在法治中國理念引領下創新社會治理體制
——以糾紛的解決為中心

程關松

在法治中國理念引領下創新社會治理體制
——以糾紛的解決為中心

程關松

當前我國的社會矛盾主要包括公權侵害私權引發的社會矛盾、私權糾紛引發的社會矛盾、社會權保障缺失引發的社會矛盾。在社會治理體制創新領域，社會重構模式與社會治理模式并舉，價值取向存在差異，制度性摩擦初現端倪，包容性體制尚未建立，法治中國理念的引領功能被提到突出位置。在治理工具的選擇上，尚未出現理性自覺的選擇譜系。在多元社會糾紛的解決方案中，不同制度的效力范圍與位階尚未厘清，制度選擇出現了功能錯位現象。審判制度的權威被制度化消解、合意制度被泛化使用、信訪制度出現自反性困境，為解決社會矛盾的制度選擇引發了次生社會矛盾，亟須在法治中國理念引領下創新社會治理體制。

法治中國；社會治理體制；糾紛解決；工具選擇

程關松，江西省社會科學院法學研究所研究員，博士。（江西南昌 330077）

隨著改革的深入，我國的“社會矛盾明顯增多”[1]。社會矛盾的化解必須通過社會治理體制創新來實現，而創新社會治理體制必須堅持從源頭上減少社會矛盾，善于運用法治思維和法治方法解決社會糾紛，保證公正廉潔執法，防止制度化次生社會矛盾的產生，堅持在法治中國理念引領下化解社會矛盾的基本思路。

一、社會矛盾的類型

我國的社會矛盾主要是“經濟社會發展水平和階段性特征的集中反映”[2]，表現形態多種多樣，通過梳理，可以概括為三種不同類型。

第一類是公共權力對公民權利的侵害。這類矛盾屬于為消除社會矛盾而形成的次生社會矛盾。主要表現為：城市“攤大餅”[3]（P51）發展思路中大規模征地拆遷對公民物權的侵害；點多面廣的基層腐敗所導致的公共權力信任危機；干部作風不正所導致的官民對立；選擇性執法對公民合法權益的隱形損害；司法不公所導致的公民不服從；處理應急事態時策略不當所導致的公共事件。這類矛盾主要是權力不正當行使所形成的社會矛盾。

第二類是市場經濟的缺陷加劇了利益的分化，出現了顯著的社會不公。這類矛盾屬于私權糾紛引發的社會矛盾，主要表現為壟斷企業對市場的操縱；權錢交易對市場的扭曲等。這類矛盾，主要是權利不正當行使所形成的社會矛盾。

第三類是社會治理 “虛置化”所導致的公共服務短缺。這類矛盾屬于社會權利無保障所引發的社會矛盾，背離了“社會和諧人人有責”的要求。[1]主要表現為：城鄉居民未完全平等參與現代化進程所導致的身份差序；城市“攤大餅”現象所導致的“城中村”劣質公共服務；鄉村“空心化”所導致的社會資本萎縮；基層政權衰微所導致的痞子運動現象；流動性所導致的不確定性風險；虛擬社會所導致的價值混亂。這類矛盾，主要是公共領域缺失和公共責任體系缺位所形成的社會矛盾。

二、社會矛盾源頭治理的模式選擇

社會治理體制創新的重點是保障和改善民生。這一過程既是一個實現好、維護好、發展好最廣大人民根本利益的過程，也是一個協調社會關系、規范社會行為、解決社會糾紛、化解社會矛盾、促進社會公正、應對社會風險、保持社會和諧穩定的過程。在加強社會組織建設、形成利益表達協調機制、建立權利保障機制、健全社會糾紛矛盾調處機制、完善社會治安綜合治理體系等各方面，都必須致力于提高處理眼前問題的能力和塑造長遠公共價值的能力。

從源頭上減少社會矛盾，必須審慎選擇創新社會治理的模式。在社會治理體制創新過程中，我國并存兩種模式。

第一種模式致力于社會重構。選擇社會重構模式的理由是：第一，由于農村實行家庭聯產承包責任制，也由于農業稅被取消，基層政府對農村的有效管理日趨松弛。同時，從農業中解放出來的大量農民在農村和城市之間大規模高速自由流動，未完全平等參與現代化進程，其權利和義務處于不確定狀態,成為弱勢群體，引發了某些社會矛盾。一方面，農村的各種變動形成一種多重制度變遷的內在動力，為農村的社會重構提供了契機；[4]另一方面，農村的社會資本呈短缺趨勢，社會重構的治理資源極為稀缺。[5]（P50）因此，政府必須向農村注入社會資本，不斷提高村民的自治能力和互助共濟水平。第二，在“政企”分開、“政事”分開改革條件下，企事業單位不再承擔公共行政管理職能。企事業單位以市場為導向，有利于社會進步和經濟發展。但是，部分公用企業和公益事業單位忘記了提供公共服務的社會責任。[6]同時，隨著企事業單位改革的不斷深入，大量人員從企事業單位中分離出來，脫離了原有的管理序列而成為 “社會人”，其權利和義務需要重新界定。一方面，改革后的企事業單位整體上提高了公共服務水平，但部分公用企事業單位沒有履行相應的公共責任；[7]另一方面，企事業單位人員分流有利于促進社會發展，但脫離原有管理序列的“社會人”需要納入新的社會治理體制之中。城鄉兩方面未完全權利義務化的事項匯聚成社會領域的核心問題，亟須借助于政府力量進行有序重構。當然，在實踐過程中某些試驗點的管制化傾向試圖復活計劃經濟時代的管控模式，必須引起我們的高度重視。第三，地方發展型政府的行為邏輯制度化的消極后果導致地方社會治理組織功能錯位，抑制了公共服務型地方政府的成功塑造和地方服務組織的培育[8]，必須通過社會重構模式使社會治理組織回歸理性。

第二種模式致力于社會治理。選擇社會治理模式的理由是：第一，自改革開放以來所形成的社會關系不可逆轉，改革開放的政策不會改變，計劃經濟時代所確立的社會管控模式在新的社會關系中已喪失效力[9]，只有富于彈性和應變能力的社會治理模式才能適應社會發展的新要求。第二，在國內，以權利保障為依歸的改革試驗激發了公民的創造精神，極大地促進了我國的高速發展，而以權利為基礎的社會治理模式創新必將貢獻于我國未來的社會發展。[10]第三，在西方，規模宏大的“新公共管理運動”通過市場機制和公民民主的制度性嵌入，一定程度上消解了自凱恩斯以來政府干預的剛性，增加了社會的應變能力，促進了公民民主權利的發展，其改革成果值得我們借鑒。[11]但必須注意，在我國，作為公民基礎條件的個人責任尚缺乏社會根基，其普遍化仍是一個懸而未決的問題。在西方，社會治理模式是市場機制與政府治理技術化、公民民主制度化相結合的產物，內部仍存在多元競爭的態勢，并未形成一種整體性治理模式。西方社會治理模式致力于在個人責任基礎上發展公共責任，培育社會的公共性。[12]它以權利體系的發展為前提條件，培育公共責任的目的是為了建立與發達權利體系之間的反思性平衡關系。而在我國，權利保障體系極為脆弱，公共責任體系極為稀薄，被市場所激發欲望的個人主義和在市場中尋租的公共權力都極力壓制公共責任的生成[13]，社會治理體制受到各種障礙的掣肘，使社會治理模式的愿景遭受一定程度的挫折。

創新社會治理體制是社會建設的重要內容，無論是社會重構模式還是社會治理模式都是促進社會和諧的重要途徑，但兩種模式都必須在法治中國理念引領下選擇具有適應性的有效領域。社會重構模式的核心，是實現社會治理體制的功能回歸和功能深化，使社會治理組織通過有效治理提高公共服務水平，而不是放棄治理責任遷就無政府主義傾向。社會治理模式的核心是社會組織的功能再造，使社會組織與政府組織之間建立結構性合作伙伴關系，豐富社會治理體制的主體，延伸社會治理的鏈條，拓展公共服務的空間，提升公共服務的水平，提高化解社會糾紛的能力。結合我國的實際，當前宜采取以社會重構模式為基礎、社會治理模式為發展方向的社會治理創新體制。[14]以糾紛的解決為著眼點，減少第一、二類社會矛盾宜以社會重構模式為主，減少第三類社會矛盾宜以社會治理模式為主。值得注意的是，社會重構模式與社會治理模式之間仍然存在制度性摩擦，必須提高社會治理體制、機制的包容性，發展社會治理模式的多樣性，增加社會治理方法的靈活性。黨的十八大在“黨委領導、政府負責、社會協同、公民參與”社會管理總格局的基礎上，明確加入 “法治保障”這一重要內容，這為社會治理體制、機制的包容性增長奠定了堅實基礎，從而形成了完整的社會治理格局。黨的十八屆三中全會明確將創新社會治理作為我國社會建設的根本任務提出來[15]，極大地豐富了社會建設的內容，明確了社會建設的方向，確立了創新社會治理的基本框架，指明了社會治理體制的中心，確認了社會治理的基本方法。

創新社會治理的目的是化解社會矛盾，減少社會糾紛，加強社會建設，促進社會和諧，為現代化建設奠定堅實的社會基礎。但是，某些地方在認識和實踐上出現了偏差，不僅沒有實現上述目的，反而導致了次生社會矛盾。這些誤解和偏差的出現，究其根本，在于不善于運用法治思維和法治方法化解社會矛盾、解決社會糾紛，在于偏離了法治軌道，違背了依法治國方略的精神。

總之，我們在社會治理創新實踐中，既不能采取廢棄主義的立場否定社會重構模式的合理要素，也不能采取民粹主義的立場拒斥社會治理模式的合理訴求[16]，而應該根據現實的需要，按照法治中國的要求，善于運用法治思維和法治方法化解社會矛盾，堅持在法治軌道上選擇社會治理創新的模式、步驟、程序、方式和方法。

三、在法治中國理念引領下化解社會矛盾

社會矛盾的形態多種多樣，表現方式千差萬別，除了通過創新社會治理的體制和機制從源頭上減少社會矛盾以外，個體化地解決社會糾紛對于促進社會和諧具有積累性價值。糾紛的解決以類型化為基礎，不同的糾紛類型適宜不同的糾紛解決方案。常用的糾紛解決方案有兩種類型：一類是合意制度，一類是審判制度。[17](P7－10)在我國，社會糾紛的解決除了合意制度和審判制度以外，信訪制度也是一種制度化解決社會糾紛的重要形態。[18]（P337）三種制度的有效性都存在限度，因此，制度的選擇對于有效解決社會糾紛至關重要。

（一）規范的有效限度

社會治理創新首先必須明確各種規范的屬性和有效范圍，為正確選擇解決糾紛的制度奠定基礎。錯誤地選擇制度工具不僅不能化解社會糾紛，起到案結事了的社會效果，反而會催化次生社會矛盾的形成，導致社會矛盾的交叉重疊，甚至會引發局部的社會危機。

社會治理領域的規范體系包括社會規范、行為規范、調處規范、懲處規范和補充規范。[19]（P7－12）公共責任與公共服務以社會規范為基礎，法律以行為規范為基礎，和解、調解以調處規范為基礎，控制違法、犯罪行為以懲處規范為基礎，次生糾紛救濟以補充規范為基礎。各種規范類型之間既相互關聯也存在不同的功能派分，具有不同的社會效用。由于社會糾紛多種多樣，千差萬別，因此，糾紛的解決必須選擇不同的規范類型和制度化方案。

（二）制度的理性選擇

當前，我國既處于發展的重要戰略機遇期，又處于社會矛盾凸顯期，各種矛盾糾紛錯綜復雜，交叉重疊。如何選擇適合的糾紛解決方案對于定紛止爭、社會和諧至關重要。目前，我國主要使用三種糾紛解決方案化解社會矛盾。

第一種是審判制度。審判制度是現代法治國家糾紛解決最基礎、最核心的制度。[20]（P168）在中國特色社會主義法律體系基本建立以后，法律的施行成為建設法治中國的關鍵環節。[15]我國的審判制度在取得巨大成就的同時，也面臨內外交困的巨大壓力：在權利不斷覺醒背景下，案件呈現爆發趨勢，司法資源短缺問題凸顯；在大規模社會變遷的壓力下，制度化規避、規則緩和等“良性違法”現象被容忍，甚至超越了“破窗”限度，使得立法客觀規定、司法主觀廢棄；某些地方甚至認為 “改革就是違法”，形成崇尚創新的最好辦法就是拋棄法律本身的錯誤觀念；司法不公與司法腐敗損害了當事人的權益，降低了司法公信力，挫傷了人們對法律的信心；扶助“能干的壞人”的功能性舉措，使好人陷入道德困境；“仇富”、“仇官”等身份效應的民粹主義懲罰性激情，隨著新媒體的倍增效應深刻影響到審判獨立。要充分發揮審判制度在糾紛解決中的核心作用，就必須創新司法體制，保障審判獨立，堅決遏制司法腐敗，提高司法審判的公信力，恢復人們對于司法的信心，使絕大多數糾紛能通過審判制度解決。十八屆三中全會公報指出：“建設法治中國，必須深化司法體制改革，加快建設公正高效權威的社會主義司法制度，維護人民權益。要維護憲法法律權威，深化行政執法體制改革，確保依法獨立公正行使審判權、檢察權，健全司法權力運行機制，完善人權司法保障制度。”[15]因此，沒有良善的審判制度，法治中國建設就不可能取得成就，社會糾紛就不能妥當解決，人權就不能得到切實保障，社會治理體制創新就沒有根本保證，社會和諧就會受到困擾。

第二種是合意制度。通過合意解決社會糾紛，有利于彌合人際關系裂痕，促進社會和諧，提高審判制度的可接受性。合意制度符合中國人的社會觀念，在我國具有悠久的文化傳統。[21]（P271）它也成為現代審判制度的一種替代性方案或優化方案，在各國都有不同程度的發展。合意制度主要包括和解與調解制度，其在現代法治社會的發展，具有補充或補強審判制度的內在價值。合意制度作為審判制度的補充有兩種形式：第一種形式是作為獨立解決社會糾紛的制度形態，可緩解訴訟爆發的壓力，其發展方向是準司法化；第二種形式是作為一種非獨立的制度要素嵌入審判制度之中，以增強審判制度結構內的合意性、可選擇性和可接受性。[20]（P169）但值得注意的是，在任何現代法治國家，合意解決社會糾紛都是一種次級備選或優化審判制度的方案，不可能獨立撐起建設法治中國的藍天。當前，我國鼓勵“大調解”方案主要源于分解案件爆發壓力與建設和諧社會的需要，有其現實價值。但某些地方錯誤理解“大調解”政策的地位與功能，犯了“錯置具體感的謬誤”[22]（P38）：出現了違背當事人意愿的強制性調解現象，使未組織化利益、弱勢群體利益再次遭受傷害；將“大調解”政策數量化作為考核政法部門政績的重要指標，違背了該制度設計的目的；將“大調解”意識形態化、政治化、普遍化，不僅阻滯了合意制度自身的發展，也削弱了法律權威、法律信仰和審判獨立，從而危及法治中國的根基。[15]當前，在社會治理創新實踐中，我們必須堅決糾正任何形式強制調解的錯誤行為，尊重當事人的自主選擇權和自我決定權，維護合意制度的內在價值，充分發揮合意制度的治理功能。

第三種是信訪制度。信訪制度在我國具有悠久的歷史傳統，是獨具中國特色的制度形態，是一種公民苦情與公民不服從的和平解決機制，屬于補充規范范疇。在西方，素有公民不服從的傳統。[23]但其解決公民不服從的法治方案有三種類型：第一種類型將其納入憲法保護范圍，由此形成了集會、游行、示威、罷工等憲法權利；第二種類型將其納入法律容忍范圍，在懲處上給予寬待或進行豁免。第三種類型是通過憲法訴訟解決公民苦情與公民不服從問題。這與西方對政府的懷疑主義傳統密切相關。在我國，政府素有父愛主義傳統，國家并不主張公民不服從以對抗方式表達或通過憲法訴訟來解決，而希望通過和平方式解決公民苦情與公民不服從問題。

信訪案件大多數是涉及公共權力侵犯公民權利的案件，它是測度公共權力、干群關系、官民關系良善與否的重要尺度。[18]（P337－338）因其具有暴露公共權力腐敗不端的“窗口”功能，故在鼓勵的政策導向下，案件一般都能在公共權力讓步的條件下以最快的速度解決，信訪者的預期利益基本都能得到實現。在比較優勢的選擇條件下，會激勵潛在的訴訟選擇者放棄訴訟途徑走上信訪之路，從而出現信訪爆發現象，審判制度被降低到次選地位。由于信訪爆發消耗了公共權力高層大量的時間和精力，影響公共權力的正常運行，在此情形下，政府不得不開始采取抑制信訪的策略。在抑制策略引導下，一些地方將是否有效阻滯信訪作為考核政府政績的硬性指標，課予一把手第一責任人義務進行嚴格問責。這一策略與群眾對信訪制度的路徑依賴之間，形成了直接對抗關系。暴力信訪、群體信訪現象大量出現，交易或強制性阻滯措施都被策略性派上用場，次級公共權力問題開始衍生，形成為了捍衛信訪權利而信訪的奇怪亂象。違法信訪、越級信訪的詞匯被大量制造出來，公民的正當權益再一次受到傷害，信訪制度出現了滯漲。作為公共權力自我反省機制和自我糾錯機制的信訪制度產生了自反性，信訪制度無法承受信訪量之重，其存在本身也受到懷疑。信訪制度的功能紊亂與錯位，主要是我國的憲法實施配套制度不完善引起的。因此，根除信訪制度自反性的出路在于創設憲法實施的配套制度。[24]一種觀點主張，信訪制度應該法院化。龔祥瑞先生認為：“信訪機構應當像法院一樣，享有裁判獨立的地位。 ”[18](P340)這一主張來源于行政法院和憲法法院的經驗與成就。另一種觀點認為，應該培育我國的核心憲法實施制度，重新審視信訪這一非中心憲法實施制度的地位與功能[25]，讓信訪制度回歸本源。

由于我國沒有憲法訴訟制度，公民不服從問題沒有憲法層次上的解決路徑，主要取決于領導層的政治自覺、政治智慧和政治策略行為。同時，由于我國沒有行政法院，面對日益擴張的行政權，行政訴訟與行政復議制度舉步維艱。高位階和大規模侵犯公民權利的行政行為難以通過現有制度解決，而依賴更高一級行政官員的理性與自覺。無論是領導層的政治自覺還是高級行政官員的理性自覺，本質上都不是法治思維與法治方法的產物，也不是在法治軌道上解決糾紛的制度化方式。因此，在現有憲法體制下，有學者認為，部分解決信訪悖論性困境的出路主要在于切實保障公民權利，特別是選舉權與被選舉權。[26]我們認為，短期內，從維護基本制度穩定角度出發，解決信訪制度自反性的出路，在于加強權力制約、維護行政訴訟權威、發揮行政復議制度功能、保證國家賠償制度等國家責任體系的有效運行。從長期的制度建設角度出發，有必要創立新的憲法實施制度以解決重大權益爭端事項。

總之，盡管我國社會主義法律體系基本建立，但作為調整社會建設的社會法尚未完全建立起來，仍處于初創階段。因此，創新社會治理既是一個化解糾紛矛盾的過程，也是一個塑造社會建設基本制度的過程，制度的塑造能力是評價社會治理創新質量的重要基準。制度是一個根本性問題，法律則是制度的根本。[27]（P100）在多元社會糾紛解決方案中，我們必須厘清不同制度的效力范圍與位階，防止社會治理制度選擇的功能錯位。在新的條件下，我們必須在法治中國理念的引領下，善于運用法治思維和法治方法化解社會矛盾，解決社會糾紛。

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【責任編輯：陳保林】

C916.1

A

1004－518X（2013）11－0180－05

國家社科基金項目“政府選擇性社會管理創新權的行政法學研究”（11BFX095）、中國法學會重點項目“醫療體制改革與醫務人員合法權益保障研究”[CLS（2012）B12]、江西省社會科學院重點項目“江西農村社區建設法治保障研究”（1304）。