”。

2.政府主導、公眾參與是關乎民生治理中的基本問題。治理問題是當代政治學研究的重要議題，20世紀后期國外興起社會治理理論，核心強調政府與公民的合作管理。在我國，隨著改革的推進，理論界對政府與社會合作管理展開了研究。目前我國治理方式正由單一政府主體，向政府和社會多元主體轉變，構建以政府為主導，市場作調節，民間社會組織廣泛參與的社會治理體系，是我國轉型期政治及社會領域改革中的重大課題。我國正進入民生政治時代，所謂“民生治理”，是指在解決民生難題和化解新產生的各種民生問題進程中，借用或吸收“治理”理論的方式和方法，既強調政府的主導作用，也高度重視群眾參與、基層自治組織的積極作用，整合和利用社會力量和資源，使黨和政府的民生政策和舉措真正落實到位，達到預設目標，獲得群眾滿意的效果。黨的十七大報告在部署民生任務的同時，對此也作了原則性的要求，一是要求處理好政府與基層自治組織的關系，“實現政府行政管理與基層群眾自治有效銜接和良性互動”；二是指出要“擴大基層群眾自治范圍，完善民主管理制度”，“發揮社會組織在擴大群眾參與、反映群眾訴求方面的積極作用，增強社會自治功能”；三是強調要“重視社會組織建設和管理。”“要健全黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與的社會管理格局，健全基層社會管理體制。”［1］開縣在“探索實施村級事務流程管理”全過程中，自始至終都明確和堅持體現、貫穿了發動和組織人民群眾廣泛參與，充分依賴基層組織聯系群眾和自治作用，既重視政府的主導作用，又重視社會和自治組織的力量，比較好的踐行了政府主導、多元參與治理要求，是黨的十八大提出的“保證黨領導人民有效治理國家”的先導性實踐探索。

3.要重視民生治理目標選擇與具體工作程序的細化、分解和確定。目標與過程的統一，是開縣經驗給我們的極其重要的啟示。民生治理要緊緊立足民生實際，把握民生動態，追蹤和解決民生難題。因此首先要對地區民生問題進行具體的分析和分類，通過排序和確定重點、難點，從中選擇優先解決的問題和所要達到的目標。目標確定后，根據產生問題的原因，進行多方面的堵塞漏洞的研究和布署，這就是通過項目流程的程序化固化設定，細化和健全嚴密的程序和步驟，在此基礎上研究規制、制定方案、嚴密舉措，以保證工作流程能夠始終按可控要求運行于固設的軌道上。

4.重視監督特別是監督實效的研究和舉措。監督是我國基層民主建設的關鍵環節。黨的十八大指出:“健全權力運行制約和監督體系。堅持用制度管權管事管人，保障人民知情權、參與權、表達權、監督權，是權力正確運行的重要保證”［2］。無論是開縣麻柳鄉的“八步工作法”，還是“探索實施村級事務流程管理”新經驗，民主監督都是貫穿始終的主線和重要手段。不同的是“六大流程”管理大大的提升和增強了監督的剛性功能和作用。一是“八步工作法”主要是群眾監督，而“六大流程”管理則由群眾監督進一步發展為群眾監督、村民監督小組、鄉鎮監督、縣級部門監督相結合的多重交叉監督。二是“六大流程”管理的監督是監督與流程程序固化定格和細化結合的全程監督。即通過項目程序的分解和細化，硬性插入各類監督，使監督與項目流程合為一體，監督無處不在。這樣一種創新拓展，大大的增強了監督實效，切實減少了腐敗產生的機率，具有運用和推廣價值。

目前我國正進入民生時代，重慶開縣的實踐經驗告訴我們，民生的發展必然產生民生治理問題，必然要求政治、政府的跟進和保障，民生治理的意義是多方面的，對中國社會的發展將產生積極、深遠的影響。

［1］胡錦濤.高舉中國特色社會主義偉大旗幟為奪取全面建設小康社會新勝利而奮斗［M］.北京:人民出版社，2007.

［2］胡錦濤.堅定不移沿著中國特色社會主義道路前進為全面建成小康社會而奮斗［M］.北京:人民出版社，2012.