關于建立中國特色社會保險基金投資運營制度的若干思考

盧海元

(武漢大學社會保障研究中心，湖北 武漢 430072)

社會養老保險制度實現全覆蓋后，標志著社會養老保險工作進入了一個全新階段。在這個新的階段，社會養老保險工作應以敢為天下先的政治勇氣和智慧，深入研究解決以下兩大重點難點問題:一是通過制度的革命性變革，建立全國統一、城鄉統一的中國特色新型養老保險制度；二是通過建立中國特色社會保險基金投資運營制度，確保實現基金的安全與保值增值。本文根據中國國情和社會保險基金的性質，就建立中國特色社會保險基金投資運營制度亟待研究解決的若干熱點、難點問題談點初步認識，以供政府和社會各界探討。

一、提高認識,加快建立中國特色社會保險基金投資運營制度

黨的十八大報告首次明確提出“建立社會保險基金投資運營制度，確保基金安全和保值增值”后，加快建立中國特色社會保障基金投資運營制度日益成為共識。共識得以迅速形成，與以下因素的促使有著密切的關系。

一是基金保值增值壓力越來越大。隨著五項社會保險收支規模的逐年擴大，社保基金累計結存總量也日漸龐大。八成社保基金存銀行的現狀難以抵抗資金的隱性縮水，如何保值增值成為一件迫在眉睫的事情。人力資源與社會保障部2013年6月18日公布的全國社會保險情況顯示，2012年末，全國城鎮職工基本養老保險、居民社會養老保險、職工基本醫療保險、居民基本醫療保險、工傷保險、失業保險及生育保險基金資產總額39835億元。其中，各級政府財政專戶存款33401億元，占到五項社會保險資金總額的八成以上。此外，各級社會保險經辦機構支出戶2100.5億元，暫付款2098.3億元，債券投資259.2億元，委托運營918億元，協議存款1058億元。人力資源與社會保障部公布的2012年社會保險情況顯示，去年末基金累計結存23941億元，比上年增加4445億元［1］。根據人社部的數據，今年第一季度當期結余1334.4億元，加上2012年的累計結存，目前全國社會保險結余已超過2.5萬億元［2］。面對如此龐大的基金，到目前為止，國家卻還沒有出臺養老金投資運營的整體辦法，社會保險基金投資運營制度的內涵和外延如何界定也少有人研究。目前還是執行上世紀八十年代的投資運營政策，即養老金用于銀行存款、購買國債。在物價不斷上漲和高位運行的情況下，實際收益率遠低于CPI的漲幅，資金面臨持續貶值縮水的風險。

二是某些地方出現的投資沖動越來越大。此前的地方養老金管理體制比較嚴格，主要原因在于某些地方政府自行投資曾出現問題以及以前的基金積累較少且保值增值壓力不大。現在地方養老金積累越來越多，很多地方政府覺得資金應該更多地支持地方建設，出現了新的投資沖動。當前中國養老金投資運營面臨的首要問題是投資運營制度不明確、政策不配套，國家沒有出臺養老金投資運營的整體辦法，各地只能根據現行社會保險資金管理條例，將結存的資金買國債或者存銀行。實際中，國債已經買得很少，很多地區都是采用活期存款，實際收益率遠遠低于銀行存款和CPI。當前由于養老金的投資缺乏統一的制度安排，養老基金很難買到國債，一些地方甚至需要地方領導動用人脈才能買到政府債券產品。2011年，國家審計署曾對社保基金開展為期半年的審計。結果顯示，2011年，城鎮職工基本養老保險基金結余中，活期存款占到31.37%，定期存款占到63.65%。全國新農保、城居保、城鄉居保三項社會養老保險基金收入中，活期存款占到55.23%、定期存款占到42.00%。

雖然目前養老金根本性的制度改革尚未啟動，但企業年金市場的建立，個人賬戶做實資金和廣東省1000億結存資金委托全國社保基金理事會運營，已經邁出了養老金市場化運營探索的步伐。浙江、江蘇、山東等養老金結余較多省份均要求跟隨廣東的步伐，將養老金部分結余交由全國社保基金理事會來進行市場化運營。

三是歷史缺口越來越大。傳統的勞動保障制度轉變為社會保險以后，本身就帶來了缺口，因為老人老辦法，只能進行空賬運轉。隨著離退休職工增加，歷史上形成的養老金缺口必然越來越大。

四是財政補貼壓力越來越大。近十年來，基本養老保險的財政補貼已經超過了一萬億。年補貼額度已經由原來每年100多億增加到2012年的2648億。隨著經濟發展速度的下降，財政補貼能力必然下降。按照我國現行管理體制，男職工年滿60周歲、女干部年滿55周歲、女職工年滿50周歲即可辦理退休手續。這項退休政策制定時，全國人口平均壽命50歲，而目前，全國人口平均壽命已經超過75歲。全國老齡工作委員會辦公室公布的數字顯示，到2020年，老年人口將達到2.48億，老齡化水平將達到17.17%。其中，80歲及以上老年人口將達到3067萬人，占老年人口的12.37%。這意味著財政補貼壓力越來越大。

五是繳費能力越來越小。根據統計，中國五項社會保險法定繳費之和大約占工資水平的百分之四十左右，有的地區甚至達到百分之六十多。中國的社保繳費率在全球181個國家中位列第一，約為金磚四國中其他三國平均水平的兩倍，是北歐五國的三倍。以上海為例，一份工作如果有一萬元的稅前工資，嚴格按照五險一金的法定社保標準，企業繳納工資的百分之四十四，也就是4400元。個人的18%，也就是1800元，加起來達到62%。其中，養老金占了近一半，達到30%，也就是3000元。對于中國民眾背負著如此高的繳費水平，必然影響企業、地區和國家的競爭力。隨著人口紅利逐步消失，個人、企業、國家社會保障高投入、迅速積累基金的黃金時期將很快過去。

六是養老金替代率越來越低。國際勞工組織制定《社會保障最低標準公約》，提出養老金替代率，也就是退休工資占收入比的最低目標為55%。據中國社科院世界社保研究中心發布的《中國養老金發展報告2012》對城鎮基本養老保險替代率的測算，養老金替代率由2002年的72.9%下降到2005年的57.7%，此后一直呈下降趨勢。到2011年，這一數字更是降至50.3%。按照中央財經大學社保系主任褚福靈測算，2011年我國企業養老金替代率僅為42.9%，低于國際警戒線。雖然從2005年開始，我國連續上調城鎮職工基本養老金10%，但直到今天，依舊沒有扭轉養老金替代率下降的趨勢。目前，我國城鎮職工的總體繳費率位居世界前列，但對應產生的替代率卻相對較低，除了包括制度運行中存在的逃漏費、費基不實、提前退休等現象，一個重要的原因在于職工個人繳費的回報率過低，尤其是個人賬戶的投資回報過低，已嚴重影響到養老金的整體替代率水平。

隨著我國養老金占工資比重逐年下降，社保制度主要目標之一的“保基本”正在弱化，亟需對社保制度作出整體改革，特別是需要在基金投資方面獲得突破性進展。按照今年離退休職工約6500萬人、基金規模可能達到5萬億元計算，如果基金投資收益率每年提高1%，收益可達500億元，每人每年可增加770元養老金。完全有可能扭轉養老金替代率下降的趨勢。養老金替代率不僅關系到退休人員的切身利益，且同整個基本養老保險制度的運行密切相關。作為整個養老保險制度體系的關鍵點，替代率水平是否合理，反映的是整個制度的安排和政策取向。

七是輿論壓力越來越大。在中國，社會養老保險一直以來被看作是退休后收入的最主要支柱。但是養老金缺口、基金縮水以及延遲退休等等一系列的詞匯，頻繁地出現在媒體上，讓中國民眾不禁日益擔心自己退休后是否還能領到養老金。中國社科院世界社保研究中心主任鄭秉文，把2001年到2011年間的養老金收益率和通貨膨脹率進行了比對計算，得出了每一年養老金縮水的金額。按照鄭秉文的計算，在以銀行存款為主的投資體制下，中國養老保險機制獲得的年均收益率不到2%，但在過去的11年間年均通貨膨脹率高達2.47%，以此推算，養老保險基金的損失約為6000億元，也就是說每天一睜眼，我們的養老金就在貶值。中國養老保險基金“隱形縮水”的現狀不僅受到普通民眾的關注，政府部門的監管者同樣深感憂心，養老金投資運營制度的完善顯得尤為迫切。

八是國際經驗教訓的影響越來越明顯。發達國家養老金制度不僅影響其經濟發展和社會穩定，而且影響其政權穩定，這樣的經驗教訓值得反思。歐洲不斷有國家出臺延遲退休、降低待遇等養老金改革政策。英國要求養老保險要交滿39年，英國現在退休年齡在歐洲也比較高，達到67歲，而且到2020年還要提高到68歲。2010年，法國提高退休年齡，曾經引發全國大罷工，抗議政府提高退休年齡，法國延遲退休的原因是為了增加勞動力供給。西班牙政府2011年與工會組織達成協議，決定把大多數人的法定退休年齡由65歲推遲至67歲，以削減財政赤字。歐盟國家在金融危機、經濟危機、債務危機中，幾乎所有的政權都發生了更迭。

九是制度的可持續性會受到越來越大的挑戰。一旦越過基金收支平衡點，職工如果本身交的多，享受的少，依靠大數法則建立的養老保險制度的可持續性就會受到越來越大的挑戰。

十是建立社會保險基金投資運營制度越來越符合盤活存量資產的政策取向。社會保險基金總量今年可能達到或超過5萬億元，而且今后若干年的增量可能超過1萬億元。因此，社會保險基金才是我國最大的存量資產。加快建立社會保險基金投資運營制度，不僅可以盤活巨大的社會保險基金，提高參保人的保障水平，而且可以極大地促進經濟社會的發展與進步。

二、建立中國特色社會保險基金投資運營制度應堅持試點先行

人社部基金監督司司長陳良2013年6月24日在“拉美養老金改革對中國養老保險基金投資體制改革的啟示”國際研討會上表示，我國制定養老金投資運營辦法需要有關方面統籌研究，形成統一的制度安排。養老金投資運營首先要有制度保障，需要加強金融市場等配套建設，并從制度上明確政府應承擔的職責。我國應該根據養老金制度設立的要求，建立適合國情的投資運營制度。然而，社會各界一直期待的養老金投資運營整體辦法遲遲沒有出臺。陳良在會后對媒體表示，新養老金投資辦法要由中央來做決定，沒有最后確定就等于沒有方案。近期社保系列改革方案的制定，都會涉及養老金投資運營辦法的改革。換言之，社會保險基金投資運營制度一直處于坐而論道的狀態。就在業內疾呼“社會保險基金市場化投資”的時候，早被望眼欲穿的投資新思路和制度卻難以成形。社會保險基金投資運營制度長期難以確立，顯然是思路存在明顯偏差的必然結果，應該進行全面深刻的反思。

社會保障基金投資運營制度的建立，涉及的是億萬人民的重大民生政策和影響深遠的重大經濟政策。這樣的大政策，僅僅靠坐而論道是不可能統一思想認識的，也不可能靠一個政策或辦法而畢其功于一役的，一個藥方可能難以管全國。這樣的大政策，必須堅持試點先行的原則。即使出臺社會保險基金投資運營管理辦法，也應首先是試點辦法，這是因為:

一是投資原則的確立需要試點。養老金投資運營的首要原則是安全，即在任何情況下都做到本金不損失；其次是專家理財，確保收益；再次是規范運營行為，防范道德風險；還需要進行有效監管，發揮政府的調控作用。是否需要投資于國際市場，何時可投資于國際市場，更需要試點。

二是統一思想需要試點。為了保證社保基金投資運營的順利實施，需要加強宣傳教育，取得社會公眾的理解和支持。目前有的人存在誤解，認為養老金入市就是全面進入股市。有人認為，養老金應該首先投資于實體經濟。的確，實體經濟面臨重大發展機會。但是，實體經濟的內涵和外延均很豐富，如果政府不把準備制定和實行的方案交給公眾去了解和參與，疑慮和誤解就難以消除。

三是投資渠道的確立需要試點。人社部正在醞釀的養老金多元化的投資渠道主要包括四個方面:一是國家發行高于銀行存款利率的特定國債；二是國家在安排能源、交通等大型項目時優先安排一定的養老基金參與其中；三是繼續堅持一定比例的養老保險基金存銀行和買國債的基礎上，允許其投資于有良好流動性的金融工具；四是在國有重點企業改制上市中，允許養老金以戰略投資者身份參股。這四個渠道都需要政府進行系統性的配套改革，更需要通過試點逐步形成共識。

四是養老金投資運營體制的確立需要試點。結合中國的具體國情，如何建立中國特色的養老金投資模式和投資體制，需要在確保基金安全的前提下進行試點。中國是個大國，社會保險基金規模巨大，而各地差異性較大，企業規模普遍偏小，一個機構、一個公司顯然容易形成壟斷，失去必要的競爭必然降低投資效率和收益率，甚至還可能產生腐敗等問題。實行差異性管理，各地的政策、資源、人才、管理能力的差異也需要有先有后。

五是投資突破口的選擇需要試點。養老金投資運營方案雖然有待中央定奪，人社部相關部門也正在對這項改革進行制度設計，積極聽取各方面的意見，進行深入研究和論證。但是，如果沒有經過試點，改革突破口的選擇和實施也難以達成共識。特別是社會保險基金體量很大，什么產業、什么項目具有足夠的容納能力和長期穩定可靠無風險的回報，既需要戰略眼光和科學論證，更需要通過試點用事實和數據說話。

三、虛擬經濟不應成為社會保險基金投資的主要方向和重點

以資本市場為重點的虛擬經濟只是社會保險基金投資的一個可能的組合，現階段絕對不應該成為其投資的方向或者重點。這應該成為社會各界共識的主要原因在于:

一是隨著我國人口老齡化加劇，養老金缺口越來越大，彌補養老金缺口顯得越來越迫切。這其中運營投資管理好現有存量養老金，使其保值增值是重要渠道。筆者認為，無論保值增值多么迫切，都不能忽視養老金投資的絕對安全性。養老金贏起賠不起的性質決定了其投資方向決不能是交易性強、風險大的金融產品，而應該是風險低甚至為零、具有較高固定收益的金融產品。

二是國內外投資收益率普遍偏低。目前，對養老金投資爭議焦點是，養老金是否能夠入市，主要是股市。習慣性拿美國養老金大部分入市投資的例子來說明中國也應該入市。但必須看到，美國股市法制化健全、市場化程度高、陽光干凈。即便是在完全市場化的發達國家，筆者研究過包括美國、新加坡在內的13個國家，在經濟發展的黃金年代，其股市投資收益率均沒有超過銀行存款，最高的美國也只達到2.5%。金融危機以來，其投資收益率更低、甚至是負收益率。發達國家已經大幅度降低了投資股市的比重，提升了投資實體經濟、特別是投資基礎設施的比重。

目前中國A股的一個顯著特點是圈錢市、過度投機炒作市、完全被操控操縱的市場，因而是一個風險巨大的市場。而且這種風險沒有預期，完全不可琢磨，最大的不確定性就在中國A股，一切經濟規律、市場規律和經濟學理論在中國A股面前都完全失效和蒼白無力。養老金進入這樣的股市，將成為圈錢者的美食、操控操縱者的獵物。目前中國A股不具備養老金入市的制度環境。

百姓最為擔憂的是養老金進入股市不僅賺不到錢，而且成為少部分人借機幕后操縱、大肆謀取非法利益的途徑，甚至被黑心們蠶食鯨吞。另一個說法是拿社保基金理事會這兩年運營的社保基金收益率在百分之七八左右說事。但需要明白的是，其投資股市的收益率除個別年份，總體收益率非常低，大部分年份收益率不及存銀行利息，甚至回報率是負的。如果我國股市是一個陽光干凈、沒有黑幕操縱的市場，那么，養老金完全可以投資于類似四家大型銀行的股票。即使不賺取股票漲跌的差價，只享受年終分紅也比存銀行收益要高。

三是我國股市收益率已經進入下降通道。從股市看，我國經濟高速發展的黃金時期已經過去。中國在改革開放以后，取得了平均每年9.8%的高速增長。增長潛力的逐步釋放，股市市盈率的逐年提高，意味著如果現在基金大規模入市可能會買在半山腰。根據全國社會保障基金理事會近年的年度報告，其2008-2011年的收益率為-6.79%、16.12%、4.23%、0.84%，整體上呈現下降態勢。2008-2011年交易類資產公允價值變動收益，除2009年社保基金交易類投資獲利以外，2008、2010、2011年均虧損。4年年均虧損近167億元。2008-2011年的年平均總投資收益率還未超過年平均通貨膨脹率。由此可見，目前我國資本市場仍存在著無法迅速解決的制度性缺陷，缺少有效的投資風險預警機制。若將社會保險基金的重點投資到股票證券市場，必然存在難以估量的投資風險，其后果可能會影響國民福利。從宏觀經濟發展趨勢看，中國未來幾十年發展過程中面臨的幾大棘手問題也可能影響社會保險基金的投資收益。首先是人口結構迅速老化。在接下來的20至30年中，中國人口將迅速老化，和今天的日本、歐洲面臨同樣的問題，也就是勞動人口數量的不斷下降決定了經濟發展速度必然放緩，投資總體收益率可能進入下降通道。其次，各行業發展趨于飽和，全球需求繼續趨于疲軟，勞資紅利的漸漸消失，環境問題以及人民幣的實際升值都將使目前為止嚴重依賴出口的中國經濟失去前進的動力，進而制約投資總體收益率的上升。再次，中國未來的投資活動將更加注重投資回報。對大型資產投資熱情的降溫也將放緩經濟增速，導致投資收益率的下降。

總之，社會保險基金的保值增值有多種渠道。一些有固定收益的理財產品、一部分期限較長的國債產品、部分實業投資項目，回報率都不低，完全可以跑贏通脹率，并且穩定性、安全性完全有保障，大可不必過分追求和強調入市特別是進入風險很高的股市。

從國家戰略成面看，社會保險資金的投資運營始終“堅持資金安全是第一位”的原則，不僅只是簡單的基金層面的安全和保值增值，而應將其置于國家經濟安全、國家經濟結構的戰略性調整升級、國家的長治久安的大背景下，以促進實體經濟發展為目標，進行產業、項目的選擇與確定，成為與國家經濟安全緊密相聯的亟待研究解決的重大戰略性課題。

四、實體經濟應成為社會保險基金投資的主要方向和重點

嚴格地說，我國社會保險基金的投資方向是由社會保險基金的性質和中國國情決定的。現階段，我國社保基金投資方向的選擇上應該遵守以下六個原則:第一，安全性原則，這是首要原則，是不能爭議的。第二，長期收益原則。即注重長期投資，不宜進行短期的、波動較大、風險較大的投資，這也有利于證券投資市場的穩定與發展，有利于長期資本的形成，有利于改善金融結構。第三，多樣化原則。即應當在多個領域投資，而不是孤注一擲。可投資的主要領域有實體經濟、股票、債券、基金、房地產、貨幣市場等。第四，實體經濟投資為主原則。社保基金是人民的“養命錢”，更應提倡投資的社會效應，投資方向應以基礎產業和公共產業為主，不應以取得短線差價為主要盈利模式，更不應當成為操縱市場的力量。第五，直接投資為主原則。國內外投資經驗表明，直接投資具備高收益和回報穩定的特點，投資收益率十分可觀，投資比例呈逐年增加的趨勢。但從國內外直接投資的比例看，中國社保資金用于直接投資的比例顯著低于國外，直接投資還存在很大空間。第六，確保發放原則。確保養老金的發放決定了社會保險基金投資必須保持一定的流動性，避免由于流動性不足給投資造成的風險。保持流動性就是要求資金的使用能夠有一定的靈活性，投資期限不宜過長，以平衡資金流動與盈利的關系。

上述投資原則決定我國社會保險基金應以投資實體經濟為主，包括農業、工業、商業、建筑業和運輸業等產業部門。由于實體經濟涵蓋太過廣泛，故筆者僅討論最適合社會保險基金投資的基礎設施，特別是投資新能源產業。

投資實體經濟也是發達國家保險資金直接投資的一個主要渠道。但由于各國經濟環境、法律環境、社會環境的不同以及各國保險業的發展的背景差異，各國保險資金的投資分布也不盡相同。有些國家傾向于甚至強迫社保基金投資于基礎設施建等公共投資類項目，以改進醫院、住房、高速公路及其他福利設施，實現取之于民、造福于民。

在我國處于工業化中期階段，急需改善和改革社保基金的管理體制，既能夠增強社保基金的收益性，又能夠滿足國民經濟建設和發展的需求，實現雙贏。一些大中型的、可靠的、收益比較好的項目，應該讓養老金在其中發揮長期投資性的作用。

脫離實體經濟，虛擬經濟會成為無源之水，無本之木。可以說實體經濟是國民經濟中的中流砥柱，也是經濟健康平穩發展的重要保障。而虛擬經濟的發展，必須以夯實的實體經濟基礎為依托，才能良性發展。實體經濟也是一國經濟的核心內容，實體經濟增長則是穩增長的突破點。我國經濟今后能否穩步增長，關鍵點就在于高技術產業、能源產業等能否正常增長。當前我國制造業屬于大而不強，核心技術由國外掌控，基本處在利益鏈條中的低端。能源供給體系同樣大而脆弱，石油、鐵礦石對外依存度高，煤炭已成為凈進口國，電力供應缺口逐步拉大等等。顯然，解決這些問題需要巨額投資，而投資擴張勢必拉動整體經濟增長。

2011年12月中央經濟工作會議就發展實體經濟指出:面對復雜多變的國際政治經濟環境和國內經濟運行新情況新變化，必須牢牢把握擴大內需這一戰略基點和發展實體經濟這一堅實基礎。把握“穩中求進”總基調，發展壯大實體經濟，提升經濟發展質量和效益，強壯經濟發展的根基，實現經濟平穩較快發展、物價總水平基本穩定和社會和諧穩定等一系列經濟社會發展目標。

發展實體經濟需要加快資本形成。我國實體經濟發展的一個重要特點是負債率高、人均投資額低。而社會保險基金本身是資本市場中的一種重要形態，具有很強的穩定性，同時也能創造長期的投資來源。若政府能將上萬億的社會保險基金部分投資于新能源產業，把過去的儲蓄轉變為未來的長期資本，不僅能獲得較高的回報率，還能有效彌補創新性項目發展對資金缺口的需求。

需要注意的是，社保基金如果采用直接投資的方式來投資實業項目，其優點是產權明晰和某種程度上收益最大化，然而缺點是需要獨立面對所有的風險，投資負擔更重，資金回收期更長。此外，還包括進入行業時缺少專業化的管理手段和市場化的運營方式，以致管理“缺位”，效率低下。

五、實體經濟應以投資新能源產業為主

通過將投資虛擬經濟和實體經濟項目的比較分析，筆者認為，新能源完全有可能成為最具特色和優勢的戰略性新興產業，故理應成為社保基金投資渠道拓展的方向和重點。從我國經濟社會發展階段看，社會保障基金最佳的投資方向是新能源產業，特別是建設大型、特大型光伏電站。

由于我國當前正處于經濟快速發展的黃金時期，社會保險基金只有對具備快速增長能力和擁有美好發展前景的產業方向進行投資，基金積聚資本速度才會較快，才會成為長期安全穩定的投資方式。

新能源產業效益較高，發展穩定且潛力巨大，能形成新的經濟增長點，技術含量較高，而且社會效益明顯。新能源項目投資需求大，收益長期穩定，沒有暴利的可能，也不必擔心血本無歸，償本付息一般只是時間問題，符合社會保險基金需要的投資特征。同時新能源行業風險小，建設周期長，也正需要有像社保基金這樣的長期資金支持。由于社會對能源的需求通常是持久而又穩定增長的，這就對資金回收和盈利的長期穩定給予了很大程度的保證。但由于投資實業的風險畢竟大于存入銀行和購買債券，所以這部分投資在社保基金中的比例也需加以控制。

西藏是我國太陽能、水資源、地熱資源、風能資源最富集的地區，具有發展新能源產業得天獨厚的資源優勢和潛力，新能源完全有可能發展成為世界上最具特色和優勢的戰略性新興產業。如果將龐大的社保基金投資在“刀刃上”，既能實現基金保值增值的目的，又能推動西部地區新型產業發展，促進西部地區就業；依靠戰略性新興產業和科技進步的帶動，不斷增強我國經濟長期發展后勁；加快形成新的經濟發展方式，擴大內需特別是對光伏產業的需求，利用制造業大國的優勢，積極發展成為產“能”強國，不斷為社會創造財富，

新能源項目建設時間跨度長、資金需求量大，無論是國家財政還是民間資本都會有較大的資金壓力。利用社會保險基金，投資于周期長、規模大、收益穩定的大型、特大型光伏電站項目，建設光電三峽群，可以快速將西藏打造成我國的新能源基地，促進我國的能源安全和能源獨立。

按照風、光、水互補的思路在西藏建設大型超大型光伏電站，可以通過建設抽水蓄能電站將不穩定的風電、光電轉化為穩定優質的水電，解決平穩并網難題。因此，在新能源資源最富集的西藏大規模建設光伏電站，確保基金的保值增值和我國的能源安全，在政治上、經濟上、技術上是完全可行的。而且，上述設想符合盤活存量資金、發展實體經濟和戰略性新興產業等政策取向。

六、城鄉居民養老保險基金投資應先行試點

城鄉居民養老保險基金的投資運營和保值增值應先行先試。不有效解決基金的保值增值問題，城鄉居民養老保險制度的建立就是一個半截子工程。到2013年底，中國城鄉居民參保人數預計可達4.9億多，新農保基金積累預計可能達到3500億，并將以每年超過1000億元的速度快速增長。新型農村和城鎮居民社會養老保險基金均由基礎養老金和個人帳戶養老金兩部分組成。從資金性質看，城鄉居民社會保險個人賬戶基金是完全積累的實賬基金。新型農村和城鎮居民社會養老保險的設計理念雖然是社會保險和財政一起供養，但仍屬繳費確定型制度模式，個人賬戶的資金如果不進行投資，就變成了儲蓄，可能面臨“收不抵支”，還會改變制度模式的性質。對城鄉居民這一最大低收入群體積累的基金，政府更有義務率先承擔起基金保值增值的責任。從資金類型看，城鄉居民完全積累式的個人賬戶資金距離完全支取均有一定的時間，完全可以先行開始投資試點。城鄉居民一般要經歷短則15年、長則30余年的繳費期，每年都有近5億城鄉居民繳費，基金規模會越來越大，不進行有效投資，貶值損失必然愈發嚴重。

城鄉居民養老保險基金投資運營可分階段制定以下試點政策:一是在社會保險基金投資運營制度建立前，可出臺新農保個人賬戶最低收益率保證政策，使個人賬戶記賬率高于銀行同期一年期存款不低于一個百分點，確保不貶值。二是在社會保險基金投資運營制度建立后，可制定特殊的投資政策，發行國家特種國債，定向優先投資新能源產業，選擇在西藏等資源條件豐富的地區，大規模建設光伏電站等項目，保證投資收益，維持養老保障制度的可持續發展。三是如果個人賬戶養老金在沒有達到投資收益目標，或投資收益率低于規定最低收益率時由財政補足，確保對參保農民的吸引力。

七、社會保險基金投資運營先行試點路線圖

由于受到國際經濟形勢不景氣和中國轉變經濟增長方式和經濟結構調整的影響，中國經濟增長狀況發生重大變化，持續30多年的高速增長期基本結束，趨勢性的拐點已經出現。隨著近年來經濟增速逐步放緩，經濟正在從過去高速增長轉入中速增長階段，甚至可能進入中低速增長階段。新的經濟形勢決定了我國必須加快將社會保險基金投資運營制度的建設提升到國家的戰略層面，盡快制定基金投資運營先行試點的路線圖。

根據社會保險基金的結構、性質、中國國情和上述分析，社會保險基金投資運營的路線圖可概括為“五個先行”:一是堅持有條件的地區先行，基金積累多的地區應該先行。二是堅持實賬積累型基金投資先行，新農保和城鎮居民養老保險基金投資運營應該先行。三是堅持投資實體經濟先行。四是投資新能源先行。五是新能源資源豐富的地區先行，西藏地區應該先行。

八、中國特色社會保險基金投資運營制度的主要內涵

(一)明確基金的法律地位，確定有中國特色的基金投資管理主體

中國社會養老保險基金不是國有資產，也不是財政撥款，而是最終要歸還給公眾的養老錢，基金的權益最終屬于參保人。因此，一定要根據中國社會養老保險基金的性質，明確責任主體，在管理體制和管理方式上區別于國有資產和財政資金，并借鑒美國、日本等國的經驗，將中國社會養老保險基金的投資管理，逐步從財政部門轉移到代表參保人利益的人力資源和社會保障部門主管，建立相對獨立的機構承擔社會保險基金投資管理和保值增值的責任，而不是簡單地設立社會保險基金財政專戶、只允許實行存銀行買國債的投資政策，也不宜全部委托給社會保障基金理事會進行投資。

(二)提高基金管理層次，建立有中國特色的基金投資管理體制

目前，不僅不同險種的基金分散管理，而且絕大部分基金的投資、管理、運營集中在一般不具備相應基金管理人才、技術和資本市場投資主體資格的市、區、縣一級。市、區、縣級管理社保基金存在著管理手段缺乏、規模不經濟、易于受到當地行政干涉，難以防止基金挪用等弊端，基金管理運營效率普遍偏低、風險較大。

從發展趨勢看，市、區、縣級管理社保基金也難以獲得資本市場的投資主體資格，難以形成適應市場經濟要求的基金投資管理的治理結構和風險控制機制。因此，應積極探索基金省、市、縣分層管理辦法，可在不改變基金統籌單位的情況下，提高基金管理層次，逐步建立和完善以省為主、以部為輔的基金投資管理體制，建立省、部兩級基金投資管理委員會和隸屬于國務院的社會保險基金投資公司，專門負責社會保險基金投資營運和投資的監督管理，完善基金治理結構。

(三)加強制度建設，制定有中國特色的基金投資運營辦法

一要分別制定統一規范的《社會保險基金投資運營辦法》和《社會保險基金監督管理辦法》，將社會養老保險基金預算、征收、支付、管理、監督與基金投資運營分別管理，切實規范業務流程，加強內部管理。二是加強基金的賬戶管理。基金要全部進入社會保險經辦機構在國家控股的商業銀行開設的“社會養老保險基金專戶”。社保基金要實行第三方托管，統一由人力資源和社會保障部認定的國家控股的商業銀行作為社保基金的托管人。三是加強對各級社會保險基金的監督，充分有效地對基金管理各項工作實施全過程監督，確保基金安全。四是建立信息披露制度和監督管理報告制度，定期公布基金投資管理、投資組合和投資收益等有關情況。五是加強對社會保險基金的外部審計。可借鑒日本和美國公共養老基金投資監督管理經驗，聘請外部會計事務所進行審計。中國社會保險基金投資運營雖有多個部門參與管理監管，也取得了一定成效，但由于各級政府審計部門不可能把所有力量都投到社會保險基金投資運營方面，依然出現基金挪用等方面的問題。目前即使出現問題，也難以對這些部門本身進行處罰。聘請外部審計機構，由于他們要承擔連帶責任，則可能達到加強基金投資運營的管理監督的目的。

(四)按基金性質和承擔風險能力的大小，制定有中國特色的分類投資政策體系

一是在普通國債規模和普通國債市場有限的條件下，明確政府在社會保險基金投資運營中應發揮基礎作用，應承擔起社會保險基金保值增值的主要責任，制定向社會保險基金定向發行特種國債和社會保險基金主要投資特種國債的政策。即不允許社會統籌帳戶和個人賬戶基金在證券市場投資，而是允許主要投資特種國債或普通國債等低風險產品。特種國債主要投資于實體經濟和新能源產業。

二是借鑒美國、英國、新加坡等國公共養老基金投資管理的成功經驗，明確市場在社會保險基金投資運營中應發揮補充作用。制定允許企業年金以及各種職業年金可以在證券市場投資，甚至是高比例投資的政策；可以資產證券化的方式，通過委托擔保投資回報率較高的國家基礎設施和重點項目；可在銀行間債券市場直接購買政策性金融債、中國人民銀行發行的央行票據、財政性基金或資產狀況較好的金融機構擔保的AA級以上信譽的企業債券等。

三是明確企業年金以及各種職業年金應該在其投資組合中配備一定比例的特種國債或普通國債等低風險產品。

這樣，就可以形成社會保險基金政策的合理組合，確保社會保險基金投資風險的可控和收益的穩定，形成通過社會保險基金的有效投資運營分享經濟社會發展成果的內在機制。

為規范社會養老保險基金投資運營行為，保證基金的安全和實現基金的保值增值，維護參保人的合法權益，促進社會養老保險制度的可持續發展，應根據國家有關法律、法規和國務院規定，制定社會養老保險基金投資運營辦法。

社會養老保險基金投資運營應采取委托投資的方式，選擇具備資格的專業投資機構，由具備資格的商業銀行進行托管，設立投資運營管理委員會。經投資運營管理委員會授權的機構和投資機構、托管機構簽定書面投資運營合同和托管合同，建立委托代理關系。

社會養老保險基金投資運營堅持安全第一的原則，嚴格控制投資范圍和比例，根據資本市場的變化和社會養老保險基金投資情況，人力資源和社會保障部、財政部等部門可適當調整投資工具范圍和比例限制。

社會養老保險基金投資要加強事先研判、事中控制和事后評估，嚴格控制風險。投資機構、托管機構應按照社會養老保險基金投資運營管理的要求，建立健全投資運營管理機制和風險控制制度。監督管理機構要加強對投資機構、托管機構的全過程監督。

(五)制定有中國特色的由商業銀行向社會養老保險基金定向發行特種產品的投資政策

雖然政府在社會保險基金投資管理中可以發揮基礎作用，也可以承擔起社會保險基金保值增值的主要責任，但政府也是有限政府，政府信用也是有限的。特別是隨著基金規模的不斷擴大，如果政府承擔基金保值增值的責任過大，會影響到政府特種國債政策的制定和政策的可持續性。

在市場經濟條件下，除銀行存款外，如果能利用僅次于政府信用的商業銀行信用，更有效地發揮商業銀行在社會保險基金保值增值中的作用，制定商業銀行向社會保險基金定向發行特種產品和社會保險基金可以投資特種產品的政策，將是一種更理想的、成本更低、能實現政府、銀行和參保人多贏的政策。為此，可制定商業銀行向社會保險基金定向發行類似于協議存款的低風險、高收益的特種產品，同時允許社會統籌帳戶基金和個人帳戶基金購買商業銀行的信用，直接投資商業銀行特種產品這樣信用僅次于特種國債或普通國債等低風險產品。而基金的投資管理則由商業銀行按收益最大化的原則進行。

(六)制定向社會保險個人帳戶基金發行特別國債的穩健投資政策

制定向社會保險個人帳戶基金發行特別國債的政策，是完善有中國特色社會保障基金投資運營制度的重要內容，也是政府在社會保障制度建設中承擔基金保值增值責任的重要方式。探索按照不低于基金規模60%進行基礎設施和定向超長期特種國債投資政策，實現社會保險基金投資與中國工業化、信息化、城鎮化、農業現代化四化同步發展的協同效應。中國社會保險基金的投資方向，如果能夠與經濟發展基礎設施建設，與信息化建設的戰略投資項目高度關聯，無疑能夠實現社保基金投資與實體經濟發展同步增長。那么，社會保險基金就具有堅實的物質基礎和經濟基礎，可以為有效應對人口老齡化挑戰，建立更可靠的社會保障體系贏得戰略主動。這應該是中國社會保險基金投資管理面臨的一次難得的歷史機遇，需要緊緊抓住，順勢而為，加快完善社會保險基金投資運營制度。

九、組建中國社會保險基金投資研究院

根據國家社會保險基金投資運營政策制度，組建中國社會保險基金投資研究院，負責研究社會保險基金的投資政策、投資規劃、投資領域、投資方式、投資方向、投資績效評估、投資風險評估、人才培訓，為社會保險基金保值增值、實現社會保險基金的安全、高效營運提供智力支撐。

參考文獻：

［1］人力資源與社會保障部公布2012年全國社會保險情況［EB/OL］.http://politics.people.com.cn/n/2013/0618/c70731-21885427.html.

［2］郭晉暉.多地養老金收益跑輸通脹政府醞釀新投資渠道［N］.第一財經日報，2013-06-25.