關于食品安全問題根源的深層透析

李薇輝

(上海師范大學 商學院，上海 200234)

食品安全，指食品無毒、無害，符合應有的營養要求，對人體健康不造成任何急性、亞急性或者慢性危害。①食品安全問題在中國屢見不鮮，如“染色饅頭”、“毒油條”、“問題燕窩”等重大食品安全事件。數據顯示，在2004年—2010年中國發現的“問題食品”多出現在廣東、北京、上海等地。當然，相對比較完善的檢測設施和監管體制可能是這些經濟發達地區最早發現“問題食品”的原因。而在中國廣大落后地區，食品安全問題更是泛濫成災。

食品安全問題的根源在哪里？本文以經濟學理論為基礎，從“雙失靈”視角出發，對這一問題的深層原因照一下X光，進行透徹地剖析。

一、食品安全問題重要原因：市場失靈

誠然，市場經濟體制是講效率的經濟制度。但是，市場經濟制度中存在著由于市場失靈而導致的各種經濟現象。近年來發生的一系列食品安全問題，就直接與市場失靈相關。本文將市場失靈歸納為結構性市場失靈和功能性市場失靈，這兩種市場失靈都會引起食品安全問題。

1.結構性市場失靈

結構性市場失靈是指市場機制無法將所有商品和服務按需要有效地提供出來，以致使商品和服務的供求在結構上出現缺陷。結構性市場失靈的主要表現是信息不對稱、存在著公共物品等。

(1)信息不對稱

食品業具有典型的信息不對稱性，具體表現在食品生產企業和消費者所擁有的相關食品信息的不對稱。食品生產企業處于信息的優勢地位，掌握著食品相關的各方面信息，比如所采購的食品原材料品質，食品生產中使用的添加劑是否對人體有害，食品廣告是否真實等。而消費者能了解到的只是食品包裝說明書上的食品信息或從電視廣播中獲得的信息，這些信息是企業為了宣傳產品而作的產品說明，有的不全面，有的不真實，具有誤導消費者的作用。對于這種食品市場信息的不對稱性，筆者在這里建立一個食品生產者與消費者之間的簡單博弈模型，假設消費者的效益為U，生產者的效益為V，那么，食品生產者與消費者的利益矩陣如下：

表1 食品生產者與消費者的利益矩陣

如表1所示，當消費者選擇購買時，食品生產者進行誠信銷售時的收益為V1，進行不誠信銷售時的收益為V2，一般情況下V2大于V1，當消費者選擇不購買時，這種產品對于消費者來說收益U3=0，U4=0。這種情況下，無論產品生產者進行誠信銷售還是不誠信銷售，它的收益V3、V4都為0。食品是人們生存所必須的產品，市場上食品的高供給及激烈的競爭，食品生產者會通過各種辦法來提高食品的銷售，以獲得暴利。這也就形成了有著各種各樣包裝的產品，用來吸引消費者進行購買。當消費者不了解產品但又有需求時，只能根據產品說明書上的少量信息或者電視報紙上的廣告進行購買，從而導致利用不誠信銷售策略時的收益V2大于誠信銷售策略時的收益V1。由此可見，食品生產者完全可能運用不誠信的銷售策略，而消費者為了能夠得到讓自己滿足的那部分收益U，其只能選擇購買。這里可以看到，食品生產企業與消費者博弈的均衡是購買與不誠信銷售。

這種信息不對稱就上海的情況來看，2011年隨著市場上食品安全問題的頻繁曝光，吃的安全成為上海市民關注的重點和消費投訴的熱點。根據《2011年上海市食品安全狀況報告》顯示，2011年各監管部門辦理食品安全投訴共18155起。從投訴舉報情況看，食品生產及農產品生產環節投訴舉報量明顯增長。在具體投訴的問題方面，食品變質、內含異物、包裝說明與實際不符等問題所占比重高；在投訴數量方面，以春節、端午、中秋等節假日的投訴量最多，投訴的產品也多為月餅、湯圓、粽子等應節食品。

從表2可以看出，雖然各監管部門對食品安全投訴舉報案件的總體辦結率比較高，但從投訴數量上分析，接近兩萬件，絕對不是個小數字。對社會影響惡劣的問題食品的處理中，更多的是超市下架自查、工商局介入調查等，企業召回并且賠償的例子卻是極少。由此可見在食品市場上，由于信息的嚴重不對稱，食品安全問題的發生有其必然性。

表2 上海各監管部門辦理食品安全投訴舉報情況 單位：件

除此以外，各種自然、人為等干擾因素也會導致食品市場供求的信息不對稱。由于食品從生產到最終被食用要經過多個環節，隨著食品產業鏈條的不斷延長，各個環節都會出現食品安全信息不對稱的現象。生物技術公司在育種過程中運用了轉基因技術，而養植的農民不一定知道；農民在種植飼養過程中使用農藥、化肥、獸藥和飼料添加劑的狀況，食品加工企業不一定知道；加工企業在食品加工過程中使用食品添加劑、添加物的狀況，食品批發商不一定知道；食品批發商在儲運和銷售食品過程中的衛生和安全狀況，零售商不一定知道；消費者對以上環節的食品安全信息更是一無所知。在整個食品的產業鏈條中安全信息在各個環節都有出現失真的可能性，各種自然、人為等干擾因素使食品安全信息難以準確傳遞。有些在市場上流通的食品，銷售商也不一定完全了解這些商品在加工和運輸等環節中是否被添加了對消費者的身體健康造成威脅的有害物質，如在上海染色饅頭事件中，華聯、聯華等銷售該種饅頭的超市事先并未知曉生產企業——上海盛祿食品有限公司在生產過程中添加使用過量的山梨酸鉀和防腐劑等。

圖1 食品安全供應鏈示意圖

因此，盡管食品生產商、銷售商等在各自的環節中比消費者掌握的信息多，但對其他環節的安全信息也不完全了解。另外，即使生產商和銷售商完全掌握了食品安全信息，由于傳遞信息的成本高昂，占用時間長，也不能保證信息能夠完全準確地傳遞到消費者那里。比如上海70%的農副產品及大量的加工食品來自外地，從原材料的供應到食品生產加工階段，相關政府部門了解的消息也可能是不完整的。由此可見，食品安全問題的重要原因在于食品市場信息的不對稱性，消費者很少能得到完整的食品安全信息。

(2)公共產品提供不足

在經濟學中，公共產品是與私人產品相對的一種產品，它通常具有消費的非排他性與消費的非競爭性兩個特征。具體到食品市場中，食品安全信息是一種公共產品，它的效用為整個社會成員所共享，不能分割為若干個部分，一個消費者對于信息的享用，并不影響其他成員的享用。

消費者購買食品，需要搜集許多同類產品的信息，包括食品的質量、價格、成份、生產日期、保質期、產地、生產廠商、該類食品的一些標準等信息。但對消費者而言，這些信息不一定能夠完全得到。首先，消費者對食品的專業性認識不夠；其次，由于自身權力限制，有些領域根本不允許消費者去探尋；再次，隨著搜尋程度的加深和范圍的擴大，成本包括機會成本也是不斷遞增的。相對于消費者而言，政府在食品信息的搜尋方面，可以指派由專家組成的機構去監測整個食品的生產過程，檢驗食品是否合格；同時政府的強制力決定了它可以任意抽檢和調查任何食品加工企業，得到他們想要的信息。

但為何在現實的食品市場上，政府對食品安全消息這類公共產品的提供不足呢？筆者認為原因有兩點：首先，政府在提供信息方面需要大量的成本，而且政府部門之間也存在著利益博弈關系；其次，由于在食品市場領域，政府提供公共產品——食品安全是通過監管來實現的，因此食品生產者總會試圖通過各種手段“拉攏”政府官員，以期政府能夠通過特定行為對自己作出傾向性保護，而政府官員則從生產者處獲得利益回報。在現實生活中，各種不同程度的腐敗現象也或多或少地影響政府部門關于食品安全信息提供的透明機制運行。

2.功能性市場失靈

功能性市場失靈是指由于市場不完善、市場本身不具備某些功能或者在功能上存在某些缺陷，致使市場供求無法實現均衡，或者是以經濟危機和周期性波動等為代價才能實現均衡，其主要表現是存在著外部性。外部性是指一定的經濟行為對外部的影響，造成私人成本與社會成本、私人收益與社會收益之間相偏離的現象。根據這種偏離的不同方向，人們將外部性分為正外部性②與負外部性③。

在食品市場上，生產者可以分為正規廠商和非正規廠商。食品安全問題中存在的外部效應體現在兩個方面：一是正規廠商對消費者和非正規廠商產生的正外部性，另一個則是非正規廠商對消費者和正規廠商產生的負外部性。

正規廠商生產并出售合乎標準的食品，對于消費者而言，不僅解決了食用問題，而且還帶來了消費的滿足感和安全感，而傳遞給消費者的附加所得就可以通過消費者之間的口碑等途徑傳遞給他人，這樣正規廠商對于消費者就產生了正的外部效應。同時，由于正規廠商的產品質量安全可靠，在消費者心目中留下了良好的印象，當消費者不能準確分辨優質產品和劣質產品的時候，就有可能憑借正規廠商留給他們的印象而購買了劣質產品，結果就給非正規廠商帶來了收益，這樣正規廠商就為非正規廠商帶來了正的外部效應。假設非正規廠商生產問題食品的成本為C1，銷售成本為C2，風險損失C3，風險概率得到的潛在附加成本P*C3，生產銷售安全食品的機會成本R0。其中風險概率P和風險損失C3與食品的成本即：R>C1(X)+C2(X)+P(X)*C3(X)+R0，如圖2所示。

圖2 正規廠商對非正規廠商產生的正外部性分析

圖2中橫軸表示生產問題食品的數量，縱軸表示該現象的成本收益，TR為總收益，TC為總成本。因為生產問題食品現象的微小增加在正常的市場環境下會引起收益的大幅上升，而在問題食品現象較多的市場環境中，只能導致收益的少量增加，所以我們假定總收益曲線是凹的。由圖可知，在(X1，X3)的區間內，TR>TC，也就是說在X1～X3區間內生產問題食品的行為能夠給其生產者和銷售者帶來超額利潤。特別是在TR斜率和TC斜率相等的X2點，邊際收益等于邊際成本，即MR=MC，此時問題食品的產銷者實現了利潤最大化。在現有的制度背景④下，一般問題食品的制售者都可以在X1～X3的區間下生存下來，無論是生產還是銷售問題食品，利潤都相當巨大。正是安全食品對問題食品的這種較大的正外部性，制售問題食品所獲得的超額利潤，使更多的廠商不惜放棄長遠利益而采用追逐短期利益的行為。具有正外部性的食品會使廠商的預期收益外溢，從而降低廠商生產的積極性，直接影響商品供給量，造成市場中安全食品的供給不足，安全食品的供不應求又會進一步加強其正外部性，刺激某些廠商制售問題食品。在這種情況下，如果不對問題食品生產廠商進行責罰，不足以對這些廠商產生警戒和約束，廠商就敢冒風險實現利潤最大化，把成本轉嫁給利益相關者。

負外部性往往是非正規廠商所帶來的，非正規廠商對于消費者和正規廠商則產生負外部性：一方面，非正規廠商生產的劣質產品不僅影響了消費者的正常食用，而且還帶來了心理上的負面影響，致使其有不安全的購買心理，同樣這種感覺可以被傳遞給更多的消費者；另一方面，由于偽劣產品在消費者心中留下的惡劣印象，會對市場上的同類產品產生懷疑，在一定程度上影響正規廠商產品的銷售。這種負外部性在現實生活中對食品市場造成了巨大沖擊。例如，央視曝光上海華聯超市多年銷售“染色饅頭”、“過期回爐加工饅頭”和“防腐劑饅頭”后，上海乃至全國在相當長一段時間內，消費者對超市銷售的所有饅頭是否合格產生嚴重質疑，超市饅頭銷量一度急劇下降，給正規廠商帶來影響。

二、產生食品安全問題的根本原因：政府失靈

從中國現階段食品安全問題來看，政府失靈現象普遍存在。政府失靈是指政府的作用未能得到充分發揮，表現在法律體系不完善、監管體制不健全、處罰力度不夠、社會監督的參與和處理機制缺位等。政府失靈可分為政府管制規則失靈和政府管制執行失靈。相對于市場失靈，筆者以為，政府失靈是食品安全問題產生的更深層次原因。

1.政府管制規則失靈

完善的法律和規則是有效克服政府失靈的重要手段。法律和規則在政府監管中起到良好的約束作用，監管部門有法可依才能依法行政；通過法律明確各政府部門的職責，才能減少和避免執法上的相互沖突和推諉；通過法律明確有效的責任追究機制和監督機制，才能制約政府部門追求部門利益、政府官員追求個人利益的行為。

(1)食品安全監管的法規體系不健全

頒布食品安全方面的法律法規是政府對食品安全進行監管的重要手段之一，健全的食品安全法律體系是保障食品安全的第一步。中國現行相關食品的法律超過10部，法規20多個，主要集中在5個部門。但由于這些法律法規的最終解釋權的主體不一，法律法規相互沖突，食品安全體系中存在“角色不清”和“權限不清”的問題。2009年2月28日，全國人大常委會高票通過《中華人民共和國食品安全法》，并于2009年6月1日起正式開始實施。針對《食品安全法》的精神并結合上海的實際，2011年7月29日，上海市第十三屆人民代表大會常務委員會第二十八次會議通過《上海市實施〈中華人民共和國食品安全法〉辦法》。《辦法》中對食品安全監管部門的具體職責、食品生產者禁止性行為以及具體的處罰舉措都作了詳細的說明和規定，但即便如此，仍有許多不完善之處，比如在這個新的食品安全法中相關的標簽標示規定、標準規定仍沒有同步跟上，導致新的食品安全法在實施的過程中仍有實際的困難。

(2)食品標準體系不健全

政府制定食品生產標準可以限制生產者的道德風險行為，可以為處于信息劣勢的消費者提供食品安全信息。2009年新頒布的《食品安全法》明確了統一制定食品安全國家標準的原則，要求國務院衛生行政部門對現行的食用農產品質量安全標準、食品衛生標準、食品質量標準等予以整合，統一公布為食品安全國家標準。但是實際上這個標準還不夠“標準”，為什么這樣說呢？

首先是標準多重，中國有關食品的標準制定有若干套體系。衛生部門制定衛生標準，質檢部門負責制定產品質量標準和所有標準的審批，各行業主管部門也有權制定本行業的標準，同時具體的監管事務由各個部門分別負責。結果是多元標準林立，監管機構各自為政，甚至互不承認，失去了標準的權威性和統一性。

其次是標準“粗化”，中國目前有關食品行業的政策標準雖有2000多種，食品包裝標準959種，但不夠全面和細化。很多時候是一起事故發生后，才被動地推進標準的制定。

最后是標準落后，與國際食品標準體系相比，中國現有的食品標準水平明顯偏低，許多指標低于國際標準，與發達國家差距極大，至少落后20年以上。

以乳品標準制定為例。2011年12月，“蒙牛產品”被查出含有致癌物質引發了人們對乳品標準的再次關注。其實早在2008年“三聚氰胺事件”爆發后，重新制訂乳品安全國家標準就成為共識。2008年12月，由衛生部牽頭，會同農業部、國家標準委、工業信息部、工商總局、質檢總局、藥監局等部門，以及中國疾病控制中心、輕工業聯合會、中國乳制品工業協會、中國奶業協會等單位，成立了協調小組，對乳品安全國家標準進行整合完善。這種看似權威的乳品新國標的出臺，事實上不夠權威。首先，“巴氏奶”標準初稿的起草單位是蒙牛乳業集團，“生鮮乳”標準由伊利集團起草，“酸奶”標準則由光明集團起草；其次，由權威專家反復討論形成的送審稿，其中一些關鍵性標準，在最后時刻卻被推翻，從而造成“中國乳品標準創全球最差標準，標準制訂被大企業所綁架”的結果。

(3)食品安全檢測體系不健全

在食品安全系統工程中，檢驗檢測是基本的環節。拿上海來說，現有63家從事食品檢測的機構，43家隸屬政府部門，其中衛生部門20家，農業部門7家，質監部門7家，食藥監部門8家，出入境檢驗檢疫部門1家；其余20家是企業性質的第三方檢測機構和高校實驗室。這些機構能夠檢測微量元素、真菌毒素、致病菌、轉基因等28大類食品及食品添加劑和相關產品，覆蓋面不可謂不廣。但強大“陣容”有時未必能給出全面、客觀的評估結果。原因是不同部門的檢測機構專長不同，“單兵作戰”能力強，卻沒能形成合力。比如衛生系統的機構，擅長食源性疾病診斷和食品衛生指標檢測；農產品的質量安全檢測歸農業部門的機構；加工食品檢測由質監部門負責；餐飲消費環節檢測由食藥監系統管理；糧油及其制品在貯藏運輸、生產經營環節的檢測則由糧食系統的技術機構承擔。正是因為不同機構的檢測數據偏向不同，且未能聯成網絡，所以無法“組裝”出一套全面的數據，從而給食品安全問題帶來重要影響。

2.政府管制執行失靈

政府管制執行失靈主要反映在監管主體不適格、地方政府的利益行為及地方保護主義、監督機制和責任追究機制不合理等方面。

(1)監管主體不“適格”⑤

食品安全監管是政府通過頒布行政法規、行政規章等方式，對食品原材料及食品的生產、加工、流通、銷售等環節的企業和個體的行為進行管理和監督。實際操作中，監管的主體是政府的某幾個部門在執行監管職能。但正是這種多頭監管的做法，往往會導致很多問題的產生。

一是監管力量分散，部門職責不清。中國食品安全監管制度經歷了多次變遷。近期雖然食品安全監管職能進行了新一輪的調整，但分段管理、“九龍治水”的格局沒有根本改變，具體監管職能散布在衛生部、農業部、國家質檢總局、工商總局等若干個部委。根據公共選擇理論中關于政府官員涉及利益的觀點，各個部門追求效用最大化，每一個監管部門都存在將本部門應承的監管成本轉嫁到其他監管部門頭上的傾向，都不愿意在食品安全監管上消耗本部門的人力、物力、財力，都想最小成本甚至零成本地分享其他部門的成果，最后造成“集體行動的困境”。在齊抓共管之下，監管力量其實最為分散。由于監管部門多，部門之間的職能相互交叉，以致既出現重復執法現象，又出現執法缺位、監管空白的現象，監管責任難以落到實處。

表3 中國主要食品質量安全管理部門的職能

二是多頭監管，互相推諉。經濟學理論中的信息不對稱現象不僅存在于市場，也存在于政府與公民之間。政府部門熟悉整個監管過程，了解各個環節的主管部門，但公民卻很難了解。食品安全的監督管理機構基本上實行的是橫向分工，實施分段管理，管理職能分散在政府的多個委辦局，以及區縣政府相應的多個部門中，食品生產到銷售的不同階段由不同的部門負責。種植和養殖階段的安全問題由農委負責；生產階段和加工環節的食品安全由質量技術監督部門負責；流通階段由工商局負責；進出口食品的檢驗工作由檢驗檢疫局負責。這種條塊分割不利于對食品進行全程質量管理，容易造成責任推諉。而且在這種分段管理的分工體系中，如果有一環監管不力，整個產業的管理就受到影響，導致最終產品的衛生質量出現問題，從而使其他監管環節工作無效化，甚至成為無用功。就像“木桶原理”一樣，若有一塊木板比其他木板短，那么無論其他木板有多長，木桶都盛不滿水。“短板效應”告訴人們，哪一塊工作不到位，就會制約總體食品安全質量的提高。

(2)地方政府利益行為及地方保護主義

食品業是關系民生的行業，任何一級政府都應該代表廣大人民群眾的根本利益，解決好人民生活的食品安全問題。地方政府一方面要執行中央政府的各種規定，另一方面又具有相對獨立性。應當看到，地方政府在進行政府“規制”時，總會首先考慮自己的利益，在很多時候總是將自己的利益放在首位。正是這種出于對利益的追求，地方政府有可能不認真執行中央政府所制定的各種措施，保護有利于地方政府收益的一些企業，導致中央政府的食品相關政策在執行上出現偏差，從而發生食品安全問題。

地方政府的社會利益行為同樣也會導致政府和企業之間的博弈。地方政府的工作人員是由具有個人私利的人員組成，他們一方面代表國家行使職能，保障社會秩序的穩定與發展；另一方面代表地方利益而追求自身利益的最大化。食品生產企業的分散以及種類繁多的特性有可能導致政府公務員的“尋租”；而企業本身是以利潤最大化為出發點的，為了最大程度地獲利，會使用各種手段，比如用質量較差的原材料來生產，添加各種對人體有害的食品添加劑等。為了讓自己生產的假冒偽劣等各種不合格產品進入市場獲取暴利，某些企業就去行賄政府部門的工作人員，以得到政府的保護。這樣就形成地方政府保護本地企業、本地企業行賄地方政府的這樣一種特殊的利益關系。

筆者通過建立一個政府和企業之間的博弈模型來對企業與政府間的這種利益關系進行分析。這里構建地方政府與生產企業的收益矩陣，假設地方政府的收益為D，食品生產企業的收益為E，因此，收益矩陣如下：

表4 地方政府和食品生產企業的收益矩陣

在此博弈中，地方政府有選擇“尋租”與不“尋租”兩種行為，食品企業的選擇也有行賄與不行賄兩種。劣質食品在地方政府工作人員不“尋租”的情況下很難進入市場，因此不“尋租”、不行賄(D4，E4)在雙方的博弈之下就很難出現。同樣，也不會形成“尋租”、不行賄(D3，E3)這個均衡，因為在沒有相關利益的情況下，政府工作人員一般會秉公執法的。所以，成本收益矩陣就可能出現下面兩個“納什均衡”：即(“尋租”，行賄)：(Dl，E1)和(不“尋租”，行賄)：(D2，E2)。現在我們假設政府“尋租”的概率為p，不“尋租”的概率為1-p(0≦p≦1)，則政府“尋租”行為的組合為G*=(p，1-p)。同樣，假設食品企業行賄的概率為q，則不行賄的概率為1-q(0≦q≦1-q)，食品企業行為的組合為S*=(q，1-q)。這樣就可以列出地方政府和食品企業的收益函數，具體如下：

地方政府的收益函數：

VG=pqD1+p(l-q)D3+(1-p)qD2+(l-p)(l-q)D4

=(Dl+D4-D3-D2)pq+(D3-D4)p+(D2-D4)q+D4

公式(1)

食品企業的收益函數：

VS=pqE1+p(1-q)E3+(1-p)qE2+(1-p)(l-q)E4

=(E1+E4-E3-E2)pq+(E2-E4)q+(E3-E4)p+E4

公式(2)

分別對上面兩式關于p、q求導數，可求得如下解：

p*=(E4-E2)/(E1+E4-E3-E2)

q*=(D4-D3)/(D1+D4-D3-D2)

公式(3)

因此，本博弈“納什均衡”的解可以表達為：

XG={(E4-E2)/(E1+E4-E3-E2)，1-(E4-E2)/(E1+E4-E3-E2)}

={(E4-E2)/(E1+E4-E3-E2)，(E1-E3)/(E1+E4-E3-E2)}

公式(4)

XS={(D4-D3)/(D1+D4-D3-D2)，1-(D4-D3)/(D1+D4-D3-D2)}

={(D4-D3)/(D1+D4-D3-D2)，(D1-D2)/(D1+D4-D3-D2)}

公式(5)

根據上面的算式和收益矩陣的分析可以得出，地方政府和食品企業最終的“納什均衡”可以表達為：(D1，E1)=(p*，q*)和(D2，E2)=(l-p*，q*)。但是對于均衡(D2，E2)來說，由于地方政府的利益行為，加上食品企業出于對暴利的追求，會想盡辦法來進行行賄，在各種利益的誘惑面前，難免有一些地方政府的工作人員會進行“尋租”，因此造成(不“尋租”，行賄)這個均衡并不穩定，而可能形成(“尋租”，行賄)即(D1，El)的均衡。求解的最終結果可以看出，能夠影響地方政府進行“尋租”和食品企業進行行賄的，就是地方政府工作人員“尋租”的概率p以及食品企業行賄的概率q。對地方政府來說，如果食品企業行賄的概率q>q*，那么地方政府工作人員選擇“尋租”的可能性更大；對于食品企業來說，如果地方政府工作人員“尋租”的概率p>p*，那么食品企業更加會行賄。結論是如果將地方政府“尋租”概率和食品企業進行行賄的概率降低的話，比如“尋租”降到p*以下，行賄的概率降到q*以下，這樣肯定有利于食品安全問題的解決。

政府的地方保護主義助長了食品安全問題的產生。隨著政府分稅制的改革，中國地方財政自給能力減弱。地方財政不能自給，依賴中央財政轉移支付及地方舉債等辦法解決平衡，這本是正常現象，但由于中國的轉移支付制度還存在缺陷，中央對地方財政的補助沒有發揮有效的平衡地區間公共財政能力的作用。中國對地方政府舉債也進行限制，地方也沒有稅收立法權，不能根據本地情況開征地方稅種。這樣，地方財政的支付比較困難。地方政府為了獲得地方經濟飛速發展所帶來的財政收入的增加，追求地方和部門利益，保護主義就應運而生，而它同時也加劇了地方政府在食品安全問題管制執行中的失靈。

(3)責任追究機制不合理

根據委托—代理理論，政府作為國家利益和社會利益的代理人，在市場失靈、公共利益遭受破壞的情況下理應出面進行干預和調節，在最大程度上保護社會利益和消費者的合法權益。由此生產者與消費者的博弈關系便自然地部分折射到生產者和監管者之間。

政府對食品生產者進行監管是有成本的，當然監管的結果，如對不安全食品生產者進行處罰可以作為監管的收益。如果收益大于成本，則政府傾向于監管；反之，則傾向于不監管。對于生產者來說，如果違法成本大于生產成本，則傾向于生產安全食品；反之，則傾向于生產不安全食品。

我們假設食品生產者守法生產的預期凈收益為R1，違法生產的預期凈收益為R2=R1+R*(W)-μC(W)(P/F，δ，t)。其中，W表示違法涉及的資金量，⑥R*(W)表示因違法行為獲得的額外收益，μ表示監管力度系數，這里用違法行為被查處的概率來替代，因此0≦μ≦1。⑦(P/F，δ，t)=1/(1+δ)t為“終值折現”系數，δ為“折現率”，表示個體的時間偏好。因為違法行為一般要過一段時間才能被發現，在“折現率”δ為一定的前提下，被發現越晚的話，即t越大，成本的現值越小。

在監管者與被監管者的支付矩陣中，R1和R2的大小關系可能有兩種情況：1.法規規定的懲罰措施足夠嚴厲，使得違法行為被查處后的成本高于違法的額外收益，也就是說有R2R1，則被監管者不必擔心法規存在對其行為選擇的影響，會傾向于選擇收益水平更高的違法行為。

我們假設當食品生產廠商即被監管者選擇違法，而監管者選擇絕對的嚴格監管時，廠商收益為R2=R1+R*(W)-C(W)(P/F，δ，t)；當食品生產廠商即被監管者選擇違法，而監管者選擇絕對的不監管時，廠商收益為R3=R1+R*(W)。絕對的嚴格監管和不監管均屬極端情況。考慮到μ值的存在，以上博弈變為一個混合博弈，即監管的概率為μ，不監管的概率為(1-μ)。則經濟個體選擇違法的期望收益為：μR2+(1-μ)R3；選擇守法的期望收益為R1。此時，食品生產者的行為選擇取決于[μR2+(1-μ)R3]與R1的比較。顯然，μ值越小，前者大于后者的可能性越大，他們越傾向于選擇違法。

在一期博弈中，假定μ、t值由監管部門外生決定，控制人可根據監管機構過去對違法事件查處情況的觀察或自己的切身體驗即學習過程形成對μ和t值的預期。如果由于長期存在μ值較小而t值較大，則會使得違法的預期成本C(W)(P/F，δ，t)很低，凈收益值較大，經濟個體傾向于選擇違法行為。與之同時，食品生產者還可以通過對監管者進行賄賂等手段來達到降低μ、延長t的目的。如果因此降低的成本大于賄賂支出，他們就會有動力去行賄。

在食品生產廠家與政府監管部門的博弈過程中，食品生產廠家有守法或違法兩種選擇；監管者有嚴格監管、不監管、威脅但不查處三種選擇。為便于分析，假設監管者的“嚴格監管”是違法必究；“不監管”是現在不管以后也不管，現實中存在的監管部門無關痛癢的“警告”、“譴責”，由于對當事人利益影響不大，也視同不監管。“威脅但不查處”則較為特殊，先警告，若還要違法則可能遵從類似“事不過三”的原則轉用“嚴格監管”嚴厲查處，但也可能是繼續警告卻沒有實質性行動。對監管者究竟會采用何種選擇或者說采用各種選擇的概率是多少，被監管者會根據過去的觀察或自身的實際體驗來作出預期，分析收益成本狀況，作出相應選擇。

據此可推出以下可能結果：1.若監管者始終嚴管，則被監管者違法成本很高，守法是占優的；2.若監管者始終不監管，則被監管者違法是占優的；3.若監管者總是威脅卻無實質性行動，其威脅將被視為“不可置信威脅”，結果與不監管一樣，被監管者違法占優；同時使監管者的話語“不可信”，因此信譽受損；4.若監管者沒有一個穩定的選擇原則，對某些對象嚴而對某些對象松，被監管者會根據前期經驗來調整行為，如在運動式執法來之前守法，“風頭”過去后再違法的“貓鼠游戲”，并極有可能通過賄賂謀求對自身放松監管，“俘獲”監管者。這種情況下，監管者信譽同樣會嚴重受損。

從中國政府對食品業的監管來看，我們對制假售假行為處罰仍然較輕。從處罰力度上來說，對違反食品安全行為的企業除了沒收物品、處以罰金，最重的不過就是吊銷許可證。而在發達國家，法律對于出現問題的商家懲處是相當嚴厲的，一般對食品質量安全事故采取重罰。如美國法律規定，無論金額大小，只要制假售假，均屬有罪，處以25萬美元以上100萬美元以下的罰款，并處5年以上的監禁，如有假冒前科，罰款額可達500萬美元。這樣的處罰使經營者就像珍惜生命一樣維護食品的安全。相較而言，中國政府的力度實在是太輕，很難對生產經營者造成震懾作用。

三、針對食品安全問題的“雙靈”對策

針對食品安全問題“雙失靈”，必須雙管齊下，從市場與政府兩個層面對癥下藥進行有效治理與防范。

1.市場機制的制約要靈

市場機制的制約要靈，就要通過暢通信息渠道，使食品安全品質的信息在食品供應鏈上傳遞，打破食品安全信息不對稱現象，通過產品的優勝劣汰機制制約食品經營企業的機會主義行為。

(1)建立食品供應鏈追蹤體系

建立食品供應鏈追蹤體系，使消費者能夠檢驗食品從生產基地、加工企業、流通企業等食品供應鏈上每一個環節的相關安全信息，約束食品經營企業因可能逃避責任追究而實施的機會主義行為，使企業對供應的食品負責任，同時還有助于食品召回制度的實施。這里不僅要制定并落實食品安全信息標識制度，規范各類食品的標簽標識；而且在食品生產、流通、銷售等各個環節落實“索證索票”制度，這是保障食品事故追查、實施食品召回的關鍵環節。

(2)建立食品經營企業信用體系

通過建立食品經營企業信用體系，向消費者傳遞食品經營企業的信用信息，有助于形成誠信經營市場秩序，引導食品經營企業守法經營。食品經營企業信用體系主要包括征信制度、信用評價制度、信用披露制度、信用獎懲制度等內容。完善食品經營企業信用體系，關鍵的環節是信用信息的征集以及信用信息的披露。在征集環節，各地區、各部門、各行業應當積極配合政府公共信用信息交換平臺的建設，建立中央數據庫，統一整合資源；在披露環節，要建立一個公開、便利的食品安全信用查詢系統，保障信息傳達暢通。

(3)建立食品安全信息發布機制

建立食品安全信息發布機制，就是要及時通過電視、廣播、報刊、網絡等媒體向社會公眾通報食品質量監測狀況，公布高質量的食品，通報不合格的食品，給消費者提供更多的食品安全信息。通過建立食品安全信息發布機制，改善食品市場信息不對稱的狀況，緩解食品安全市場失靈問題。

(4)建立統一的食品認證認可體系

建立統一的食品認證認可體系，通過權威機構對食品經營企業生產經營的食品以及其食品安全經營管理實施認證認可，可將食品的“安全”品質信息標識化，便于消費者辨識而獲取食品安全的信息。

2.政府監管的制約要靈

(1)建立集中化食品安全監管體制

借鑒部分發達國家的監管經驗，如，英國、加拿大、澳大利亞等國家均成立了食品安全部統一主持全國食品安全監管工作，美國則將總統食品安全委員會改為實質性領導地位的最高權力機構。我們是否也可考慮在國家一級成立國務院食品安全委員會，統一協調、管理涉及食品安全的相關部門。

(2)監管的職責分工明確到位

只有職責清晰，才能落實監管責任，提高政府監管部門的責任意識和監管主動性。政府層面應該對各部門的監管職能進行全面的梳理，進一步明確細化各部門職責，并根據監管實際情況，及時對界限不清、職責不清的監管領域、監管環節進行協調明確，監管職責到位，并確立食品安全政府行政首長負責制。

(3)加強對政府食品安全監管的問責

在明確監管職責、落實監管責任的基礎上，要加強對政府監管部門履行職責情況的監督，發生食品安全事故時，加強責任追究，實施“問責”制度；同時要建立一套較為完善的食品安全監管績效考核機制，將食品安全監管效果予以量化并作為衡量政績的重要指標。通過嚴厲的“問責制”，提高政府監管的失職成本，促使政府監管部門監管職責的自覺履行。

(4)提高對食品違法行為的處罰力度

行政處罰是威懾違法經營企業、制約食品經營企業食品違法行為的主要因素，在政府與企業的利益博弈中，處罰的力度將直接影響食品經營企業的行為選擇。要通過立法提高對食品違法經營行為的處罰力度，有效制約食品經營企業因存在僥幸心理而實施的不法行為。對問題特別嚴重的企業，就要罰到企業永世不得翻身。

(5)創新技術手段提高政府監管效率

針對目前食品安全監管力量相對不足的狀況，要通過運用新技術、新方法，提高政府食品安全監管的“軟實力”，提高政府監管效率。要借鑒上海市豬肉安全管理體系的經驗，充分運用信息化手段，提高對各經營環節、各類食品經營主體的監管、約束力度，同時也降低政府的監管成本。可以通過食品經營企業信用分類監管系統、食品安全風險評估和風險預警系統等工具，提高政府監管效率，減弱政府對監管人員數量的依賴，降低監管成本。

注釋：

①《中華人民共和國食品安全法》(主席令第9號)，自2009年6月1日起施行。

②正外部性是指一種經濟行為給外部造成的積極影響，使他人減少成本，增加收益。

③負外部性是指一種經濟行為給外部造成消極影響，導致他人成本增加，收益減少。

④現有的制度背景是市場經濟下主體機會成本傾向加劇，制度安排滯后。

⑤適格：指對于訴訟標的特定權利或者法律關系，以當事人的名義參與訴訟并且請求通過裁判來予以解決的一種資格。

⑥為簡化分析，我們不考慮其他可能影響違法收益水平的因素，僅認為違法收益與涉及資金量正相關。

⑦若μ=0，表示任何違法行為都不會被查處，若μ=1，表示所有違法行為都會被查處。這顯然是兩個極端，實際情況為0<μ<1。