分配正義:“土地財政”法律制度改革的目標

秦 勇

(中國石油大學(華東)文學院，山東青島 266555)

當前，地方政府的“土地財政”行為廣受詬病。何謂“土地財政”?許多學者對此做了大致的解釋。但因為“土地財政”本身并非一個專業的名詞。因此，絕大多數學者對“土地財政”都沒有做精確的界定。在本文中，“土地財政”是指地方政府在財政資金短缺的情況下，主要利用土地出讓法律制度和土地稅費法律制度來獲取財政收入以充實本地政府財源的行為。這一定義表明:(1)“土地財政”的主體是地方政府。地方政府是與中央政府相對應的一級政府，在我國是指省級以及省級以下的政府。(2)“土地財政”行為針對的對象是土地。地方政府獲取財政收入的途徑有很多。當然，世界上的大多數國家主要是通過征稅來獲取收入。稅種的多樣性使得地方政府能夠選擇其中的一些稅種作為其財政收入的支柱。在世界范圍內，不同層級的地方政府會選擇不同稅種來作為本地政府的主體稅種。“土地財政”是指地方政府以與土地相關的收入，其中既包括土地稅、費也包括具有地租性質的土地出讓金作為其財政收入的主要支柱。(3)地方政府的“土地財政”行為主要的支撐制度是土地出讓法律制度和土地稅、費法律制度。通過土地出讓法律制度，地方政府可以獲得巨大的土地出讓金;而經由土地稅、費法律制度，地方政府可以課征土地稅及費。因此，本文將土地出讓法律制度、土地稅收法律制度以及土地收費法律制度概括稱為“土地財政”法律制度。筆者認為，要真正遏制“土地財政”，必須對“土地財政”法律制度進行改革。這種改革不能僅僅局限于土地出讓法律制度、土地稅收法律制度以及土地收費法律制度內部的小修小改，而必須將這三種“土地財政”法律制度與分配正義這一宏大主題進行關聯，從從宏觀的層面對這些制度進行總體的評價和設計。

一、分配正義觀的梳理

首先必須申明的是，分配正義是一個歷史性范疇。這就意味著分配正義的含義、性質、特點和內容在不同的社會制度下或者在同一種社會制度的不同發展階段會有所不同。同時，應予以強調的是，分配正義受到一定歷史時期的社會經濟發展的制約，并非是絕對的，無條件的，而是相對的、有條件的，即它“始終只是現存經濟關系在其保守方面或在其革命方面的觀念化、神圣化的表現。”［1］同時，它又受到一定歷史時期政治文化等條件的影響。本部分將在對各家的分配正義觀進行梳理的基礎上，闡明作者對分配正義的涵義的看法。各家的分配正義觀可歸納如下:

(一)基于比例平等的分配正義觀

分配正義是一個與正義同樣古老但歷久彌新的概念。就現有的資料，最早提出分配正義的是亞里士多德。亞里士多德將正義界分為分配正義(distributive justice)與矯正正義(corrective justice)。從正義這一概念的分配含義來看，它要求按照比例平等的原則把這個世界上的事物公平地分配給社會成員，相等的東西給予相等的人，不相等的東西給予不相等的人。亞里士多德認為分配可依據兩個原則進行:一是依據平等原則來分配，即參與者得到相等的東西，參與分配者的需要、能力、貢獻是否相同等則在所不問。此分配方法追求的是每個參與分配者所得的相同事物在數目上和容量上與他人所得者相等，是一種絕對的平等。二是依據公平原則來分配，即根據參與分配者個人的需求、能力、貢獻等不同條件來分配。此分配方法追求的是比值相等——“根據各人的真價值，按比例分配與之相衡稱的事物”，［2］是一種相對的平等。亞里士多德認為只有基于比例的平等才是正義的。亞里士多德的分配正義觀具有一定的局限性，即其具有明顯的等級色彩。

(二)基于功利的分配正義觀

隨著西方自由競爭的市場經濟的到來，以邊沁為代表的功利主義產生了。功利主義是近代以來乃至當代都具有重要影響的理論。功利主義分配正義原則與其他分配正義論相比，是最易表述和最具操作性的分配理論之一。功利主義認為“如果一個社會的主要制度，被安排得能夠達到歸屬于該社會的每個人滿足的最大凈余額，那么這個社會就是正義的”。［3］功利主義者認為平等、差別原則、資源、應得權利、甚或自由等等僅在能提高功利(福利)的情況下才是有價值的，哪一種分配模式會使福利最大化，哪一種模式就是正義的。功利主義認為“正義始終是某種社會功利的適當名稱”，只有“最大多數人的最大幸福”才能作為合理評價一個政府行為好壞的唯一標準。功利主義以社會整體利益最大化為前提，或者說追求“所有人民的整體幸福或者幸福的凈余額最大化”，當個人利益或局部利益與整體利益相沖突的時候，功利主義的正義觀認為:為了整體利益的最大化而犧牲個體利益或局部利益是正義的，有利于整體利益最大化的分配是正義的。這種漠視個體權利的觀點遭到自由主義者的抨擊。自由主義者認為:“功利主義是一種最大化的以及集體化的原則……，而自然權利是一種分散性及個人化的原則，它的根據在于每一個單個個體的基本利益的優先性。”［4］經濟增長和分配正義誰更重要?功利主義的回答是經濟增長更為重要。功利主義認為，如果犧牲窮人的利益能夠帶來效率的提高和經濟的增長，那也是值得的。功利主義甚至認為，如果總功利能夠得到最大限度地提高，社會一部分人即使過一種貧困的奴隸生活，只要他們的勞役對他們主人創造的功利超過他們自己的負功利，社會也應允許。總體看來，功利主義的分配正義觀遵從的是效率原則，而不是平等原則，平等只有在有利于效率的時候才會被功利主義者重視。一種允許以侵犯一部分人的權利的方式來提高總體功利的理論從正義方面不可能得到證明。

(三)基于差別原則的分配正義觀

羅爾斯的一般正義觀是:除非對其中一種或所有價值的一種不平等分配合乎每一個人的利益，自由和機會，收入和財富、自尊的基礎這些社會基本價值(或者說基本善)都要平等地分配。這個一般的正義觀又可分解為兩個層次，這就是羅爾斯最著名的兩個正義原則。①兩個正義原則的內容是，第一個正義原則:每個人對與所有人所擁有的最廣泛平等的基本自由體系相容的自由都應有一種平等的權利(平等自由原則);第二個正義原則:社會的和經濟的不平等應該這樣安排，使他們:(1)在與正義的儲存原則一致的情況下，適合于最少受惠者的最大利益;(差別原則)(2)依系于在機會公平平等的條件下的職務和地位向所有人開放(機會的公開平等原則)”。參見［美］約翰·羅爾斯:《正義論》，何懷宏等譯，中國社會科學出版社，2003年版，第60頁。這兩個正義原則與羅爾斯對社會的基本結構相配套，第一個原則清楚地表現出平等的自由這一總體觀念。這個原則的實現要求憲法制度充分保證每個人同等地享受社會合作創造的基本自由，而且要求每個人的那份基本自由必須同其它任何一個人的一份同樣廣泛并且與之相容即不發生沖突。第二個原則同經濟、社會利益的分配相關，它的第一個限定條件是以差別原則的方式“對每一個人都有利”。第二個原則的第二個限定條件——“公平的機會平等”是一個程序性的正義的要求，起著保證社會合作體系是一種具有程序性正義的體系的作用。［5］羅爾斯分配正義觀的精華體現于他的差別原則上。羅爾斯看待和衡量任何一種不平等總是從最少受惠者的角度出發，換句話說，羅爾斯以及他的理論盡力想通過某種補償或再分配使一個社會的所有成員都處于一種平等的地位，體現了對最少受惠者的偏愛。［6］

(四)基于權利的分配正義觀

諾奇克的《無政府、國家與烏托邦》一書在西方政治哲學界影響巨大，其與羅爾斯的《正義論》堪稱當代西方政治哲學的經典。諾奇克在對羅爾斯的分配正義觀進行了激烈地批評的基礎上，提出了自己的“持有正義”理論。按照諾奇克的觀點，持有正義有三個原則:“獲取的正義原則”、“轉讓的正義原則”以及關于不正義的“矯正原則”。諾奇克認為:“分配正義的完整原則簡單地說就是，如果每一個人對該分配中所擁有的持有都是有資格的，那么一種分配就是正義的。”［7］181諾奇克堅決反對羅爾斯的分配正義，主張用持有正義代替分配正義。諾齊克認為正義不來源于分配，而是來源于是否尊重了個人權利，個人權利是否正當取決于個人的持有是否正當。諾奇克認為分配正義不是真正的正義，并尖銳地指出我們并不是一些由某人來分配餡餅的孩子。任何人包括社會都無法控制全部資源，即在一個自由的社會里，不同的個人控制著不同的資源，任何一種資源都是有主人的，而主人對它也是有權利的，因此我們無法按照某一標準進行集中統一的分配。任何政治權力和社會限制貧富差別和對個人財富進行再分配的做法完全是非正義的。［6］

諾奇克反對模式化的正義——依賴于某種分配原則的正義。他指出，社會并沒有什么固定的分配模式。任何模式化的分配正義原則都是以干涉人們的生活來實現的，以某種模式化原則干涉人們的自由權是模式化正義的致命缺陷。諾齊克認為只有自由的選擇——“按其所擇給出，按其所選給予”才是正義的分配。［7］166他同時指出，不能由于存在平等的訴求以及差別正義而進行所謂的“正義的分配”，因為那樣做就干涉了持有人的權利。在理解羅爾斯和諾奇克的理論時，我們似乎可以這樣概括:對于羅爾斯，正義意味著平等;對于諾奇克，正義意味著尊重權利。

(五)基于能力平等的分配正義觀

諾貝爾經濟學獎獲得者阿馬蒂亞·森(Amartya Sen，以下簡稱森)的分配正義學說綜合了他在經濟學理論、經驗研究以及道德——政治哲學領域多年來的研究成果而成一家之言，被譽為“經濟學的良心”。森的分配正義觀以主體為中心，一方面強調分配上的能力本位，主張源頭的產出保證;另一方面，注意分配是外部條件，提倡分配過程中的權利平等。［8］森的分配正義理論是在審視功利主義的基礎上進行的，其將平等作為正義的實質，在這一點上他繼承了羅爾斯的衣缽。但他更進一步地發展了羅爾斯的設想和藍圖，提出了公平的分配的方法——從生產力上提高人的能力、從生產關系上平等人與人之間的權利。森從“可行能力”視角闡發出一種新的平等——“可行能力平等”，它既是對經濟學和道德——政治哲學領域狹隘平等理論的一次抗爭，更是對當今時代人類平等問題的深層反思。［9］森認識到能力離不開權利(entitlement)，權利是能力的條件保障，因此其極力強調窮人和弱者與富人的權利上的平等。森尊重法律權利，但同時質疑法律權利的合法性，主張弘揚道德權利，體現了道德權利思想，進而提出應有人權的平等。森從人的自由的價值目標的視角來認識權利。森指出能力對自由選擇是非常重要的，一個人處于貧困的狀態意味著基本能力的剝奪。森提出經濟發展的目的是人的自由，實現自由的決定性手段是提高能力，權利平等是保證自由和能力發揮的根本條件。權利與自由和諧共生，有權利才有自由。每個人都需要自由與權利，尊重人與人之間的平等權利是達到社會自由境界的根本保證。［8］

二、分配正義的涵義

對上述分配正義理論的梳理為筆者對分配正義的界定提供了廣闊的視野，而分配正義的界定又為土地財政法律制度改革的目標設定提供了一個較為精準的坐標。筆者首先就分配正義的界定闡述自己的看法，在下一部分將對“土地財政”法律制度改革的目標進行論述。

首先，本文所使用的分配正義是廣義上的概念。

分配正義可從狹義和廣義上來理解:狹義上的分配正義，指的是分配領域中的正義，即財富和物資等經濟生活領域中的分配正義。財富和物資等經濟生活領域中的分配是分配的重要論題，經濟領域的分配正義問題的解決在很多情況下是廣義的分配正義問題真正得以解決的前提和基礎。［10］具體來說，分配正義是指在一定的社會條件下，個人與他人以及社會之間物質利益關系分配的恰當性、合理性以及人們對這種恰當性、合理性的認知和評價。廣義上的分配并不僅僅局限于財富和物資的分配，它還包括權益和義務的分配、權力和特權的分配等。“分配正義(distributive justice)所主要關注的是在社會成員或群體成員之間進行權利、權力、義務和責任配置的問題。”［11］在很多情況下，經濟分配領域中經濟利益的分配反映到法律上就是權利(力)與義務的分配。

其次，筆者認為分配(主要是再分配)是實行市場經濟國家的重要職能。

市場自身存在缺陷是毋庸置疑的，靠市場自身解決市場缺陷是不可能的。因此必須有國家對市場的干預，否則經濟的發展、社會的穩定都是空談。而國家的干預應更多地采用法律手段，經濟法在此發揮著極大的作用。在自由資本主義時期，確認和維護以自由和效率為核心的分配格局的私法盛行。但進入壟斷資本主義時期，由自由競爭導致的壟斷不斷加劇，致使經濟危機頻頻爆發，國家——這只有形之手對市場的干預成為必然。國家干預可采用的手段很多，但以法律手段最佳，因而法律(特別是經濟法)的再分配功能開始充分發揮。總之，筆者在對分配是否需要國家介入這一點上對自由至上的分配正義觀保留意見，而對羅爾斯的分配正義觀深表贊同。當然，國家以法律形式對權利、權力、義務以及收入和財富進行的分配并不必然是正義的，是否合乎正義要以事實及其規律為基礎，以絕大多數人利益為核心或準繩。

第三，分配正義關涉自由、平等、效率、公平等多個價值目標，上述的各種分配正義觀在價值目標的選擇上各有側重，如亞里士多德以及羅爾斯的分配正義觀著重強調平等，功利主義的分配正義觀著重強調效率，諾奇克的分配正義觀著重強調的是自由。而要達致真正的分配正義，僅僅依靠單一的價值目標是不可能的。總之，分配正義總體表現為自由與平等、效率與公平之間的協調與共生。

第四，一般情況下，分配正義指的是分配結果的公平正義。但筆者認為分配過程的公平正義即程序性的正義也是分配正義內涵的應有之義。分配正義是分配尺度的經濟合理性、分配程序的社會正當性和分配結果合目的性的統一。

第五，分配正義分為兩個層次，即代內分配正義和代際分配正義。“代際分配正義是具有世代之間分配正義特點的問題”。［12］“世代之間正義的問題預設了我們能夠確定一種利益沖突，這種沖突是發生在今天的人們的需要和在某個遙遠的明天的沒有出生的世代將需要的之間的”。［13］現有的文獻資料一般認為代際分配正義的基本內容是當代人和后代人之間如何公平地分配各種有關可持續生存發展和享有人類文明的利益和負擔的問題。討論代際正義最多的是環境資源領域的學者，他們討論的最主要的主題是對于一種資源特別是不可再生資源的過度使用是否會影響后代人的需求;當代人如果把不可再生資源消耗盡的話，對后代人是否是不正義的行為，這種不正義需要通過什么樣的方式進行補償等。實際上，代際分配正義不僅涉及自然環境和資源問題，它同時還涉及基因資源的保持和安全、文化和非物質文化遺產保持、政府財政等方面的問題。例如，國家在提供公共產品以致財政資金短缺時通常會發行大量的遠期公債，而不管時間多長。“債總是要還的”，在當代人未還清這些公債時，①其原因有很多，如可能還未到期或可能不停地舉債以致債務期限無限的延長。后代人就需要拿出巨大的資金用于償還這些由以前世代享有利益的債務，這同樣是世代之間的正義問題。

第六，分配正義的主要適用對象是經濟和社會制度，而不是個人行為。正義問題主要涉及處理分配權利、義務的社會制度，而不在于個人行為。［14］由于個人的權利、義務是社會基本制度所設定的產物，如果社會分配權利、義務的基本體制有所偏差，將會導致社會成員之間無法在一個良好的基礎上相互合作。因此，就理論而言，正義的原則必須在制訂憲法之前就加以確立，才能使法律體系的運作合乎正義。［14］

三、“土地財政”法律制度改革的目標

現行的“土地財政”法律制度的設計使得土地利用的市場化程度及土地資源的利用效率得到了提高，使得地方政府的財政資金能夠應付大量的事務，使得城市基礎設施越來越完善，使得人民享受到的公共產品越來越多，從這個角度說，該制度設計總體上是成功的，總體上是正義的。但另一方面，這些制度中也潛存著一些非正義性的因素，而這些非正義的因素已經威脅到了我國經濟的發展和社會的穩定，甚至使得全體人民共享發展成果的理想與現實之間的距離越來越遠。因此，到了改革“土地財政”法律制度設計的時候了。我們將此制度改革的目標首先設定為分配正義，其原因在于此制度設計潛存的非正義因素中分配非正義是最重要的因素之一。正確認識與深刻剖析此制度中潛存的非正義因素是我們實現改革目標的基礎和前提。換句話說，如果我們將此制度中關涉分配的非正義因素剔除，則此制度的分配正義目標就實現了。

(一)土地增值收益的分配公平

理論界對土地增值收益的歸屬問題存有三種不同的觀點:第一種觀點是“漲價歸私”論，在我國以周天勇、蔡繼明、劉正山等為主要代表。這一觀點認為全部土地自然增值歸原土地所有者所有。此論的“漲價歸私”也可以說是“漲價歸農”，即國家將集體土地征收變為城市建設用地后，其土地增值應屬于被征地的農村集體經濟組織和農民個人所有。“漲價歸私”論的出發點是維護失地農民的利益，因為農民集體經濟組織尤其是農民為國家建設失去了基本的生產資料，國家應給予相應的補償。［15］第二種觀點是“漲價歸公”論，此論以英國經濟學家穆勒、美國經濟學家喬治和孫中山先生為主要代表。這一觀點主張將土地自然增值基本歸國家所有。如亨利·喬治在《進步與貧困》一書中指出:“土地價值不表示生產的報酬，……它在任何情況下都不是占有土地者個人創造的;而是由社會發展創造的。因此，社會可以把它全部拿過來。”［16］孫中山先生的“平均地權”理論中也主張把土地增價收歸國有。他認為:土地價值之能夠增加的理由是由于眾人的功勞，眾人的力量;地主對于地價漲跌的是沒有功勞的。“地價是由什么方法才能增漲呢?是由于眾人改良那塊土地，爭用那塊土地，地價才增漲。”［17］第三種觀點是“私公兼顧”論，此論以周誠教授為首創人和主要代表，該論主張在充分補償失地者之后將其剩余部分收歸中央政府所有。［18］

筆者認為，對土地增值收益的分配必須慎重進行，在分配結果上一定要注重公平。我國的土地所有制度實行的是城鄉分割的二元體制——城市土地歸屬國家，農村及郊區土地屬于集體。我國法律規定集體土地使用權不能夠進入市場流轉，因此農村集體土地所有權必須經過征地環節得以國有化才能夠進行出讓。由于征用了農村集體及農民的土地，因此必須對農村集體和農民進行補償。換句話說，國家應對這種征收付出一定的代價，關鍵的問題是國家(主要是地方政府)到底要付出多大的代價才是合法的和正義的。

在對土地增值收益進行分配時應兼顧政府、土地使用者、農村集體和農民等幾方面的利益，其分配的基本原則應體現土地產權主體均能夠獲得應有的土地增值收益。從理論上講，土地產權對土地資源配置效率和土地收益分配具有決定性的影響。土地所有權具有兩方面的特性——公益性和私益性。土地所有權的公益性和社會化的特征決定了任何主體對于土地的利用都應符合絕大多數國民的利益，不能僅僅因擁有土地所有權就濫用權利。因此，那種認為“全部土地自然增值歸原土地所有者所有”的“漲價歸私”論是有失偏頗的。土地所有權同時具有私益性的特征，即權利人自身的“生存利益”和“財產利益”應得到法律保障。［19］在農地征收中，必須保障農民集體經濟組織和農民個人的生存利益和財產利益。從這個意義上講，純粹的“漲價歸公”論也是存在問題的。理論上，“私公兼顧”論是最為合理和公平的。“私公兼顧”論的核心是公平分配農地自然增值，即在公平補償失地者的前提下，將土地自然增值的剩余部分用于支援全國農村建設。［18］

實踐中，土地增值收益分配的天平似乎有所傾斜，農民的收益與政府和土地使用者的收益相比有天壤之別。我國《土地管理法》對被征地農民及集體的補償標準做了相應地規定，但這種補償標準無論從農民收入本身還是從農民收入與政府收入的差距來看都是“過低”了。［20］有學者統計，按照《土地管理法》的補償標準，政府與農民及集體收益分配的比例平均為35:1，1998年為30:1，之后的比例大體在12:1。［21］實際上，即使國家規定的“過低”的補償費用農民也不一定能全部得到。我國《土地管理法》規定:農村和城市郊區的土地，除由法律規定屬于國家所有的以外，屬于農民集體所有;宅基地和自留地、自留山，屬于農民集體所有。而農民集體與農民顯然不是同一個概念，農村土地的所有者是農民集體而不是單個的農民，即農民只對土地享有用益物權性質的承包經營權。所以，在三項補償費中，土地補償費屬于村集體的“集體資產”，因為土地的所有權屬于集體。安置補助費以及地上附著物和青苗補助費理論上屬于農民，但實際上這些費用，尤其是安置補助費也不一定會直接分配到農民手中。實踐中，有些地方已經用安置補助費幾乎全部繳納了養老保險基金，而政府對這筆基金的維護、發放缺少嚴格精確的測算方案，其中一部分已經被當作政府資金而動用了。［20］由此可以看出，農民真正可以直接得到的補償費只有地上附著物和青苗補償費。據周天勇估計，改革以來，通過低價征地從農民手中轉移的收入約15 萬億元，而農民獲得的補償不到5%。［22］由此可見，在土地出讓收益分配關系中存在著極大地不平等，農地國有化獲得的壟斷租金的絕大部分被政府(包括中央政府和地方政府)和土地使用者(一般是房地產開發商)分享，農民的土地雖然在轉為城市建設用地后價格飆升，但農民卻沒有得到充分的補償。城市化、市場化帶來的土地增值收益似乎與農民無關，農民的土地發展權被無情剝奪。這種分配結果的不公平招致農民的廣泛不滿且有愈演愈烈之勢，而農民分配參與權的缺失更使矛盾尖銳化。自20世紀90年代后期城鎮化加速以來，土地問題成為農民上訪最集中的問題。李劍閣等對2749 個村莊進行了調查，發現約40%的村民上訪反映的是土地征用問題。［23］

(二)土地出讓收益分配的程序正義

前已述及，分配過程的公平正義即程序性的正義也是分配正義內涵的應有之義。“程序的重點不在于產生出何種結果，而是按照何種手續作出政策的選擇與決定。程序是決定的決定，它所決定的并不是結果而是作為結果的決定是如何產生的。”［24］一種正義的程序設計能夠充分體現國家對公民權利的保護與公民尊嚴的維護。在土地出讓收益分配過程中同樣必須重視程序正義，因為土地出讓收益分配程序的正義會直接影響到分配結果的公平。但現實情況表明，我國土地出讓收益分配程序還存在著許多非正義的因素，其中最主要的是農民對于土地征用補償的標準、數額、時間等幾乎沒有談判的權利。由于農村土地的所有權主體是農村集體，因此，土地征收體現的是政府與農民集體之間的關系，即從形式上看，政府與農村集體經濟組織是適格的主體。因此在土地征收的過程中，政府更多的是跟農村集體組織打交道，而不直接與農民就補償問題討價還價。換言之，農民在土地征收過程中基本沒有話語權。而土地征收的直接后果是使農民正在耕種的土地頓時消失，其對農民的影響是巨大且深遠的，甚至可以說是直接關系到農民的生存問題。土地征收對農民的影響如此劇烈，正義的法律制度的設計應讓農民享有發言的機會，應允許農民與政府進行“討價還價”。正如福爾克爾·施密特所言:所設立的機制，必須在決定過程的某個階段，給予那些直接或間接地受決定影響的人一個發言機會。使這些人能夠帶著影響結果的現實機會，把自己對問題的看法、對正義和公平的理解、對自身利益的影響公諸于眾。可接受的決定應當是能夠引起共鳴的，至少在一定程度上能夠“和參與者及公眾的價值觀”產生共鳴。只有進入到正義的程序之中，參與程序的各方都處于平等的地位，都擁有平等的權利，各方的意見都得到平等的重視，各方都能充分表達自己的意愿與見解，才能使得最終的目標不至于偏離公共利益的目標太遠。在土地收益分配關系中，權利的分配出現了明顯的不均衡，政府壟斷了收益分配的決定權，也正是依靠這一點，政府才能夠做到“低價拿地”以及“以地生財”。農民在這一分配關系中屬于被動接受價格的接受者，沒有任何討價還價的余地。如果給土地收益分配關系中的主體從強弱的角度貼一個標簽，很顯然，政府是強勢主體，農民是弱勢主體。如果要使政府與農民之間的權利分配趨向正義，唯一的方法是對農民的權利進行傾斜性配置，即給予農民更多的權利，只有這樣，處于弱勢地位的農民才能與處于強勢地位的政府在利益的博弈中持平。但實際情況是政府不但處于強勢地位而且還擁有更多的權利，因此這種權利分配的格局應加以改變。當然，農村集體經濟組織及農民并非完全沒有參與土地收益分配的程序性權利，實際上，在我國的《征用土地公告辦法》與《國土資源聽證規定》中對公告程序和聽證程序都作出了專門規定。《土地管理法實施條例》第25條也規定，如果對征用補償的標準有異議，由批準征用的人民政府進行裁決。但公告程序因不能直接使得被征用人獲知相關信息而使得其實施的實際效果并不理想;公證程序則因其使用較少而幾乎不為農民所知。《土地管理法實施條例》第25條的規定因缺乏裁決程序、裁決適用的標準、裁決的后果等法律要素而使得此條規定形同虛設。［25］

(三)土地資源及土地收益的代際分配正義

對我們地球人而言，土地是一種非常重要而又稀缺的自然資源。沒有了土地，我們的衣、食、住、行將無所依托;甚至可以說，沒有了土地，我們整個人類也將不復存在。另一方面，土地資源又是有限的，土地資源特別是人類能夠利用的土地資源的匱乏在某個國家或地區有時是十分嚴重的，如人口眾多的中國。因此，對土地資源的有節制地利用及有效地保護是中國乃至整個人類當仁不讓的職責。土地資源的稀缺不僅會影響當代人，它還會深深地影響后代人。當代人對土地資源的浪費就是對后代人無情的“犯罪”。土地資源的分配正義不僅體現在當代人之間，更體現在當代人與后代人之間，這就是土地資源的代際正義。這種正義要求土地資源在代與代之間進行公平的分配和使用。土地資源的代際分配具有與代內分配不同的一些特征:由于后代人是“不在場”的，因而資源的代際分配呈現出單向流動、不可逆、非互惠性的特征。在土地資源的分配中，當代人與后代人之間地位顯然是不對稱的，后代人因缺席而喪失了對土地資源如何分配的話語權，當代人則處于“旁若無人”的優勢地位。在通常情況下，當代人特別是當代的決策者們為了追求所謂的“政績”，往往會將資源更多地配置給當代人而無視后代人的利益。當前，我國土地出讓機制的設計存在的弊端使得土地收益及土地資源的代際分配正義難以實現。我國的地方政府既是出讓土地的所有權主體，同時又是土地出讓的管理者。這種身份上的“兼職”為權力在毫無約束的情況下進入土地市場提供了可能。在面臨巨大的財政壓力時，地方政府常常會利用管理者的身份之便實現其作為產權主體利益最大化的目標，以政府職能替代市場職能，最終導致土地資源的過度出讓和開發，土地資源利用的代際正義無法實現。前已述及，土地出讓金的本質是以后若干年地租的提前收取。換句話說，當屆政府收取的土地出讓金中的很大一部分是下屆政府本應該取得的財源，即當屆政府已將下屆政府的收入提前支取以應對繁雜的各種事務，是一種對土地收益的“透支”。如果繼續采用這種財政收入模式，那么下屆政府又會如法炮制，透支下下屆政府的收入，依此類推，后代人的財政收入已經被當代人提前消費了。關鍵的問題是，地方政府取得財政收入的根本是土地——一種稀缺的有限的自然資源，在各屆政府紛紛大批量出讓土地的情況下，假以時日，將會出現沒有土地可供出讓的尷尬局面，屆時各級地方政府在這方面獲得的財政收入也將銳減。由此可見，這種“賣地”財政使得各屆政府無法實現收益均衡共享，顯然是與代際正義相背離的。

那么，如何實現代際分配正義呢?羅爾斯提出了正義儲存原則，他認為:“每一代不僅必須保持文化和文明的成果，完整地維持已建立的正義制度，而且也必須在每一代的時間里，儲備適當數量的實際資金積累”。［26］正義的儲存原則要求在場的當代人的自律，要求在場的當代人對未來擔負更多的責任。但必須清醒地認識到，倫理學視野下的代際分配正義只是一種價值合理性的判斷，這種討論對制度具體內容本身的實質性的改變所能起到的作用是十分有限的。實際上，土地資源、收益等的分配從本質上說是一個規則問題，規則的合理構建或變革才是實現分配正義的根本。因此，實現代際分配正義的關鍵是制度規范的保障。政府應注意考慮不在場的各代的權利，應加強相應的制度建設，適度干預市場的自由發展，以科學的發展觀指導社會主義國家的建設，促進土地資源及收益在代際之間的正義分配，保障社會的可持續發展與和諧穩定。

(四)土地稅的分配正義

土地稅的分配正義問題主要涉及兩個層面:一是國家與企業、公民之間對于權利(力)義務等的分配的正義問題。前已述及，廣義的分配包括對權力、權利、義務和責任的分配，廣義的分配正義概念考量對權力、權利、義務和責任的分配是否合乎正義。國家與企業公民之間的關系顯然不是平等主體之間的關系，國家為自身生存的需要必須向企業和公民征收稅收或收取費用。換言之，國家依靠其強權參與到企業和公民的財產分配中，將企業和公民的財產的一部分轉化為國家的財政收入。這種轉化實際上是對企業與公民的財產權的一種侵犯，而這種侵犯在任何國家卻又都是合法的和必須的。無數的學者都對此進行了精辟的概括，如卡爾·馬克思認為“賦稅是政府的奶娘”，“稅收是維系一個民族命運的大血脈”;賈斯汀斯·奧利維爾·溫德爾·福爾摩斯說“稅收是我們為文明社會支付的代價。”;本杰明·富蘭克林指出:“世界上除了死亡和納稅，其他都不是必然的”。既然征稅不可避免，或者說國家可以強行介入企業與公民的財產分配不可避免，那么，現在的關鍵問題就不是能不能征稅的問題而是如何征稅的問題，即如何征稅才是合乎正義的。

國家稅收的正義性問題實際上主要涉及稅收法定原則。按傳統觀點，稅收法定大致包括稅收要件法定原則和稅務合法性原則。前者要求對有關納稅主體、課稅對象、歸屬關系、課稅標準、繳納程序等，應盡可能在法律中作明確詳細的規定。后者則要求稅務機關嚴格依法征稅，不允許隨意減征、停征或免征，更不能超出稅法的規定加征。［27］稅收法定從形式上滿足了國家征稅的正當性問題，但應注意的是，符合稅收法定原則的稅法并非當然就是正義的稅法。

在實質意義的法治國家中，稅捐僅當其符合憲法價值秩序下正義的要求時，才具有正當化的基礎。人權保障是稅捐正義的核心內容。稅捐正義之功能，正是為確保憲法所保障人民基本權利之有效實踐。［28］因此，正義的稅法必須是能夠保障人民基本權利的稅法。

土地稅的正義性也必須從上述兩個層面觀察:首先要看其是否符合稅收法定原則。我國的土地稅大多是以條例甚至暫行條例的形式規定的，而國務院的條例或暫行條例在我國只是行政法規而非法律，如果對稅收法定之“法”做狹義理解，則我國的土地稅在形式上是不符合稅收法定的。考慮到《立法法》規定全國人大可以授權國務院立法的情況，似乎國務院制定的條例及暫行條例還勉強可以認定符合稅收法定原則。但在實踐中，在稅收減免權方面，除了立法機關外，我國各級政府甚至各級財政稅務部門都有非常寬松的權力空間，國務院減免稅收法律所設定的納稅義務，財政部或國家稅務總局稅收行政法規所設定的納稅義務，這在很大程度上都被視為正常的現象。如《財政部關于對1994年1月1日前簽訂開發及轉讓合同的房地產征免土地增值稅的通知》(財法字［1995］007號)、《財政部國家稅務總局關于調整房地產市場若干稅收政策的通知》(財稅字［1999］210號)等等都對土地增值稅的減免做出了規定且要求必須執行，這顯然不符合稅收法定原則的一般含義。其次要看土地稅的制度設計對人民基本權利的保障是否有促進作用。此點要求土地稅的設計應遵循這樣的原則:對有關為生存所必需的生存權性質財產應不征稅;為了確保在現代市民生活中人們的生存權，對投機性財產(作為商品的土地、企業購買占有的土地)、資產性財產(大企業生產所用地)，自然不能不予以限制。［29］

土地稅的分配正義涉及的第二個層面的問題是，土地稅收在企業與公民間的分配是否公平的問題，這實際上涉及到“量能課稅”的原則。量能課稅原則要求個人的稅收負擔，應依據稅收義務人可以給付稅收的能力加以衡量。德國聯邦憲法法院在判例中適用時，將量能課稅原則與平等原則以及稅收正義的要求相連結，其典型的見解如下:“是否以及在何種范圍內，立法者在憲法上負有義務緩和或除去此種不平等的情形，乃是應依據從基本法第3條第一項(指平等權規定)所導出稅收正義的要求的基準(立法者應受此基準的拘束)，加以審查，因此，課稅應取向于其經濟上的給付能力……”。量能課稅原則涉及到分配正義的問題。在正義的觀點下，量能課稅原則所把握的給付能力系與所得、收益、財產、獲得所得、所得使用(消費)等外部特征相連結。一般認為，可作為表現納稅人經濟上給付能力的指標，主要是所得、財產以及消費三個方面。［30］具體到土地稅領域，在我國，土地稅的征收大量集中在土地房產的流轉環節，而在土地房產的保有環節稅收較輕。這種畸輕畸重的稅制設計顯然有悖于稅收的分配正義，應引起我們的重視并采取相應的措施加以解決。另外，我國非常注重對個人所得征稅，但在當今社會，財富的形式不僅僅體現為所得，不動產形式的財富在公民擁有的財富中所占比重越來越大，因此對這部分不動產財富應相應地予以征稅，才能體現量能課稅原則，才能更好地實現財富分配的正義目標。

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