中國城市土地使用制度的變遷及對經濟增長的影響

扈 映,米 紅,劉東英

(1.浙江理工大學經濟管理學院，浙江 杭州 310018;2.浙江大學公共管理學院，浙江 杭州 310058;3.河北經貿大學商學院，河北 石家莊 050061)

我國目前的城市土地制度有別于世界上很多國家，其中最主要的特點是土地國有，以及城市土地的有償使用制度，政府壟斷土地一級市場的供應。

現行城市土地使用制度經歷了一個演變過程。本文首先對我國現行城市土地制度的形成過程進行回顧，然后對這一制度對中國城市發展和地方政府行為所產生的影響進行評析，討論土地作為一種主要政策工具在中國當前經濟增長模式中所扮演的重要角色，以及由此引致的“土地財政”對中國經濟、社會發展帶來的重大影響，并借此探討中國城市化過程中既有土地制度面臨的主要矛盾與挑戰。

一、現行城市土地使用制度的形成

(一)城市土地所有權國有化的確立

新中國成立后，城市土地所有權的全面國有化并沒有馬上實現，而是在經歷了從新中國成立初期到社會主義改造、再到“文化大革命”等不同時期土地政策的一系列演變，最終在1982年的《憲法》中確立下來。《憲法》第十條明確規定“城市的土地屬于國家所有”，使中國城市土地在所有權上最終明確實現了國有化。

與土地所有權相適應，計劃經濟時期國有土地使用制度的主要特征，一是行政劃撥，二是農村土地轉化為城鎮土地采取征地形式，三是不準轉讓。其實質就是用行政手段配置土地資源。從1979年開始的土地制度改革作為中國大陸改革開放的先聲和貫穿整個過程的主要內容，主要從兩方面進行。一方面，土地使用權和所有權分離。在不改變國家對土地的所有權的前提下，在使用權上變過去無償、無限期使用為有償、有限期使用，沿著市場化的道路摸索前進。另一方面，政府對土地一級市場逐漸形成壟斷。

(二)城市經營性土地使用權有償轉讓政策的發展

中國大陸城市土地收取土地使用費的嘗試是從中外合資經營企業開始的。經濟特區建立后，為了解決城市建設資金問題，深圳率先試行土地使用有償出讓。1987年11月，國務院批準在深圳、上海、天津、廣州、廈門、福州進行土地有償使用制度改革試點。同一年年底，上海市政府頒布《上海市土地使用權有償轉讓辦法》。至此，城市土地的有償使用開始逐步走上規范化之路。

根據實踐發展的需要，1988年4月，第七屆全國人民代表大會第一次會議通過的《中華人民共和國憲法修正案》，刪除了土地不得出租的規定，增加了“土地使用權可以依照法律規定轉讓”的內容。隨后，《土地管理法》也做了相應修改，從而為國有土地使用權的出讓和轉讓提供了法律依據。1990年5月19日，國務院頒布《中華人民共和國城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》，條例規定:國家按照所有權與使用權分離的原則，實行城鎮國有土地使用權出讓、轉讓制度。土地使用者在其使用權使用年限內可以將土地轉讓、出租、抵押或者用于其他經濟活動。土地使用權出讓可采取協議、招標、拍賣方式。條例并對各類用途的土地使用權出讓的最高年限做了具體規定。

(三)政府對土地一級市場壟斷的形成

在中國大陸城市土地使用權改革沿著市場化道路摸索前進的同時，基于土地所有權國有化基礎上的政府對土地一級市場的壟斷也逐漸加深。從1982年發布《國家建設征用土地條例》，到1999年實施的《土地管理法》及其《實施條例》，再到近幾年出臺的相關政策，特別是2004年10月21日發布的《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》和2006年8月31日頒發的《國務院關于加強土地調控有關問題的通知》，具體規定雖有很多變化，但基本精神保持一致:農地轉為非農地的決策者和操控者是各級政府機構。《土地管理法》第四十三條規定，“任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地”，“依法申請使用的國有土地包括國家所有的土地和國家征用的原屬于農民集體所有的土地”。

這一政策為政府壟斷土地市場創造了條件，但最終使地方政府得以真正實現對城市土地一級市場壟斷的是城市土地儲備制度。

1996年，上海市成立了我國第一家土地儲備機構——土地發展中心，接受市政府委托實施土地收購、儲備、出讓工作，機構列為事業單位編制。此后，杭州、廈門、南京、青島、廣州、鄭州等城市相繼成立土地儲備機構。2001年4月，國務院發布《關于加強國有土地資產管理的通知》，指出:為增強政府對土地市場的調控能力，有條件的地方政府要對建設用地試行收購儲備制度。隨后全國大部分城市開始建立土地儲備機構，推行土地儲備制度。這些土地儲備中心一般是政府直屬的事業單位，由政府財政注資啟動。

土地儲備制度建立的初衷是盤活國有土地資產，配合企業改制，妥善安置企業職工。實踐中，這一制度在完成上述使命的同時也使地方政府逐漸掌握了對城市土地供應調控的主動權。土地儲備制度建立之前，城市的存量土地由一些單位占用，不少地方形成了政府各部門、企事業單位多頭供地的局面，土地收益大多歸用地單位支配。土地儲備制度的建立逐漸打破了這一局面。依法收回的國有土地、收購的土地、行使優先購買權取得的土地、已辦理農用地轉用、土地征收批準手續的土地以及其他依法取得的土地，都被納入土地儲備范圍①《土地儲備管理辦法》第十條。這為地方政府從“源頭”上壟斷土地供應、“經營城市”創造了條件，也成為中央政府以土地政策參與宏觀調控的前提。

二、國有土地使用權投放市場對經濟增長的影響

從1979年開始的土地制度改革提高了市場配置資源的程度，在使用權上，變過去無償、無限期使用為有償、有限期使用，同時政府也成了農地變為建設用地的決定者及城市土地一級市場的唯一供應商。特殊的土地制度最終在一種非常具有中國特色的經濟增長模式中扮演了重要角色。這一生產要素逐漸成為地方政府大規模招商引資、“經營城市”、擴大稅基的工具，以及中央政府實行宏觀調控的重要政策工具之一。

(一)推動工業化、城市化的高速發展

中國的改革開放取得巨大成就，其高“效率”和土地政策密切相關。大量的土地被征，國有土地使用權投放市場，成為工業化、城市化的強勁發動機。

在工業化方面，地方政府創辦園區、以地招商引資已成為推進工業高速擴張的主軸。隨著發端于1990年代中期的國有、鄉鎮企業改制、重組乃至破產逐漸完成，地方政府、特別是沿海地區地方政府，開始大規模建設各類工業開發區。在2003年前后的一波開發區熱潮中，各地制定的招商引資政策中幾乎毫無例外地設置了用地優惠政策，包括以低價協議出讓工業用地，按投資額度返還部分出讓金等。這些開發區甚至每隔一段時間根據招商引資的進度，分析本地商務環境和生產成本的優劣并隨時調整包括用地優惠在內的招商引資政策。于是，經常出現的情況是，基礎設施完備的工業用地僅以成本價、甚至是所謂的“零地價”出讓給投資者50年。據2003年浙江省統計局對全省各類工業園區的調查，全省土地開發成本9.88萬元/畝，有些達20萬元/畝，而工業用地平均出讓價格只有8.83萬元/畝。近九成園區對大項目、外資和高新技術項目給予土地出讓優惠。［1］近四分之一的園區土地平均出讓價格低于土地平均開發成本，10.5%的園區平均出讓價格不到平均開發成本的一半，甚至有5%的園區不到三分之一。2007年開展的全國土地執法“百日行動”清查結果顯示，平均每個縣級行政單位至少有兩個開發區。在一些較發達的縣市，大部分鄉鎮都設有“開發區”或所謂的“城鎮工業功能區”。

由于制造業的發展能夠大大推動本地服務業的增長。因此，對于地方政府來說，如果通過提供廉價土地和補貼基礎設施之類的優惠政策吸引到更多投資的話，將不僅直接帶來增值稅收入，也會間接增加地方政府從服務業部門獲得的營業稅收入，同時還會增加服務業的用地需求，從而有助于獲得高額土地出讓金收入。［2］由于營業稅、土地出讓金收入歸地方政府所有，只要外來投資帶來的未來增值稅流貼現值和本地服務行業帶來的營業稅收入流貼現值，以及土地出讓金收入能超過地方政府的土地征收和基礎設施建設成本，那么低價出讓工業用地就是一筆收益大于成本的“劃算生意”。

在城市化方面，1998～2005年，我國城市建成區面積由2.14萬平方公里增加到3.25萬平方公里，年均增長6.18%。無論東部還是中西部，各地通過縣城搬遷或縣改市、市改區等行政區劃調整，城區面積迅速擴大，甚至一些縣級市城區面積也以每年5～6平方公里的速度向外擴展。各級地方政府力求在最短時間內改變城市面貌，改善投資環境，吸引外來投資者，增加土地收益和稅收來源，形成“以城興城”的良性機制。近年來城市土地價格的迅速上漲正源于此。以山東威海市為例，2002年該市海濱南路建好以后，沿途土地價格飛速上漲。1998年每畝地30～40萬元，2002年即升到每畝80～100萬元。沿途2200畝土地，按每畝增值50萬元計算，土地總增值達11億。房產價格也有很大提高，1998年每平方1800元，至2002年短短4年間已上漲到2500元。

除了通過擴大建設用地，加快本地區的工業發展進而帶動本地區經濟增長外，地方政府的另一個目標是財政收入，即增加地方收入和地方融資規模。

(二)使地方政府的“土地財政”成為可能

“土地財政”通常指一些地方政府把土地作為增加財政收入的重要來源。本文講的“土地財政”包括政府通過土地稅收、土地使用權出讓、土地融資等方式獲得收益來直接或間接增加財政支出能力的行為。

自1994年分稅制改革之后，中央在預算內收入中所占份額大大提高，與此同時地方政府的實際支出責任(特別是社保支出責任)因大規模企業轉制而顯著增加。在城市化進程不斷加速的過程中，土地資產的利用對緩解地方政府面臨的財政壓力發揮了巨大作用。

1999年起實施的住房制度貨幣化改革進一步激活了土地市場，與房地產業和建筑業有關的稅收在地方稅收中所占地位日益重要，這一點在東部經濟發達地區表現尤為明顯:浙江省嘉興市房地產業和建筑業稅收從1998年到2005年增長11倍多，年均遞增43.69%，占全部稅收收入比重從1998年的7.28%到2005年的19.21%，其中，在地方稅收收入中所占比例，從1998年的16.37%到2005年的38.18%。同時，項目投資、土地房產交易產生的契稅和耕地占用稅從1998年的805萬元至2005年達2.20億元，增長27倍，年均遞增92.21%，占地方財政收入比重從1998年的2.12%到2005年的9.60%。另外，土地出讓金也從1998年的2.13億元到2005年的27.14億元，增長11.74倍。［3］在一些較大的城市，土地出讓收入更為可觀。2009年，杭州市土地出讓收入高達1200億元，同年預算內財政收入為520.79億元——土地出讓收入為預算內財政收入的2.3倍。

近年來，以土地出讓金支付城市基礎設施建設項目的欠款本金已成為發達地區的一個普遍現象。浙江省溫州市在1998～2002年的5年內，市本級通過獲取地租級差收入、收繳基建收入等方式，籌集各項建設資金157億元。諸暨市的標志性建筑城市廣場建設總投資3.5億元也主要來自土地出讓收入。

除了帶來直接的收入外，土地還是地方政府的重要融資工具。在公共財政不足以支撐巨大的基礎設施建設投資需求、融資渠道有限的情況下，各地政府一般是利用國有投資公司、以土地資產預期收益為抵押獲取銀行貸款來解決資金問題①《 中華人民共和國預算法》第二十八條明確規定:地方各級預算按照量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字;除法律和國務院另有規定外，地方政府不得發行地方政府債券。這意味著各級地方政府不是能獨立行使民事責任的法人，無法直接向銀行貸款。。

(三)成為中央政府進行宏觀調控的重要工具

2003年，中國經濟進入新一輪增長周期的擴張階段。本輪宏觀調控的一個顯著特點是，中央政府明確提出“嚴把土地、信貸兩個閘門”。土地政策與傳統的信貸政策并列成為宏觀調控的主要工具。

2003年6月，《中國人民銀行關于進一步加強房地產信貸業務管理的通知》要求，各商業銀行嚴控開發貸款、嚴控土地儲備貸款、嚴防建筑貸款墊資、加強個人住房貸款管理。其后，國家有關部門頒布一系列文件，分別從土地管理法律法規、總體規劃管理、征地補償安置、收益分配及工業用地管理等方面嚴格控制建設用地增量。與此同時，央行再次提高存款準備金率和存貸款基準利率。2005年3月26日，建設部、發展改革委、財政部、國土資源部、人民銀行、稅務總局、銀監會七部委《關于做好穩定住房價格工作的意見》要求，清理已經批準但長期閑置的住宅建設用地。2006年，國土資源部出臺一系列土地政策，強調仍然堅持從嚴從緊安排用地的原則。

隨著土地參與宏觀調控，一些帶有強制性和鮮明行政色彩的政策開始經常被中央政府使用。2004年4月29日，《國務院辦公廳關于深入開展土地市場治理整頓嚴格土地管理的緊急通知》決定，集中半年左右時間，深入開展土地市場治理整頓，同時實施“三個暫停”，即全面暫停審批農用地轉非農建設用地；暫停涉及基本農田保護區調整的各類規劃修改；對新批的縣改市(區)和鄉改鎮，暫停修改涉及土地利用的各類規劃。

三、現行土地制度下經濟增長模式存在的主要問題

現行土地制度啟動了中國經濟的高速增長，促成了擴張型增長方式的形成，強化了地方政府介入經濟的能力，在中央政府的宏觀調控中也扮演了重要角色。與此同時，這一帶有鮮明中國特色的土地制度及經濟增長方式也引發了一系列問題。

(一)土地政策參與宏觀調控的效果不盡理想

中央政府土地政策的目標是多重的，一是保護耕地，不允許擅自將農用地轉為建設用地；二是維護農民利益，保持社會穩定；三是規范土地出讓收支管理，等等。那么，現實中這一政策工具實行的效果到底如何?

先從耕地保護的角度看這一問題。根據664個城市數據，到2005年，城鎮居民人均用地已達133平方米，比國家規定的城市規劃建設用地最高限額高出33平方米，遠高于一些發達國家人均城市用地82.4平方米的水平。［4］一些地方隨意圈占耕地和違法出讓、轉讓土地，越權出臺優惠政策，導致相當部分建設用地獲得成本偏低，刺激了用地單位超占、多占土地，開發區過多過濫，嚴重損害了農民利益和國家利益②2003年7月30日《國務院辦公廳關于清理整頓各類開發區加強建設用地管理的通知》(國辦發〔2003〕70號)。。為此，從2004年起，有關部門多次發文強調工業用地必須采用招標、拍賣、掛牌方式出讓。《國務院關于加強土地調控有關問題的通知》(國發〔2006〕31號)甚至以嚴厲的口氣提出，工業用地出讓價格不得低于公布的最低價標準。低于最低價標準出讓土地，或以各種形式給予補貼或返還的，屬非法低價出讓國有土地使用權的行為，要依法追究有關人員的法律責任。

但事實證明，中央政府的這個政策并沒有真正得到落實。國家審計署2010年4月20日發布的第六號審計公告顯示，被審計的40個市地州56個縣區市中11個市以“招商引資”、“舊城改造”和“國有企業改制”等方式，變相減免土地出讓收入19.61億元；3個市以低于基準地價70%的價格出讓土地177宗0.8萬畝；3個市的規劃等部門批準提高0.18萬畝土地的容積率，應征未征土地出讓收入10.57億元。11個市改變土地出讓收入用途56.91億元。6個市依據自定政策或以解決歷史遺留問題名義，將應以招拍掛方式出讓的53宗0.19萬畝經營性用地和220宗1.63萬畝工業用地以協議方式出讓；3個市的8家用地單位擅自改變0.28萬畝土地的用途。

上述數字清楚地表明，“工業用地出讓必須招、拍、掛”的政策并沒有從根本上改變各地在區域投資競爭中工業用地低價出讓的現實。

為保護耕地，2003年起，中國還開展了以清理開發區為重點的土地市場治理整頓行動。2003年7月全國開發區清理整頓結果顯示，全國各類開發區達6866個，規劃面積3.86萬平方公里，到2006年年底被中央核減至1568個，規劃面積壓縮至9949平方公里。但事實上，這些被核減掉的開發區大多數只是摘掉了“開發區”名稱而已，有的轉變成了“基地”或“密集區”，有的縣區開發區則“掛靠”國家級、省級開發區，原有功能及空間規模幾乎沒有任何改變。2006年以后各地實際運作的工業開發區(包括城鎮工業功能區或工業集中區)用地規模依然在不斷擴大。2007年開展的全國土地執法“百日行動”清查結果顯示，全國違規新設和擴大各類開發區涉及用地達到6.07萬公頃(91萬畝)。同時，地方政府“以租代征”、未批先用等土地違法違規行為屢見不鮮①《關于印發〈全國土地執法百日行動方案＞的通知》(2007年9月12日)。。國家審計署2010年4月20日公布的40市地土地資金使用出讓調查結果表明，一些地方新增耕地面積不實或多占少補耕地。

與開發區改名換姓以規避中央政府的清理相對應，為了擴大稅基，地方政府還希望通過“經營城市”以帶動房價上升，進而帶動地價格的攀升，獲取更多的土地出讓金。近年來地方政府普遍利用政府性公司以土地資產預期收益為抵押獲取銀行貸款，“土地融資”的關鍵，在于土地經營權未來能夠高價轉讓，才能形成良性償債機制。因此，房地產市場的發展成為地方政府實現土地出讓收入，償還城市基礎設施投資巨額貸款的通道。當國有土地出讓的預期收入不能實現的時候，地方財政將面臨巨大風險。正是這一原因迫使中央政府在土地或樓市調控方面向地方政府作出一定妥協，上述博弈導致近年來中央政府的樓市調控大多以房價的“曲折前進，螺旋式上升”而告終。

(二)農民利益難以得到有效保障

與中央政府不同，地方政府的目標一是經濟增長和政績目標，即加快本地區經濟發展進而帶動區域經濟增長；二是財政目標，即增加地方收入和地方融資規模。這兩個目標的實現在某種程度上有賴于建設用地的擴大，而加快農地轉用是擴大建設用地最重要、最便捷的途徑。1997～2004年，全國每年新增建設用地570萬畝，占用農民耕地304萬畝。在東部沿海省份，每年建設用地量達40～50萬畝，征用土地占建設用地比重高的到90%以上，低的也要到75%。在中西部地區，盡管建設用地量遠遠低于東部地區，但是，1994～2003年，西部某省各類非農建設占用耕地也高達72.79萬畝，其中征地仍是主要手段［4］。

在現行土地制度及財稅體制下，地方政府難免產生加快農地轉用，濫占耕地的行為。但是在農業用地轉為城市用地的過程中，根據現行法律農民卻難以分享土地增值收益的分配。雖然2004年《憲法》修正案規定，國家出于公共利益需要可依照法律對土地實行征收、征用并給予補償。但《憲法》及《土地管理法》等相關法律、法規對“公共利益”的確切內涵始終缺乏明確界定。關于土地征用的補償政策，1998年修訂的《土地管理法》第四十七條規定，土地征用實行“按照被征收土地的原用途給予補償”的政策。征用耕地的補償費用包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費。土地補償費，為該耕地被征用前3年平均年產值的6至10倍。安置補助費，按照需要安置的農業人口數計算，每人的補助標準為該耕地被征用前3年平均年產值的4至6倍。2004年11月3日，國土資源部印發《關于完善征地補償安置制度的指導意見》，其中比《土地管理法》優厚的規定是:如果土地補償費和安置補助費合計按30倍計算，尚不足以使被征地農民保持原有生活水平的，由當地人民政府統籌安排，從國有土地有償使用收益中劃出一定比例給予補貼。如果農地每畝年產值為1000元，則最高補償不超過3萬元。在實際操作中，每征一畝地，鐵路、高速公路等交通線性工程補償一般是每畝5000～8000元；工商業用地對農民的補償一般是每畝2～3萬元，發達地區和城市郊區相對高一點，最多達每畝3～5萬元。但征地后土地出讓的市場價值往往達到補償的幾倍乃至10倍以上。

事實上，在土地征用過程中，地方政府基本具有單方面制訂補償標準的權力，不論農村土地的所有者(村集體)、還是使用者(個體農戶)，在土地征收補償談判中都處于相對弱勢地位。另外，部分地區還存在截留、挪用征地補償現象。根據國家審計署2007年3月26日發布的第2號(總第20號)審計結果公告，對34個高等級公路項目建設管理及投資效益情況的審計結果表明，湖北、湖南、四川、云南等14省(區)共21個項目應支付給農民征地補償費51.7億元，其中16.39億元被當地政府及征地拆遷部門截留挪用、長期拖欠或扣減。

近年來，隨著土地資源稀缺性的增加，一些地區試圖通過“農民上樓工程”及“宅基地置換”等方式釋放和盤活大量土地［5］。在這一輪“加速城鎮化”的運動中，一些地區存在著只給失地農民一次性較低標準的現金補償、而不提供社會保障的現象。由于不少失地農民教育程度較低，又缺乏非農業勞動技能，很容易陷入“失地又失業”的困境［6］。一些地區的“土地換社保”甚至成為地方政府規避財政支出的手段:地方政府在一次性收取50～70年的土地收益的同時，通過承諾在未來給予失地農民一定的社會保障，可以減少在本期支付的現金補償，而把社保支出的責任推到以后的政府身上。

四、總結

在城市經營性土地有償使用政策確立后，城市土地所有權國有化的制度安排為政府壟斷土地一級市場創造了條件。作為中國經濟轉型的重要突破口，現行土地制度開啟了一個以城市化過程中土地開發為基礎的“空間城市化大躍進”，推動形成了一種非常具有中國特色的經濟增長模式。［7］地方政府通過千方百計增加建設用地供給，促進了經濟增長，增加了地方財政收入，同時，土地政策也成為中央政府進行宏觀調控的重要工具。

土地參與宏觀調控，旨在約束地方政府的行為，保護農民的利益。但從實現土地政策目標的手段來看，由于中央與地方政府在土地功能上的目標差異，加之地方政府直接管理著本轄區的農地和農戶，因此，土地調控閘門的把手實際是掌握在地方手中。由于加快農地轉用是建設用地的擴大最重要、最便捷的途徑，因而，地方政府和官員難免采取多種辦法規避中央的控制。中央與地方政府在土地功能上的目標差異直接導致土地政策參與宏觀調控的效果大打折扣。現行土地政策的實施不僅進一步加劇耕地保護和城市化用地的沖突，而且造成了土地的無效使用和巨大浪費，對經濟社會的可持續發展提出嚴峻挑戰。

參考文獻：

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［7］陶然，陸曦，蘇福兵，汪暉.地區競爭格局演變下的中國轉軌:財政激勵和發展模式反思［J］.經濟研究，2009，(7).