論我國食品安全的整體性治理

張志勛 葉 萍

論我國食品安全的整體性治理

張志勛 葉 萍

整體性治理理論是西方國家行政改革實踐的最新成果，對于治理復雜的食品安全問題有一定的理論優勢，因此，運用整體性治理理論分析和完善我國食品安全治理體系，具有重要的理論意義和現實價值。我國在食品安全監管機構、食品安全治理主體、食品安全治理信息整體性等方面均存在問題。為了有效解決我國食品安全整體性治理之不足，我國應從監管機構、治理主體和食品安全信息三個層面予以完善。第一，我國應強化監管機構的整體性，如組建統一的食品藥品監管機構、發揮食品安全委員會的核心作用、有效整合監管機構的資源和職能；第二，應增強食品安全治理主體的整體性，如強化食品生產經營者的主體責任和誠信機制、強化社會組織的監督作用、完善公眾參與機制；第三，應提高食品安全信息的整體性，如改變消費者的信息弱勢地位、強化食品生產經營者的信息披露義務、加強食品安全信息的監管。

整體性治理；食品安全；食品監管

張志勛，南昌大學博士生，副教授，南昌大學立法研究中心研究員。（江西南昌 330031）

葉 萍，江西省社會科學院助理研究員。(江西南昌 330077)

食品安全關乎民眾健康，同時也是衡量國家法制建設和政府治理水平的重要標尺。盡管我國已經建立起了食品安全監管體系，但是食品安全事故還時有發生，食品安全監管的基礎還是比較薄弱，總體而言，食品安全形勢仍不容樂觀。整體性治理理論是西方國家行政改革實踐的最新成果，對于治理復雜的食品安全問題有一定借鑒意義，因此，運用整體性治理理論分析和完善我國現有的食品安全治理體系應具有積極意義。

一、食品安全治理難題和整體性治理理論的提出

食品安全是一個涉及生產、經營、運輸、銷售等諸多方面的社會性問題，由于“市場失靈”與“政府失靈”，僅靠政府或者市場力量都不可能從根本上解決食品安全問題，而整體性治理理論則可能為食品安全治理難題提供新的思路。

（一）食品安全與市場失靈

食品安全的信息不對稱。信息對稱是保障市場主體進行公平交易的重要條件，食品消費也是如此。由于食品消費市場的特殊性，普通消費者無法知道食品生產、加工等環節中是否存在有違反法律規定的不安全的食品生產和加工行為，而科技的發展和食品生產的工業化，更使得普通消費者無法像過去那樣僅憑食品的外觀、氣味就能判斷出食品的優劣。因此，從這個意義上講，市場主體對食品安全信息的掌握是不對稱的，食品消費者在食品信息的獲得上處于弱勢地位，而食品生產經營者較為容易濫用其信息掌握的優勢地位，導致市場自身的治理手段失靈。

食品安全的外部性問題。在經濟學中，外部性又稱為外部成本或外部效應，經濟學理論認為，外部性問題是市場失靈的重要表現之一。在環境治理中，經常提及環境外部性問題，而食品安全治理也有外部性問題。例如守法的食品生產者和經營者誠信經營，付出更多成本和代價，但其沒有因為產生外部利益而得到補償，而不法的食品生產經營者通過偷工減料或非法添加來降低其成本，卻沒有因為產生外部危害而付出代價，這時如果僅依靠價格機制來調節的話，容易導致劣幣驅逐良幣的現象，造成市場失靈。

（二）食品安全與政府失靈

食品安全中的市場失靈問題，需要政府干預，而政府通過法治手段，對食品生產、流通、銷售過程進行必要的調節和監管，是解決市場失靈的主要方法。但是多發的食品安全事故告訴我們，政府也會失靈。所謂“監管常在，問題常在”，即使是被譽為擁有最完備食品安全監管體系的美國和歐盟近年來也不斷出現食品安全事故。

監管成本的問題。食品安全的政府監管作為公共物品是不能夠通過市場機制來解決的，必須由政府來提供。但是由于食品安全涉及的環節過多，地域廣闊，就使得政府監督、控制的成本過高，給政府有效監督和控制帶來了難度，如果政府投入的資源不足，監管水平不高，執法人員責任心不強，就會致使食品安全監管效果降低，有害食品仍有可能進入市場，出現食品安全政府監管的漏洞。

部門利益問題。政府是由有著不同利益的部門機構組成，其可能受到本部門利益的驅動，而謀求部門利益的最大化。在食品監管領域，由于涉及政府的多個部門，其各自權限法律規定不甚明確，可能導致各級各類食品安全監管部門出現縱橫交錯式的相互爭權和推諉現象[1](P135)，從而影響了食品安全監管的效率，導致政府失靈。

政府的能力問題。政府也并非是萬能的,它也有自身的能力邊界。事實上，市場存在失靈只是政府實施干預、監管的必要前提，但并不能由此推定政府的干預、監管能解決所有的問題，政府也會面臨信息不足的問題。政府在進行管制決策時，也會面臨如何進行最佳選擇的問題，例如如何實現公共利益和個人權益的平衡，如何實現食品安全治理的科學性、合理性和系統性等。

（三）整體性治理理論的提出

針對政府失靈問題，特別是政府公共服務日趨呈現碎片化、政府組織功能逐漸裂解化問題，20世紀90年代英國學者提出關于政府治理的重大理論——整體性治理理論。根據希克斯的定義，所謂整體性治理就是“以公民需求為治理導向，以信息技術為治理手段，以協調、整合和責任為治理機制，對治理層級、功能、公私部門關系及信息系統等碎片化問題進行有機協調與整合，不斷從分散走向集中，從部分走向整體，從破碎走向整合，為公民提供無縫隙且非分離的整體型服務的政府治理圖式”。[2](P52)整體性治理理論提出的構建協同、合作、整合的整體性治理框架，為我國食品安全監管體系的完善，提供了新的思路和模式。

二、我國食品安全整體性治理之不足

根據整體性治理理論分析，我們可以發現，我國食品安全監管機構、食品安全治理主體、食品安全治理信息的整體性存在不足。

（一）我國食品安全監管機構的整體性問題

我國 《食品安全法》采用了由國務院新設立的食品安全委員會作為高層次議事協調機構，并由衛生部負責組織協調，農業部、質檢局、工商管理局和食品藥品監督管理局進行分段監管的綜合監管模式。就我國食品監管機構整體性問題而言，主要存在三個方面的問題。

監管機關設置的碎片化。我國食品安全監管的機構設置錯綜復雜，從中央到地方既有垂直管理部門，又有分級管理部門，各部門都有自己的一套機制和管理領域，而這些機構有的又向下增設新的分支機構，影響了整體性。由于我國行政管理的條塊分割，實行垂直管理的機構是對它的上級直屬機構負責，而分級管理機構則是對其本級政府部門負責，由此，造成我國食品監管的主管機關體系形成碎片化的現象。

缺乏決策核心部門。西方發達國家為了協調食品安全監管各部門間的職能和利益，減少沖突，實現資源共享，都積極對有關食品安全職能部門進行整合，嘗試成立食品安全之綜合協調機構。[3](P48)我國基于國情，也對食品監管部門進行了改革，于2010年2月6日設立國務院食品安全委員會，這有利于改變食品安全監管過于分散的局面。但是我國目前監管機構設置分散和監管的“碎片化”局面依然存在。而我國食品監管的議事協調機構——國務院食品安全委員會，由于各種局限及受到各種各樣的限制，沒有充分發揮出其應有的核心的、主導性的作用。

監管職能的交叉重疊。由于我國食品安全實行分段監管的體制，要落實監管就需要承擔監管職責的各部門相互配合，分工協作，需要明確各監管部門的權力范圍和責任，縮小各部門過度自由裁量的空間。目前，我國食品安全在機構設置、職責劃分上還存在職能交叉、重疊之處，因而容易造成交叉管理和“真空”地帶，出現監管部門之間有利無責則爭著管、無利有責就相互推諉的現象。

（二）我國食品安全治理主體的整體性問題

整體性治理主張市民社會與政府的合作、非行政組織與政府機構的合作、私人部門與公共部門的合作。[4](P89)毫無疑問，政府是食品安全治理最重要的主體，但僅靠政府監管是不夠的，食品安全的公共性要求治理主體應多元化，要求社會中的組織和個人積極參與食品安全治理，而我國目前食品安全治理主體的整體性仍有不足。

食品生產經營者的主體意識淡薄。食品生產經營者既是市場主體，也是食品安全治理的責任主體。我國食品生產經營者的數量非常龐大，單靠政府機構的監管是難以防范食品安全風險的，因此，食品安全的關鍵在于落實生產經營者的主體責任。根據食品安全法的規定，食品生產經營者作為食品安全的第一責任人，只有強化了食品生產經營者的主體意識和責任意識，才能有效地降低食品安全事故發生率風險。然而，一系列的食品安全事故表明，部分食品生產經營者自我監管意識淡漠，忽視自身的社會責任，甚至唯利是圖、誠信缺失、道德淪喪，發生損害公眾健康的食品違法行為。

社會組織的作用沒有充分發揮。整體性治理理論注重政府與社會各類組織包括私人部門和非營利部門的合作，而食品安全治理要充分發揮行業協會的作用、第三方認證機構及檢驗機構作用、社會公眾監督作用和新聞媒體的作用。根據食品安全法，我國已經確立了食品安全監管的多元共治體制，但我國目前社會組織的力量尚未得到足夠的重視，單一政府的行政監管依舊盛行，公私組織合作不夠，私人部門參與食品安全治理的制度環境有待完善。例如就我國食品行業協會而言，其影響力和約束力不夠，企業對其認同度不高，自身的組織機構單薄，運作機制不規范，未能發揮其在食品安全治理中的功能優勢與獨特作用。[5](P46)

公眾參與缺乏有效的制度保障。公眾參與是重樹消費者信心的有效機制，是對食品生產經營者的直接制衡，也是對政府監管的合理補充。公眾參與食品安全治理，有助于增進政府與公眾之間的雙向溝通與相互交流，促進公眾對政府食品安全監管工作的了解、認可與支持，也有利于改進政府食品安全治理方式，形成政府與公眾之間的良性互動。我國食品安全法規定，鼓勵社會團體、基層群眾性自治組織和個人參與食品安全治理，但是公眾如何參與食品安全治理還需要有完善的制度保障。

（三）我國食品安全治理信息的整體性問題

整體性治理理論提出，整體性治理需要一種新的信息分類和系統，并探討了在治理的層次上使用數字手段進行政策協調的問題，體現了信息時代的現實背景。在食品安全領域，食品安全信息是生產經營者決策的依據，是消費者選擇的根據，也是政府實施有效監管的前提，因此，信息整體性的缺乏有可能導致治理失靈。運用整體性治理理論分析，我國食品安全治理信息存在三個方面的問題。

1.消費者處于信息弱勢。第一，受信息獲取成本制約，消費者很難全面了解經過種植、養殖、生產、加工、存貯、運輸、銷售等諸多環節后的食品安全信息。第二，消費者的食品安全知識缺乏，對于食品標簽上的信息認知度不高，影響了對安全信息的接受程度。第三，食品科技的發展增加了食品成分的復雜性，特別是各種食品添加劑和化學品的使用，使得食品安全問題不再是消費者憑借肉眼和常識就能夠分辨清楚的。第四，低收入消費者因消費成本考慮而形成的消費習慣，在一定程度上也造成了食品質量安全信息的缺失。

2.食品生產經營者的信息披露不到位。食品安全信息最主要和最直接的獲取途徑是由食品生產經營者提供，但在實踐中食品生產經營者違反其信息披露義務卻時有發生，其主要表現為：第一，食品信息披露的內容不真實，即食品生產經營者采取虛構事實或隱瞞真相的方法，向消費者提供與客觀事實不符的食品信息。第二，食品信息披露的內容不完整，即食品生產經營者在信息披露中隱瞞或遺漏可能影響消費者正確判斷、選擇、消費的食品信息。第三，信息披露方式不適當，即食品生產經營者過多地使用專業術語或以普通消費者難以獲知的方式披露，以這種隱蔽的方式侵害了消費者的知情權。

3.食品安全監管信息的碎片化。我國《食品安全法》第4條規定了國務院衛生行政部門食品安全信息公布的職責，第82條規定了食品安全信息統一公布制度，但目前的食品安全監管信息的碎片化現象仍然存在。第一，信息發布主體不夠明確，各個監管部門公布的信息之間易出現矛盾和沖突，從而影響了監管部門的公信力，給公眾造成困惑和疑慮。第二，食品信息公布的內容不夠全面。監管部門發布的食品安全信息內容較狹窄，多以事后通報總結為主，信息的價值偏低，而食品安全風險評估信息、食品安全風險警示信息較為缺乏。第三，食品安全信息的公布不夠及時。一些食品監管部門的信息發布平臺如網站，存在著信息更新滯后甚至長期不更新的現象，不能滿足食品安全預警和公眾健康的需要。

三、完善我國食品安全治理整體性的建議

為了有效解決我國食品安全整體性治理之不足，依據整體性治理理論，應從監管機構、治理主體和食品安全信息三個層面進行完善。

（一）強化監管機構的整體性

組建統一的食品藥品監管機構。可以借鑒發達國家的成功經驗和我國的國情，根據整體性戰略改革我國食品安全監管機構體系。目前，我國正進行大部制改革，并啟動了食品藥品監管機構改革和職能轉變。根據2013年5月國務院批準的 《國家食品藥品監督管理總局主要職責內設機構和人員編制規定》，我國食品安全的主要監管部門由之前的五個減少為現在的兩個，即國家食品藥品監督管理總局和農業部，從而解決了食品藥品多頭監管體制不順的問題，形成了相對集中統一、主輔分明的模式。

發揮食品安全委員會的主導、核心作用。根據食品安全法規定，國務院設立了食品安全委員會及其辦公室，地方各級政府也設立了相應機構。近幾年，各級食品安全委員會及其辦公室在統籌規劃、綜合協調、監督指導方面發揮了不可替代的作用。但是，要解決監管機構的碎片化問題，還應強化國務院食品安全委員會的權力，以充分發揮其行政協調與決策核心作用。

有效整合監管機構的資源和職能。現有的監管體制注重以部門職能作為資源配置的基礎，而整體性治理理論則強調以結果為導向的整體性資源配置，這就要求必須以功能和組織為目標，依據食品監管的目標來配置。因此，我國應在明確地方政府和各監管部門權責體系的基礎上，將目標明晰、責任明確、具有可行性和可操作性較強的專項績效考核制度，納入食品安全目標管理責任體系，將食品監管的目標和任務逐級劃分或層層分解，由上級政府劃分到各地方監管部門，并逐步細化各部門的分工和職責。

（二）增強食品安全治理主體的整體性

1.強化食品生產經營者的主體責任和誠信機制。安全的食品不是監管出來的，而是生產出來的，為此，要建立生產經營者首負責任制和質量安全責任追究制度，引導和督促企業主動承擔社會責任和履行法定義務，提高生產經營者自律意識和質量管理水平。對不法食品生產經營者要在經濟上重罰、法律上嚴懲，對無視公眾生命健康、造成嚴重后果的違法犯罪分子，應依法加大懲處力度。

食品安全既是一個法律問題，也是一個道德問題，食品生產經營者的誠信缺失是引發食品安全問題的主要原因之一，而健全食品食品生產經營者的誠信機制是食品安全的有效保障。要建立完善食品生產經營者的誠信機制，應積極采取以下措施：第一，教育和引導。不斷教育和引導食品生產者、經營者誠實信用、遵紀守法，并使這種教育引導機制常態化；不斷創新宣傳教育載體，廣泛開展日常教育和集中宣教活動，使食品生產者經營者增強社會責任感，使其處于守信光榮、失信可恥的濃厚氛圍之中，樹立誠信意識、責任意識，打造信譽品牌，培育誠信文化。第二，加快建立食品生產者經營者的信用檔案，對食品生產者經營者誠信狀況，實行分類定級，根據誠信狀況，實施寬嚴相濟的差異化監管，增強監管執法的針對性。要完善失信懲戒公示機制，及時向社會公布食品生產者經營者的信用情況，發布違法違規企業和個人 “黑名單”，對失信行為予以懲戒，為誠信者創造良好發展環境。

2.強化社會組織的監督作用。按照整體性治理理論，政府與社會組織是良好的合作伙伴關系，能實現主體的多元化和主體間的優勢互補。食品安全治理的成功實施離不開一個繁榮、活躍的公民社會，離不開政府與社會組織之間信賴、合作關系的加強。

加強社會組織的監督作用應從以下方面入手：第一，要在食品安全監管中樹立“政府負責、社會協同、公眾參與”的治理理念，改變一元治理模式，增進政府與社會組織間的信任，努力構建食品安全社會共治的格局。第二，政府應放松對社會組織的過度管制，應盡快修訂《社團登記管理條例》，在條件成熟時出臺社團管理法，并逐步形成一套較完備的社團管理法律體系，以健全和完善社會組織自治、自律和自我發展的新機制。第三，引導和培育社會組織的發展，扶持社會組織基本能力建設包括人員培訓、技術提升、設施改善等，以幫助社會組織在食品安全治理中發揮更大更好的作用。第四，政府監管機構應將屬于市場的部分治理職能委托或轉移給社會組織，讓其與政府共同承擔食品安全治理的責任，并逐步建立共同治理的制度化、規范化機制。第五，從立法上確認和完善社會組織參與食品安全治理的程序性權利和實體性權利，逐步剝離社會組織的政治職能和行政職能，增加其作為第三部門的民間性、專業性、獨立性與自治性，為社會組織的參與提供良好的制度環境。

3.完善公眾參與機制。食品安全事關千家萬戶的切身利益和長遠利益，每個人其實都是食品消費者，都關心自己和家人的食品安全，社會公眾不缺乏參與監管的積極性，關鍵是要有相應的制度安排。

完善的公眾參與制度應包括：第一，食品安全立法的公眾參與，即食品安全的立法應體現公眾參與，傾聽公眾的意見，反映公眾的安全需求和利益。第二，食品安全執法的公眾參與，即建立暢通的投訴制度和落實有獎舉報制度，對消費者反映的違法違規行為和質量安全隱患及時核查處置、及時回應、回復，保護舉報人的合法權益，并通過公眾的民主參與對監管部門的執法進行監督和制衡。第三，食品安全司法的公眾參與，即建立完善的食品安全公益訴訟制度和食品安全損害賠償制度，以維護公眾及消費者的權利。

（三）提高食品安全信息的整體性

改變消費者的信息弱勢地位。消費者的信息弱勢地位需要從以下幾個方面入手加以改變：第一，要加強食品安全教育，將食品安全的宣傳公益化和制度化，利用各種新聞媒體和渠道，開展食品安全科普活動，普及食品安全知識和相關法律法規，增強消費者的食品安全意識和識別能力。第二，消費者應樹立安全至上的觀念，改變不良消費習慣，強化對安全食品的購買意愿，盡量選擇有安全保障的食品，比如認證食品、有機食品等。第三，增強對食品標簽信息的辨識能力，提高消費者自我保護意識、維權意識。第四，完善消費者維權機制，健全食品安全公益訴訟和集團訴訟制度，落實懲罰性賠償制度，以維護消費者的知情權。

強化食品生產經營者的信息披露義務。為了有效規制食品生產經營者的違法披露信息行為，應當從以下幾個方面來強化食品生產經營者的信息披露義務：第一，在立法中明確規定食品生產經營者披露信息的范圍。食品安全法沒有完全涵蓋食品生產經營者應披露的信息的范圍，因此，建議在實施細則中對食品信息披露的內容范圍予以明確。第二，明確披露信息的方式，即食品生產經營者應當采取適當的方式披露信息，而適當的方式應當以一般消費者容易獲得、容易理解、容易注意到的方式披露食品信息。第三，完善違反信息披露義務的法律責任制度。無責任則無義務，食品生產經營者信息披露義務的設定必須以相應的法律責任來保障，包括擴大懲罰性賠償責任制度的適用范圍，加大對違法披露行為的行政處罰力度等。

加強食品安全信息的監管。基于政府的公信力，消費者對食品安全監管機構的信息公布寄予厚望，要滿足社會公眾對食品安全信息的知情需求，就應加強食品安全信息的監管。第一，建立和完善食品安全信息公布平臺。建議依托政府機構現有的電子政務系統，整合各監管部門有關食品安全之訊息平臺，建立食品安全信息通報與會商制度，實現各地區、各部門信息互聯互通和資源共享。第二，擴大食品安全信息的公布范圍，不僅要包括食品安全總體趨勢、食品安全日常監測信息、食品安全事件信息和食品企業信用信息等，還應包括食品安全風險評估信息、食品安全風險警示信息等。第三，加強食品安全信息發布的準確性、及時性和透明度，使公眾于第一時間了解食品安全相關信息，避免不必要的誤解和猜疑，增進公眾對監管機構的理解和信任。

[1]王虎，李長健.主流范式的危機：我國食品安全治理模式的反思與重整[J].華南農業大學學報，2008，（4）.

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[4]宋強，耿弘.整體性治理——中國食品安全監管體制的新走向[J].貴州社會科學，2012，（9）.

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【責任編輯：楊 舸】

[文獻標識碼]A

1004－518X（2013）10－0157－05

教育部人文社會科學研究項目 “我國進口食品安全監管法律問題及其對策研究”（13YJA820076）、江西省社會科學院項目“防范外來污染入境法律問題及其對策研究”（1207）