功能分析視角下相鄰關系的公私法協調與現代發展

焦富民

(南京財經大學，江蘇南京 210023)

一、相鄰關系的內容嬗變與功能表達

相鄰關系，“是指相鄰不動產的權利人之間，因行使不動產權利而需要相鄰各方給以便利和接受限制，法律為調和此種沖突以謀求相鄰各方之間的共同利益而直接規定的權利義務關系”。［1］443此種權利義務關系的內容雖然體現生活要素的事實，但其并非事實概念，亦非生活概念，而是法律概念。就其性質而言，相鄰關系“為因法律規定所生不動產所有權內容之限制或擴張”。［2］177自相鄰關系制度形成至今，其經歷了一個漫長的演變過程，演變的軌跡是:由私法的相鄰關系到私法相鄰關系與公法相鄰關系并存的格局。相鄰關系的傳統表達體現出強烈的“私法性”——相鄰關系規范最為直接鮮明地體現為民事法律規范。私法概念下相鄰關系的形態表達與立法規制雖然體現為立法技術問題，但更深層次的致因在于對相鄰關系的功能考量。特定歷史環境下不動產相鄰關系的內容決定并影響著相鄰關系功能的發揮，最終影響相鄰關系法律制度的建構與完善。

相鄰關系制度發軔于羅馬法，形成和發展于法國和德國等大陸法系國家。羅馬法主要通過對相鄰權益的限制與保護而對相鄰關系加以規范的;［3］《法國民法典》將相鄰關系作為一種法定地役權進行規制與意定地役權并列，共同組成廣義地役權制度;①不動產必然涉及鄰人，相鄰則必然導致利益沖突。因此，法律有必要限制所有權和確定相鄰關系中當事人的義務(長期以來，法國法就當事人之間的某些關系設置了地役權制度，它包含權利和義務，使地產能獲得更有效的利用。因此，從一定意義上將，地役權制度也是某些相鄰關系的基本準則)。參見尹田:《法國物權法》，法律出版社2009年版，第388頁。《德國民法典》把相鄰關系作為所有權內容的當然擴張和限制，以容忍義務為基點，通過排除妨害請求權等物上請求權作為保護制度構建相鄰關系的規則體系。［4］523而英美法系國家，則主要通過“故意”、“不合理性”、“實質性”等作為成立要件的“私人妨害法”來規范、調整各種非排他性的妨害他人土地使用或有關權益的現象。①See ALI，Restatement of the Law，Second，Torts，§ 821D Private Nuisance;§ 825D Intentional interference;§ 826D Unreasonableness of Intentional Invasion.可見，“相鄰關系制度及與之相對應的英美法中的‘妨害法’，其本身即蘊含著‘兩造權益依存之衡量’”。［5］作為以相鄰不動產為媒介所產生的一種社會關系與法律關系，相鄰關系生成的深層致因立足于相鄰關系所具有的功能價值——由于權利往往是以交叉重疊的方式存在的，在相鄰的不動產權利沖突之間，就需要規制這種權利沖突的制度以實現權利調和的目的。換言之，相鄰關系作為一項既古老又現代的規則關系，是在為解決相鄰不動產利用的沖突中不斷建立起來的，其實質是不動產所有權和使用權即相鄰權的限制與擴展，其目的在于明晰權利的邊界，處理權益的沖突，實現雙方利益的平衡。正如謝在全先生而言，“相鄰關系規定乃基于相鄰關系人間睦鄰之相互關顧義務，利用利益衡量之原理，使權利行使間相互調和，達到物盡其用，相鄰不動產共存共榮，社會與國家同享其利之終局目的。調和之道自限制最大之禁止不動產為一定之利用(包括對他鄰接不動產利用所造成影響之容忍)，至要求設置有害危險之防止設備，乃至一定條件下賦予補償請求權之較輕處置，方式不一而足，惟均一本權利沖突衡平調整之理念，俾使鄰接不動產相互間均能為最合適之利用。”［2］178

“私法自治之意義，在于法律給個人提供一種法律上的權力手段，并以此實現個人的意思。這即是說，私法自治給個人提供一種受法律保護的自由，使個人獲得自主決定(Selbstbestimmung)的可能性。這是私法自治的優越性所在。”［6］因此，傳統不動產相鄰關系主要籍由私法相鄰關系制度來調整。而且，“風車水磨”的時代環境也賦予了私法相鄰關系調控的可行性與充分性，私法相鄰關系在功能上可謂“無所不能”。然而，在現代社會，“土地的立體化利用，導致建筑物向高空方向發展，由此造成高樓林立、蔚為壯觀的城市景象。相應地，也就形成建筑物與建筑物在空間關系上彼此鄰近的立體的相鄰關系。這種立體的相鄰關系，如僅依民法上的相鄰關系規范，將顯不能有效因應。于是乃透過制定公法規范，來調整和規范之。之所以如此，是因為此種相鄰關系，已不僅涉及私益，而且也涉及公益，只有通過私法與公法的協力才能有效地加以規范，而且也只有如此，才能形成和諧的城市生活局面。”［7］267各國或各地區建筑法、環境法等與私法相鄰關系法的并行，可以說即為公私法相兼容相協力的直接體現。《日本民法典》在物權編第3 章第234-237條規定了邊界線附近的建筑及挖掘應遵循一定距離的限制;《瑞士民法典》于第684-686條直接規定了煤、煙、不潔氣體損害、建筑物間距的權限，并特別設有公法的限制這一項;《荷蘭民法典》第42條關于相鄰不動產間距的規定，以及《俄羅斯聯邦民法典》第222條關于“違章建筑”的規定和第263條關于“在土地上進行建設”的規定，均兼具公、私法相鄰關系的調整屬性。在各國相鄰關系制度中，德國法上的“不可量物的侵入制度”和法國法上的“近鄰妨害制度”，其公私法相兼容最為突出。②不管是德國法的“不可量物侵入制度”還是法國法的“近鄰妨害制度”，其借以調控的法律規制皆采公私法保護的二元機制。除民法具體規定外，德國法在公法上主要借助于《聯邦公害防治法》和《德國環境責任法》;而法國法則廣泛地通過行政許可等方式對近鄰妨害施以公法上的限制。“在私法的相鄰關系之外復產生公法的相鄰關系，從原因來說，是人類社會的生產力與世界城市化進程急遽發展的結果;就立法政策而言，則是國家出于維護社會的公共利益的需要。”［7］267私法相鄰關系主要以平衡和保護私主體權益為目的，而“私人請求權是以損害個體的權利為前提的”，“純粹的經濟分析，正如經濟分析法學家們所倡導的法律適用模式所表明的那樣，將導致只考慮經濟上的好處和更高的生產價值，從而損害無法用金錢來衡量的、被市場經濟體制所遺忘的環境利益。”而“公法可以將那些被市場忽略的利益作為公共利益而作為調整對象。”［8］189正是因為私法相鄰關系對社會公共利益保護的不濟與乏力，催生了公法相鄰關系。但是，公法相鄰關系的勃興并不意味著私法相鄰關系的死亡，而是體現這樣一種指征——公權力擴張的背后，蘊含著公權對私權領域的滲透，在特定條件下能夠恰如其分地解決社會現實問題，因為公法力量與私法力量的有效結合在功能上可以實現一定意義上的“功能增值”。現代社會“不動產相鄰關系涉及私利及公益，須賴私法及公法的協力，始能有效率地規范和諧的社會生活”。［9］147

二、相鄰關系二元形態的適用競爭與優位考量

在功能上，公法相鄰關系法與私法相鄰關系法的“二元調控”雖然能夠拓寬相鄰關系制度的調整范圍，增加相鄰關系規范的適用性，此種二元調控的結果不只是單方面體現“正增值”，相鄰關系的二元格局如果調控失當，有可能還會造成功能上的“負增值”。由于私權力量相較公權力量具有“天然的劣勢”，私法相鄰關系的調控力度往往沒有公法相鄰關系強大，在規范適用上，私法相鄰關系的權利保護容易受到公法相鄰關系內容的擠壓、排斥或者否認，相鄰關系的二元形態就不可避免地存在適用競爭與優位考量的問題。

(一)相鄰關系二元形態的適用競爭

在相鄰關系糾紛的處理上，“私法與公法規范的并存是否有必要，或者說是否單憑私法或公法就足夠了。”［8］187這一命題乃系解決相鄰關系二元形態競爭的前提性命題。現代社會，公法和私法相互滲透是一個不可避免的趨勢，但此種相互滲透并不代表公法相鄰關系法和私法相鄰關系法在功能上的“相互替代”，易言之，公法相鄰關系與私法相鄰關系并不是“非此即彼”的關系。作為獨立的法律關系形態，相鄰關系的二元形態在功能上一方面具有相對獨立性，另一方面又具有相對的輔助性，通說則將私法相鄰關系的權利保護形態界定為“抑制型”保護，而公法相鄰關系的權利保護形態則應為“預防型”保護。盡管公法相鄰關系和私法相鄰關系在功能上體現出輔助性，但并不排除二者在適用上的競爭。“在對相鄰關系之調整上，私法規范與公法規范雙管齊下，卻又相互交錯而呈混亂局面。”［4］537

“相鄰關系規則的邏輯基礎在于權利沖突的不可避免，而資源稀缺的情形，解決權利沖突的最佳途徑就是設定容忍義務。”［10］58相鄰關系二元形態適用競爭的表層沖突體現為二者內容的差異性與功能上的獨特性，其本質沖突則表現為“公權力”與“私權利”的相互沖突與對抗。在公法規范排除私人請求權的場合，“某個設施在獲得行政許可之后，就不能再主張該設施停止經營，即使按照第1004、904條可以提出不作為請求權。相反，可以要求采取經濟上可行的保護措施，如果或者不行的話，可以要求補償。其好處在于，企業可以信賴行政機關的許可，建設該設施，而不必擔心私人提出請求權導致其中斷。”［8］191由于相鄰關系容忍義務并非單純產生于私法領域，公法上的容忍義務亦得排除私法請求權。但是，公法相鄰關系對私法相鄰關系的此種排斥必須具有明確性。如果法律沒有明確規定，在同一相鄰關系糾紛中存在兩種訴求的場合，被告依據私法相鄰關系提出的停止侵害的訴訟請求以及原告請求確認行政許可有效的訴訟請求，就容易表現出極大的沖突性與對抗性。其法律后果往往無法實現私權保障的效果，“行政結果的違法性”并不足以排除“行政行為的合法性”，造成鄰人在相鄰關系問題上“防御利益”的喪失，被告還需賠償給原告造成的損失，造成“被害人的被害化”。①參見:“富順縣永年鎮農機管理服務站訴肖順明案”。本案中，原告經批準于2000年4月開始修建職工集資綜合樓。被告以施工造成自己房屋墻體拉裂、地基下陷、影響安全為由，阻止原告施工而發生糾紛。富順縣人民法院的審理結果是，原告通過行政許可的方式進行建筑受法律保護，被告阻擋原告施工無法律根據，應當賠償給原告造成的損失。參見國家法官學院，中國人民大學法學院:《中國審判案例要覽(2002年民事審判案例卷)》，中國人民大學出版社2002年版。當然，如果被告依據私法相鄰關系提出的停止侵害的訴訟請求一旦成功，那么公法上的行政許可就會被自動排除，此時立法者希冀通過行政許可所追求的公法目的就無以實現。由此，如何消解公法相鄰保護和私法相鄰保護之間的沖突，避免不合理結果的出現，就成為擺在我們面前的一項重要課題。

(二)相鄰關系二元形態的優位性考量

現代社會，相鄰關系二元形態的并存與適用上的競爭，使得相鄰關系糾紛的處理變得相對復雜。為了更好地協調相鄰關系中的私法和公法，有必要對相鄰關系中私法規范和公法規范的優位性進行考量。

1、私法相鄰關系優勢考量。“在大陸法系的立法體系上，公法與私法最大的不同在于:私法規范通常采取集中規定的方式統一于一部法典之中(如民法典和商法典);盡管在法典之外存在一些私法特別法，但其與法典存在體系和制度上的關聯甚為明顯;反之，公法規范則采取分散規定的方式，即以各個獨立的制定法的形式存在，缺少一部把所有的公法規范統一于一體的法典。”“由于欠缺一個統一的法典，每一部法律依其規范的目的只能解決事先規定于法律中的特定的妨害，各個法律之間缺少體系上的關聯和一些共同適用的基本原則，這些新出現的妨害不易像民法典那樣通過體系解釋或類推適用等方法加以補充。”［11］226-227就制度設計與法律體系而言，私法相鄰關系在內容規范上體現出較強的“體系性”，在體系建構上體現出統一的“規整性”。私法相鄰關系通過廣泛的授權性規定，最大限度的將法律實現交給相鄰權利人自己，即對相鄰權利人進行充分的民事權利授予，這些權利的行使由相鄰權利人自我決定、自享利益、自擔風險;當權利的行使有疑義時，“遵循‘有疑義時為自由’(in dubio pro libertate)的原則，以私法為優先，其主要理由系個人乃自己事務的最佳判斷者，選擇的自由有助于促進社會進步及經濟發展。”［12］12-13權利的自決性是以司法相鄰關系解決相鄰不動產糾紛一大顯著特征，也是最為明顯的優勢所在。以私法相鄰關系解決相鄰不動產糾紛的另外一個顯著特征和優勢在于，私法相鄰關系的調整方法具有多元性，這一點遠較公法相鄰關系的調整方法豐富。①私法相鄰關系調整雖然具有顯著優勢，但其卻存在一個主要弊端，在相鄰關系糾紛牽涉公共利益的場合，私法相鄰關系無法產生公法相鄰關系所能產生的強制性優勢。根據當前各國民法典相鄰關系的具體內容，私法相鄰關系的調整方法大致包括四類:［13］(1)相鄰權調整方法。相鄰權即賦予相鄰一方利用另一方不動產的權利，為典型的相鄰關系調整方法。(2)所有權限制調整方法。所有權本為無限的支配權，可因當事人自愿而受限制，抑或法律明定所有權人某情形下不得行使權利，亦為所有權限制。(3)物上請求權調整方法。主要包括物的返還請求權、物的妨害除去請求權以及物的妨害防止請求權。(4)疆界及標志物的共有調整方法。借以解決不動產與不動產之間劃分、標識以明確所有權界限，界墻、界溝、界樹如何使用、歸屬等問題。私法調整方法的豐富性使得私法相鄰關系的調整體現出較強的靈活性，鄰人之間通過一定的經濟補償與技術補償一般能夠消解相鄰關系糾紛，降低糾紛解決的利益成本。同時，民事習慣的適用，既有利于尊重既有的社會生活習俗，又有助于實現鄰人之間“利益和諧”的目標。

2、公法相鄰關系機能分析。如前已述，私法相鄰關系深受公法規范和規范行為的影響。在諸如建筑法等公法中，常常包含一些具有保護相鄰關系之特征的法律規定，“這些規定不僅服務于公法利益的實現，也對鄰人之私法利益予以保護(如關于建筑間隔距離、窗戶安裝、將某一區域確定為住宅區等等規定)。”［4］562公法相鄰關系的規制，主要立足于現代社會經濟的發展與人們城市化生活遷移的需要，尤其是“不可量物侵入”的類型與損害往往是無法窮盡與不可測量的，相鄰關系糾紛由特定的相鄰關系的雙方之間轉化為相鄰關系一方往往具有不特定性特征的糾紛，這就使得現代社會相鄰權糾紛日趨復雜。隨著限制以所有權為主的私法權利的公法規范日益增多，公法主體的行政行為對私人權利的侵害也隨之呈增長的勢頭。此種情形下，僅僅依靠私法的救濟手段顯然是不充分的，有必要賦予第三人相應的公法權利。

公法相鄰關系的保護首先體現出較強的事前預防型特征，這種預防型特征即為典型的“事前救濟”的方式，能夠將侵害相鄰關系的具體行為“防患于未然”。“某些危險性或損害環境之設施，其特征為，它們‘因其特性或其運行，在特定之限度內，易于導致對環境有害之影響，或以其他方式對公眾或鄰人造成危險、重大妨害或重大侵擾’”。“對這類設施之憂懼，就導致在建立該設施時，需要獲得官方許可，也就是須經過許可獲得程序。而在該程序中，也——一定程度上是預防性地——考慮到了相鄰權上的法律關系。鄰人對許可獲得，可提出抗辯”。［4］547公法相鄰關系賦予鄰人以行政參與、行政聽證等權利的目的在于，確保一個行政機關在作出其決定時要顧及和權衡與經營者的利益相對立的鄰人利益。這與私法相鄰關系的“事后救濟型”保護相比，更顯積極主動與富有成效。

公法相鄰關系的保護還具有法定強制性的特征。“如果行政機關為所有權人頒發了建筑許可，而該許可違背了公法上的遵守有關邊界距離規定的話，那么其鄰居可以針對行政機關的建筑許可提起撤消之訴”，“理由是行政許可違背了某個公法條款”。［8］190公法權力的法定強制性賦予了公法相鄰關系以更為強有力的保證。相鄰權利人一般可以從保護自己的個別規范出發，也可以從保護不動產所有權人的整個法律精神出發，來檢驗侵犯其所有權是否有公法上的正當依據。

3、相鄰關系二元形態的優位比較。對相鄰關系二元形態采功能主義方法分析，還原或揭示了這樣一種事實——無論是私法相鄰關系還是公法相鄰關系都具有特定的優勢，如果相鄰關系二元形態能夠綜合運用并且運用得當，就能夠達到“優勢互補”的目的，取得“調控增值”的實踐效果。問題在于，如何消解公法相鄰保護與私法相鄰保護之間的沖突?按照法律實踐與理論設計，產生了三種解決方案，即私法優位說、公法優位說與公法私法等位說。私法優位處理模式立足于傳統私法相鄰關系理論與實踐，否認公法相鄰保護的存在。在相鄰關系二元形態日益復雜的今天，單純的私法優位性無法適應社會變化發展對相鄰利益平衡的需要。公法優位理論的核心觀點在于，“法律制度是不可分割的(unteilbar)，這種不可分割之特性自身所必然產生的結果是，若要撤銷或廢除公法上的許可(Gestattung)(如建筑計劃)，就必須排除私法手段。”［11］235這一理論只有在法律明確規定公法相鄰保護具有排除私法相鄰保護的效力時才是正確的，況且公法相鄰關系保護時常表現“僵化性”與“剛性”特征，存在結構性缺陷。當今成為主導觀點的是公私法等位理論，它強調公法相鄰保護和私法相鄰保護可并行、協調適用，以實現功能上的互補，原則上不存在優先的問題。從私法優位和公法優位的更迭，到現在私法與公法不斷的相互滲透融合，我們無法斷定二者究竟何者地位優先，雖然相關學者能夠從某一社會階段的法律實踐中找到非常有力的實證，但均無法從其各自自身的特質方面給出令人信服的解釋。事實上，對相鄰關系二元形態的優位性比較考察，無疑是更高層次上的價值判斷問題，而非簡單的事實認定問題，優位性的考量往往需要借助具體個案的情形加以判定。

三、相鄰關系二元形態的現行法考察與公私法協調

雖然相鄰關系的現代發展形成了以私法相鄰關系和公法相鄰關系為內容的二元形態，但相鄰關系的這種二元格局在我國法律規制上并不夠充實，嚴重制約我國相鄰關系制度功能的發揮。

(一)相鄰關系二元形態的現行法考察

私法相鄰關系的“形式美感”高于“實質效果”。沿襲德國法的相鄰關系理論，相鄰關系在我國私法上被規制為對所有權內容的限制。事實上，在我國尚未制定統一民法典的立法現狀下，《民法通則》和《物權法》只是對私法相鄰關系進行了“原初性”的規制，表現出私法相鄰關系制度在解決鄰人利益與社會糾紛等問題方面的嚴重缺漏。

我國《民法通則》第83條關于“不動產的相鄰各方，應當按照有利生產、方便生活、團結互助、公平合理的精神，正確處理截水、排水、通行、通風、采光等方面的相鄰關系。給相鄰方造成妨礙或者損失的，應當停止侵害，排除妨礙，賠償損失”之原則性規定，與其說該條是為司法者提供裁判規則，不如說是為鄰人解決相鄰糾紛提供道德領域的“參考性意見”，無法發揮其實質性的作用。

相較《民法通則》，《物權法》對相鄰關系的規定有了很大完善和進步。《物權法》以專章的形式，在第七章從第84條至第92條對相鄰關系加以規制，《民法通則》關于相鄰關系的處理原則得以擴展與延伸，內容上更為充實，形式上也更趨合理。但是，“隨著社會的發展，相鄰關系的種類會愈來愈多，《物權法》也無法對其一一予以體現，同《民法通則》一樣，《物權法》仍然是只為人們處理相鄰關系提出了原則性要求，為法院審理相鄰關系糾紛提供原則性指導，所以在司法實踐過程中對各類具體新型相鄰關系案件依然缺乏具體操作性和明確針對性的法律依據。法院在處理各類相鄰權糾紛時，在說理部分幾乎是同一理由、同一理論依據，形成了類似‘八股文’的套話。”［14］從一定意義上說，私法相鄰關系在私法規制上的“形式美感”要遠遠高于其“實質效果”。

公法相鄰關系“內容的空洞性”降低了“實踐的操作性”公法相鄰關系在我國現行法律上的概念與內容，體現的是一種“理論上的認知”。從立法上看，一些法律法規雖涉及鄰人的保護，但多為抽象而缺乏可操作性，如《行政訴訟法》、《行政許可法》等行政法規范關乎公法相鄰關系內容的規制所采取的就是“附帶式”的立法方式，此種附帶性并非直接針對相鄰關系糾紛，而是針對一般行政侵權行為，公法相鄰關系糾紛成為特例，對鄰人利益的保護亦只有框架式規定，而缺乏具體的保護內容。①“附帶式立法”的表達雖然略顯夸大，卻切實地反映了我國公法相鄰關系法的嚴重欠缺。在具體的司法實踐中，我國幾無以行政機關為被告的“相鄰關系”訴訟案件發生。以《行政訴訟法》為例，該法第11條在規定行政訴訟受案范圍時并未直接賦予鄰人以提起行政訴訟的權利，鄰人依據公法相鄰關系的權利保護僅僅可以從本條第1 款第8 項和第2 款推知。①《行政訴訟法》第11條第1 款規定，人民法院受理公民、法人和其他組織對下列具體行政行為不服提起的訴訟:……(八)認為行政機關侵犯其他人身權、財產權的。第2 款規定:除前款規定外，人民法院受理法律、法規規定可以提起訴訟的其他行政案件。該法第27條又規定，“同提起訴訟的具體行政行為有利害關系的其他公民、法人或者其他組織，可以作為第三人申請參加訴訟，或者由人民法院通知參加訴訟”，這又極大地限縮了公法相鄰關系的內容與范圍。一些直接涉及鄰人利益的公法性法律法規關于保護鄰人利益的規范與程序暫付闕如，如《城市規劃法》與《建筑法》并沒有明確賦予鄰人對規劃許可或建筑許可等行政行為享有參與、聽證或提起行政訴訟等公法相鄰權的規定，通過解釋有時候也很難得出該規范具有保護鄰人(第三人)的目的。況且，在私法相鄰關系中，鄰人之間所負的是一種“對等互負式”的容忍義務;而在公法相鄰關系中，行政機關與鄰人之間的相鄰關系所涉容忍義務就變成了鄰人的單向義務，允許鄰人以參與行政許可、要求聽證和提起行政訴訟的公法相鄰關系內容主張權利是對單向義務失衡性的一種有效調節。②私法規范的主體乃系平等的民事主體，鄰人之間基于私法相鄰關系而形成了權利義務上的平衡。公法規范由于關涉公 共利益等要素，這就使得鄰人之一方在特定條件下負有相較另一方更多地容忍義務，為了有效解決此種權利義務上的失衡狀態，最好的解決辦法便是通過公法相鄰關系賦予鄰人之公法上的訴權。作為規范行政行為的法律規范，這種“附帶式”與“框架式”的公法相鄰關系的保護機制，內容上的空洞性直接造成了鄰人利益在法律上的“泛化與空白化”，最終影響到鄰人權利保護的可操作性，成為我國當前公法相鄰關系法在實踐中功能發揮的最大制約因素。

(二)相鄰關系中公法與私法的協調

我國相鄰關系的理論基礎相對薄弱，立法規制不夠健全，加劇了司法實踐中相鄰關系糾紛的“化解危機”。因此，有必要重塑與厘定我國相鄰關系二元形態的新規則與新體系，真正實現相鄰關系中公、私法的協調。

1、完善相鄰關系規范，建構法定協調機制。立法的一個重要特征是它“指向未來，并通過制定一個新規則去改變現行狀況，而這個規則將在日后被適用于那些受其權力管轄的所有或部分對象。”［15］432首先，在科學定位相鄰關系制度的功能之基礎上，進一步細化與完善相鄰關系規范的內容，從規范屬性到適用效力等多層次上健全相鄰關系制度，真正改變現行私法相鄰關系“形式美感”高于“實質效果”、與法相鄰關系“內容空洞”缺乏“可操作性”等現狀。其次，通過立法建構法定標準，實現相鄰關系二元形態最佳協調與適用。在私法相鄰關系立法時，為了避免與公法規范相沖突，一方面可以賦予一些公法規范具有優先適用的效力，排除或限制私法相鄰關系的適用，如明確規定關乎國家或公共利益的設施之行政許可，具有限制或排除私法相鄰關系保護的效力;另一方面還可以明確規定采行具體的公法規定來解釋私法相鄰關系的內容，如將環境保護法等公法上規定的排放標準或極限值、標準值作為判定是否構成過度侵擾的重要標準。而在公法立法時，如果公法行為涉及第三人的私法權利，必須將這種私法權利納入其考量的范圍，作為做出某一行政行為的標準或條件，如在規定建筑物間距和高度時，除充分考慮公共利益以外，也要顧及相鄰建筑物的通風、采光等私法相鄰關系問題。

2、實現私法自治性和公法強制性的有機結合。相鄰關系規范本身體現出較強的生活屬性，這種生活屬性最為直接地將相鄰關系聚焦在“私人利益之間”，即便公法相鄰關系以保護公共利益作為其主要使命，但公法相鄰關系依然需要對鄰人的私權利益施以保護。正如德國學者沃爾夫所言:“盡管私法與公法上的權利救濟手段是相互獨立的，但是在衡量實質性和當地通行性時仍然有一個通過統一的解釋來協調的問題。”［8］193這里，“統一的解釋”之目標在于協調相鄰關系利益的沖突，保護相鄰不動產權利人的利益。而實現這一目標的路徑在于強化私法自治性與公法強制性的有機結合。③現代社會，盡管相鄰關系規范通說被認同為強行性的法律規范。但是，在相鄰空間利用領域，越來越多地出現相鄰空間約定利用制度，并對公法相鄰關系產生一定程度的沖擊。由于私法規范以“意思自治作為核心內容”，私法相鄰關系糾紛的鄰人之間“只要雙方對相鄰不動產的利用達成一致，且不違反民法的基本原則及法律的禁止性規范，則法律的目的已經實現，即可允許當事人的意思自治，而且法律應當尊重權利人之間關于相鄰關系的約定。”［16］我國《物權法》第84條關于“不動產的相鄰權利人應當按照有利生產、方便生活、團結互助、公平合理的原則，正確處理相鄰關系”的規定和第85條關于“法律、法規對處理相鄰關系有規定的，依照其規定;法律、法規沒有規定的，可以按照當地習慣”的規定，本身在其規范背后就蘊藏著意思自治的價值考量。而公法相鄰關系調整的法律關系包括兩種，一種是行政管理關系，即調整作為行政管理者的國家行政機關與作為行政對象的私人之間的關系，主要以保護公共利益為目的;另一種是行政服務關系，即調整作為行政管理者的國家行政機關與該被管理者的鄰人之間的關系，其主要目的在于保障私權。通常，在行政機關的具體行政行為侵犯鄰人利益的場合，具體行政行為的后果在未被新的具體行政行為否認或撤銷之前，對行政相對人和第三人(鄰人)具有強制效力。公法相鄰關系涉及的具體行政行為的后果對行政相對人而言一般是有利的，而侵害的往往是第三人(鄰人)的利益。誠然，公法相鄰關系糾紛的解決并非只能通過參與行政許可、行政聽證等方式解決，鄰人與行政相對人之間依然可以通過“合意”的方式，由行政相對人主動消弭具體行政行為的不良后果。此外，強制規定相鄰關系糾紛調解前置程序也不失為很好的策略。在相鄰關系糾紛的解決中，私法自治性以法定內容為邊界，公法強制性則以實現私法自治性為保障，私法自治性和公法強制性的有機結合可以為相鄰關系糾紛的解決提供更為合理有效的理路。

3、實現行政主體的被動介入，提高行政行為的科學性。私法相鄰關系糾紛的解決一般限于私主體之間，因而糾紛的解決相對比較容易;而在公法相鄰關系中，鄰人的權益基于行政許可等行政行為而受到侵害的解決機制相對更為復雜一些。為了達致權利保障最大化的目標，在相鄰關系變化未影響并涉及公共利益的場合，行政主體一般不宜主動介入相鄰關系糾紛。行政主體的介入固然能夠起到維護社會公共利益的功效，但行政主體的不當介入與公權力的過分滲透往往會加劇相鄰權利人之間的矛盾和沖突。因此，行政主體介入相鄰關系糾紛的常態模式應當是“被動性的”，公權力介入相鄰關系領域必須遵循“法無授權即為禁止”之原則。現代社會，公權力的擴張是一種顯著的趨勢，但這一種趨勢所代表的是行政主體提高行政水平與科學行政的要求。在公法相鄰關系中，單純的公法規范僅具有形式合理性，實現公法相鄰關系保護的實質效果最終仍需回歸到行政主體的科學行政上。雖然公法相鄰關系體現出較強的“預防型”保護特征，但由于公法相鄰關系糾紛的產生往往是行政機構行政行為的結果，為了減少公法相鄰關系的糾紛，其核心舉措就在于制定處理相鄰權糾紛的詳細標準，提高行政機構行政行為的科學性與可預測性。“如何才能及時公平合理地處理相鄰權糾紛，一個重要的條件就是相關行政部門應當從實際出發，認真研究實踐中出現的新課題，有預見性地制定相關認定標準。在制定標準的過程中不但應當進行相關試驗，或借鑒國外的一些先進經驗，還要根據具體國情及各地的生活習俗，制定出具有中國特色的量化標準。”［16］課以行政機構以更多的注意義務，提高行政機構的行政水平既是對公權力擴張的一種有效限制，又能完滿實現對鄰人利益的預防型保護。

“相鄰關系中的沖突表現了最微小的利益和最重大利益的混合。”［17］相鄰關系現代發展的二元形態為私法相鄰關系法和公法相鄰關系法的完善提出了新的時代命題。以功能主義方法透析相鄰關系的內容，在明晰相鄰關系二元形態差異性的同時，更為尋求化解相鄰關系糾紛的現代化危機提供了更多可行性的路徑。以二元化的處理方法，在相鄰關系糾紛的處理問題上，兼采公法與私法規范的優勢，能夠合理地解決相鄰關系糾紛。事實上，在民法上的相鄰關系制度與公法規范相互交織適用的時候，已經表明了一種可能性，即在現代社會，私法相鄰關系和公法相鄰關系不僅在適用上能夠協調與融合、有序化與和諧化，而且可以最大程度地實現以“自治”為導向的私法和以“強制”為己任的公法接軌與交融而致的“正向功能增值”的目標。

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