公私合作模式下的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)：基于產(chǎn)權(quán)的視角

周小付

（財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所，北京 100142）

一、PPPs模式的興起與定義

公私合作模式（Public-private partnerships，PPPs）不是新生事物，在中世紀(jì)，私人就參與提供基礎(chǔ)設(shè)施。20世紀(jì)70年代，由于公共債務(wù)攀升、公共服務(wù)效率低下，PPPs逐漸替代了公共生產(chǎn)、傳統(tǒng)政府采購，在世界各國廣泛興起，成為公共體制變遷的主戰(zhàn)場，包括西歐大陸（英國、愛爾蘭、芬蘭、德國、瑞士、意大利、新西蘭、葡萄牙、西班牙）、中歐（捷克、匈牙利、波蘭）、美洲（美國、加拿大、智利、墨西哥、哥倫比亞）、亞洲（韓國、菲律賓、新加坡、日本）、大洋洲（澳大利亞）、非洲（南非）等國家和地區(qū)。各國把PPPs追捧為政府與私有化之間的中間道路，喻之為“通過私人的行政”。到本世紀(jì)，PPPs已蔚然成為世界現(xiàn)象，成為各國改革公共服務(wù)、提升國家競爭力的戰(zhàn)略工具。

PPPs強(qiáng)調(diào)的是公私之間的合作，“私”不僅包括以利潤最大化為導(dǎo)向的企業(yè)，還包括社會(huì)企業(yè)（public social private partnership），即 PSPP模式。對PPPs的理解可以分為三個(gè)層次。第一個(gè)層次是契約的層次。PPPs是BOT、DBO、PFI等公私合作合同的總稱，具體是指由政府發(fā)起，在公共部門和民營部門之間針對特定的公共項(xiàng)目所建立的長期合同關(guān)系，其中涉及融資合同、建設(shè)合同、運(yùn)營合同等。一般來說，合同期會(huì)長達(dá)數(shù)十年，在合同期內(nèi)，政府通過政府采購、收益擔(dān)保等方式減少私人投資方的風(fēng)險(xiǎn)。第二個(gè)層次是基于公共產(chǎn)品供給的方式。PPP模式是指私人部門替代政府部門公共行動(dòng)的任何安排（薩爾斯，2002）。從對象來看，不僅包括了公路、鐵路、隧道等經(jīng)濟(jì)部門，還包括了教育、醫(yī)療等社會(huì)部門，甚至包括了監(jiān)獄等行政管理部門；從形式來看，這一定義包含了特許經(jīng)營、聯(lián)合經(jīng)營等各種類型的“公共品”供給方式。第三個(gè)層次是基于產(chǎn)權(quán)的視角。PPPs是公私之間的產(chǎn)權(quán)激勵(lì)機(jī)制，新產(chǎn)權(quán)學(xué)派的代表哈特（Hart，2003）認(rèn)為，PPPs是對剩余控制權(quán)和剩余索取權(quán)進(jìn)行配置的產(chǎn)權(quán)機(jī)制，以保護(hù)事前對公共設(shè)施的投資激勵(lì)。產(chǎn)權(quán)的視角是理解公私合作模式最深刻的視角，事關(guān)激勵(lì)機(jī)制和風(fēng)險(xiǎn)管理，但也是理論成果最缺乏的視角，筆者在搜集文獻(xiàn)的過程中，僅僅查閱到哈佛大學(xué)哈特教授和耶魯大學(xué)Eduardo Engel教授各一篇文章。

二、PPPs模式下的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)及風(fēng)險(xiǎn)管理

理解PPPs，必須立足于公共改革，一些國家把公私合作模式作為公共部門改革的工具和載體。例如，德國和法國政府規(guī)定，在公共部門的資本支出中，PPPs形式的政府采購應(yīng)達(dá)到10%-15%。但是，不能忽略了PPPs的財(cái)政背景。PPPs迅速發(fā)展的背景是歐洲各國公共債務(wù)的惡化和市政建設(shè)的巨額資金缺口。IMF的報(bào)告指出，20世紀(jì)后期，印度尼西亞、馬來西亞、泰國等亞洲國家因?yàn)镻PPs產(chǎn)生了大量的政府或有負(fù)債，正是這些或有負(fù)債加劇了1997年的亞洲金融風(fēng)暴（Aliona Cebotari，2008）。2007年，歐洲爆發(fā)了政府破產(chǎn)危機(jī)，截止2007年10月，英國政府（中央和地方）因PFI而產(chǎn)生的未來債務(wù)性承諾達(dá)到2670億英鎊，占當(dāng)年英國GDP的19.4%。所有的數(shù)據(jù)發(fā)出了同一個(gè)警訊：PPPs的宏觀意義日益凸顯，風(fēng)險(xiǎn)分析迫在眉睫。

從法律的角度，在公私合作模式下，債權(quán)人對投資方一般僅僅享有有限追索權(quán)，僅以項(xiàng)目資產(chǎn)及其收益為限對投資方主張權(quán)利，項(xiàng)目企業(yè)也因此被稱為特殊目的公司（SPV），具有破產(chǎn)隔離的作用。作為擔(dān)保人的政府承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)卻大的多，既有直接的、顯性的風(fēng)險(xiǎn)，也有或有的、隱性的風(fēng)險(xiǎn)（見表1），政府擔(dān)保是各種財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生的直接原因。

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（一）各國對政府擔(dān)保的管理

目前各國對擔(dān)保的風(fēng)險(xiǎn)管理模式主要有以下六種方式：（1）對擔(dān)保收費(fèi)，成立擔(dān)保基金。印度等國都對擔(dān)保收費(fèi)并設(shè)立基礎(chǔ)設(shè)施風(fēng)險(xiǎn)基金，作為財(cái)政和公私合作模式之間的風(fēng)險(xiǎn)隔離墻。（2）進(jìn)行總量控制。韓國政府規(guī)定，政府擔(dān)保的現(xiàn)值不得超過當(dāng)年財(cái)政支出的2%。在匈牙利，不得超過當(dāng)年財(cái)政收入的3%。（3）對擔(dān)保進(jìn)行直接管理。澳大利亞、南非等國都設(shè)立了PPPs工作組，對政府擔(dān)保進(jìn)行直接管理。（4）美國以及歐元區(qū)的國家還在年度財(cái)政報(bào)告里面通過注釋和說明對政府擔(dān)保所對應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行了披露。（5）智利政府應(yīng)用蒙特卡羅模擬方程、布萊克-舒爾斯的期權(quán)定價(jià)方程等模型，通過二項(xiàng)式樹、有限差分等技術(shù)手段，在權(quán)責(zé)發(fā)生制的政府會(huì)計(jì)載體下，對政府的擔(dān)保進(jìn)行了會(huì)計(jì)核算。但是，不同的政府擔(dān)保所對應(yīng)的不確定性特征是不同的，智利政府使用的評估技術(shù)主要適用于收費(fèi)公路、機(jī)場等項(xiàng)目中的政府擔(dān)保。（6）隱性擔(dān)保的顯性化管理。通過立法的完善、慣例的積累，隱性負(fù)債逐漸“顯性化”，降低了政府面臨的不確定性。韓國政府制定了《民間參與基礎(chǔ)設(shè)施法》（Act on private patership in infrastructure）；另外，在巴西、克羅地亞、埃及、希臘、贊比亞，政府都制定了PPPs法（The act on public private partnerships）；歐盟也制定了PPPs管理?xiàng)l例（European union rules on public-private partnerships）。

各國的擔(dān)保管理遏制了政府的各種非理性擔(dān)保，把政府的這種表外風(fēng)險(xiǎn)納入表內(nèi)管理，納入政府負(fù)債管理、通過權(quán)責(zé)發(fā)生制的政府會(huì)計(jì)制度對政府擔(dān)保進(jìn)行會(huì)計(jì)核算。但是，各國對于政府擔(dān)保的“預(yù)算內(nèi)管理”是有局限的，主要有以下兩點(diǎn)：（1）預(yù)算內(nèi)管理解決不了公私合作模式中廣泛存在的軟約束問題。Guasch（2004）分析了拉丁美洲地區(qū)從1980年—2000年簽訂的近1000份公私合作合同，30%的合同經(jīng)歷了事后的重新談判，并且大部分修改條款有利于私人投資方，形成了財(cái)政軟約束。也就是說，政府在事后被鉗制了。（2）擔(dān)保管理的對象局限于公私合作合同中的政府擔(dān)保和承諾，僅僅把擔(dān)保納入預(yù)算。公私合作模式下的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)還涉及到一個(gè)更基礎(chǔ)性的問題：公私合作模式的本身是私人投資還是公共投資？如果是公共投資，目前的管理模式卻把這樣一個(gè)天量的財(cái)政支出計(jì)算在預(yù)算之外。總之，政府擔(dān)保是公私合作模式下各種財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的直接原因，但是，對擔(dān)保的管理解決不了因?yàn)閾?dān)保而產(chǎn)生的很多問題。

（二）基于產(chǎn)權(quán)視角對公私合作模式下財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的管理

解決鉗制問題以及公私合作投資本身的預(yù)算外問題，都必須從公私產(chǎn)權(quán)的合理、清晰界定開始。（1）產(chǎn)權(quán)有一個(gè)基本的邏輯，所有者天然的是風(fēng)險(xiǎn)的最終管理者，那么也應(yīng)當(dāng)是風(fēng)險(xiǎn)的最終承擔(dān)者。如果兩者是分離的，那么前者會(huì)產(chǎn)生道德風(fēng)險(xiǎn)，而后者會(huì)被鉗制。所以，風(fēng)險(xiǎn)的最終承擔(dān)者應(yīng)當(dāng)是所有者。（2）對于公私合作模式產(chǎn)生的項(xiàng)目資產(chǎn)，如果界定為私人產(chǎn)權(quán)，那么項(xiàng)目投資就屬于私人投資，不計(jì)入政府的財(cái)政支出，如果界定為公共產(chǎn)權(quán)，那么項(xiàng)目投資就屬于公共投資，在性質(zhì)上屬于私人給政府提供的一種特殊形式的貸款，應(yīng)當(dāng)計(jì)入政府的財(cái)政支出和債務(wù)。所以，解決公私合作投資的預(yù)算外問題，必須依賴于公私產(chǎn)權(quán)的清晰界定。

現(xiàn)在需要弄清楚的一個(gè)問題是：在現(xiàn)實(shí)中，PPPs的產(chǎn)權(quán)分配處于一個(gè)什么樣的狀態(tài)？是不是現(xiàn)實(shí)的分配狀態(tài)導(dǎo)致了鉗制問題和公私合作投資的預(yù)算外問題？筆者的答案是肯定的。（1）教條式地以資本決定所有權(quán)是公私合作投資預(yù)算外的根源。一個(gè)基本的但卻被大家忽略的問題是：公私合作模式究竟是私有化、還是新的公共產(chǎn)權(quán)方式？目前對這一問題的共識(shí)是：在合同期內(nèi)，私人投資的項(xiàng)目屬于私人所有。這是一種教條式的“資本決定所有權(quán)”的思維，對項(xiàng)目資產(chǎn)的法律所有權(quán)界定也照搬了這種思維模式。在BOO、DBFO、資產(chǎn)剝離等私人投資的PPPs模式中（私人負(fù)責(zé)投資），法律意義上的資產(chǎn)所有權(quán)歸私人所有。在BOT、PFI、特許經(jīng)營等PPPs模式中（可以是政府投資，也可以是私人投資），如果是私人投資，那么私人投資方在合同期內(nèi)也常常是資產(chǎn)的法定所有者。把公私合作模式界定為私有化，直接的一個(gè)后果就是對應(yīng)的天量投資都成為政府預(yù)算外的支出。（2）在經(jīng)濟(jì)意義上，承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的卻往往是政府（見表2），導(dǎo)致了“法律形式所有權(quán)”和“產(chǎn)權(quán)邏輯”的背離，這就產(chǎn)生了鉗制問題。

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三、中國的PPPs發(fā)展、產(chǎn)權(quán)誤區(qū)、財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)

（一）中國PPPs的發(fā)展

20世紀(jì)90年代中期，中國的一些地方政府開始嘗試在市政公用事業(yè)領(lǐng)域引入私人資本。進(jìn)入新世紀(jì)，中央政府和一些主管投資和城市建設(shè)的部門進(jìn)一步出臺(tái)了政策和規(guī)章，明確鼓勵(lì)非公資本進(jìn)入市政公用事業(yè)的建設(shè)、運(yùn)營和管理，并終于在2003年前后掀起了一場改革的浪潮（余暉，秦虹，2005）。但是，PPPs的一些基本制度并沒有因此建立，在舊的制度慣性中，PPPs逐漸被地方政府投融資平臺(tái)取代。

2010年，在治理地方政府融資平臺(tái)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的過程中，PPPs再一次被推向歷史舞臺(tái)的前沿。2010年國發(fā)13號文《國務(wù)院關(guān)于鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間投資健康發(fā)展的若干意見》明確提出，鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間資本進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，建立收費(fèi)補(bǔ)償制度，實(shí)行政府補(bǔ)貼。2010年國發(fā)19號文《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)對地方政府融資平臺(tái)公司管理有關(guān)問題的通知》明確要求對融資平臺(tái)公司進(jìn)行清理規(guī)范。結(jié)果是，眾多的地方政府融資平臺(tái)開始轉(zhuǎn)身成為PPPs的平臺(tái)。在復(fù)雜的中央——地方對弈背景下，PPPs模式在中國悄然興起，涉及到保障房建設(shè)、醫(yī)改、教改、交通、水利等領(lǐng)域。但是，中國PPPs的興起和發(fā)展，依賴的平臺(tái)是舊的城市投融資平臺(tái)。平臺(tái)本身的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)、治理結(jié)構(gòu)都是混亂的，這必然給PPPs的發(fā)展帶來負(fù)面的影響。

（二）中國PPPs的產(chǎn)權(quán)誤區(qū)與財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)

PPPs契約的本質(zhì)是公私之間的產(chǎn)權(quán)契約。從產(chǎn)權(quán)的視角，中國的實(shí)踐走向了兩個(gè)錯(cuò)誤的極端。

1.一個(gè)極端是翻版了傳統(tǒng)的公共產(chǎn)權(quán)模式，忽略了項(xiàng)目企業(yè)的獨(dú)立法人地位。在公私合作模式中，地方政府的身份是商事主體，但卻頻頻以行政管理主體的身份干預(yù)項(xiàng)目公司，產(chǎn)生了公私合作模式下的“政企不分”，導(dǎo)致政府對項(xiàng)目企業(yè)軟約束，應(yīng)當(dāng)由項(xiàng)目企業(yè)承擔(dān)的技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)、施工風(fēng)險(xiǎn)和管理風(fēng)險(xiǎn)在事后卻轉(zhuǎn)移給了政府。

在中國，忽略項(xiàng)目企業(yè)獨(dú)立法人地位的法律實(shí)踐和原因有如下幾點(diǎn)：首先，一些項(xiàng)目采取信托形式，在中國，受托人的地位不如英美等國，法人地位不明顯；其次，項(xiàng)目企業(yè)的特許經(jīng)營權(quán)主要以政府批文形式存在，政府往往把特許經(jīng)營界定為行政合同，而在國際實(shí)踐中，一般采取政府批文加項(xiàng)目特許經(jīng)營權(quán)協(xié)議的雙重保障形式，特許經(jīng)營協(xié)議是一份商事合同；再次，中國對國家豁免的范圍沒有明確界定，協(xié)議發(fā)生糾紛時(shí)，傾向于侵犯項(xiàng)目企業(yè)的利益；最后，地方法院與仲裁機(jī)構(gòu)傾向于保護(hù)地方政府的利益。

2.另外一個(gè)極端是錯(cuò)誤的私有化傾向。對合同期限內(nèi)PPPs項(xiàng)目資產(chǎn)的所有權(quán)歸屬被教條式的按照資本決定所有權(quán)的邏輯界定給私人，而政府卻通過擔(dān)保承擔(dān)了大量的風(fēng)險(xiǎn)，導(dǎo)致政府在事后常常被鉗制。

四、中國應(yīng)對PPPs財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的改革建議

（一）所有權(quán)歸屬的界定

耶魯大學(xué)的Eduardo Engel教授（2007）認(rèn)為，PPPs的最佳風(fēng)險(xiǎn)契約所對應(yīng)的是公共產(chǎn)權(quán)，而不是私有化。哈特（Hart，2003）教授則直接在他的公私合作模型中假設(shè)，資產(chǎn)在合同期內(nèi)應(yīng)當(dāng)為私人所有。對于公私合作模式下所有權(quán)的配置，本文采取的是兩步走的方法。第一步，按照風(fēng)險(xiǎn)化解的效率進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)的分配。第二步，在風(fēng)險(xiǎn)分配的基礎(chǔ)上，把所有權(quán)界定給承擔(dān)起主要風(fēng)險(xiǎn)的一方。按照這樣的配置，風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)和風(fēng)險(xiǎn)化解的能力可以匹配，風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)和風(fēng)險(xiǎn)管理也可以匹配。所以，本文認(rèn)為，在PPPs模式下，所有權(quán)的歸屬?zèng)]有固定的模式，取決于各參與方化解風(fēng)險(xiǎn)的效率。

1.第一步，按照化解風(fēng)險(xiǎn)的效率進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)分配。筆者認(rèn)為，這里的風(fēng)險(xiǎn)不僅包括外生風(fēng)險(xiǎn)，如人口出生率降低、自然災(zāi)害等風(fēng)險(xiǎn)；還包括內(nèi)生風(fēng)險(xiǎn)，如公私之間委托代理關(guān)系產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)。

①外生風(fēng)險(xiǎn)的化解效率。對于不同的外生風(fēng)險(xiǎn)，政府和私人管理、承擔(dān)的能力是不同的（見表3）。

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②內(nèi)生風(fēng)險(xiǎn)的化解效率。內(nèi)生風(fēng)險(xiǎn)是合同關(guān)系引起的委托代理問題，根源于政府和私人之間的信息不對稱，表現(xiàn)有很多。首先是道德風(fēng)險(xiǎn)。PPPs合同到期后，資產(chǎn)一般轉(zhuǎn)為政府所有，但私人對自己維護(hù)資產(chǎn)、使用資產(chǎn)的行為比政府更加了解，產(chǎn)生道德風(fēng)險(xiǎn)，資產(chǎn)的殘余價(jià)值減少。其次是逆向選擇。對于基礎(chǔ)設(shè)施的需求等信息，政府往往比私人知道的更多，導(dǎo)致項(xiàng)目招投標(biāo)過程中的逆向選擇。在現(xiàn)實(shí)生活中，內(nèi)生風(fēng)險(xiǎn)非常復(fù)雜，應(yīng)當(dāng)按照基本的經(jīng)濟(jì)邏輯，對不同的情況區(qū)別對待。按照委托代理理論，所有權(quán)應(yīng)當(dāng)賦予給“具有信息優(yōu)勢”、“貢獻(xiàn)大”、“行為難以觀察”、“資產(chǎn)專用性高，從而易被鉗制”的參與方。不同領(lǐng)域、不同地區(qū)的公私合作項(xiàng)目，其個(gè)體特征千變?nèi)f化，所有權(quán)也呈現(xiàn)出公共產(chǎn)權(quán)、私人產(chǎn)權(quán)、公私共有、所有權(quán)相機(jī)轉(zhuǎn)移、用益物權(quán)等多種形態(tài)。

2.第二步，按照風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)決定所有權(quán)歸屬。在傳統(tǒng)的政府投資、私人投資模式中，投資者與風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)者是一致的，所以，投資者也就是所有者。在公私合作模式中，投資和風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)常常是分離的，主要體現(xiàn)在特許經(jīng)營、資產(chǎn)剝離、BOT、BOO/DBFO、PFI等PPPs模式中（見表4）。筆者認(rèn)為，決定所有權(quán)歸屬的不是投資，而是風(fēng)險(xiǎn)的承擔(dān)。必須打破資本決定所有權(quán)的邏輯，從風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)的角度確定所有權(quán)的歸屬，如果政府承擔(dān)了“所有權(quán)”對應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)，那么資產(chǎn)的所有權(quán)應(yīng)當(dāng)為政府所有。國際上已經(jīng)出現(xiàn)了一些案例和相關(guān)立法，例如，在1994年澳大利亞的新南威爾士州，州政府為了修建悉尼港海底隧道，提供了收益擔(dān)保引入私人投資。后來，海底隧道的需求低于預(yù)期，政府按照收益擔(dān)保合同給予私人補(bǔ)貼。但是，政府主張，因?yàn)檎袚?dān)了需求風(fēng)險(xiǎn)，海底隧道的資產(chǎn)所有權(quán)應(yīng)當(dāng)歸政府所有。歐洲統(tǒng)計(jì)局規(guī)定，如果私人投資方承擔(dān)了建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)和下面兩種風(fēng)險(xiǎn)之一：可及性風(fēng)險(xiǎn)和需求風(fēng)險(xiǎn)，那么該項(xiàng)目就屬于私人資產(chǎn)。否則，該資產(chǎn)屬于政府資產(chǎn)，必須在政府的資產(chǎn)負(fù)債表中記錄，其風(fēng)險(xiǎn)必須通過財(cái)務(wù)報(bào)告進(jìn)行揭露。

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對于不同的風(fēng)險(xiǎn)，政府和私人各有優(yōu)勢，政府和私人都會(huì)承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，但雙方不可能都是所有者，最后的問題就歸結(jié)于哪些風(fēng)險(xiǎn)會(huì)構(gòu)成主要的風(fēng)險(xiǎn)。在一些領(lǐng)域，公共風(fēng)險(xiǎn)是主要的風(fēng)險(xiǎn)，政府管理和承擔(dān)的能力往往勝于私人，從而導(dǎo)致產(chǎn)權(quán)模式傾向于公共產(chǎn)權(quán)。一些領(lǐng)域，效率風(fēng)險(xiǎn)是最主要的風(fēng)險(xiǎn)，產(chǎn)權(quán)模式則傾向于私有產(chǎn)權(quán)。在不同的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目中，所有權(quán)對應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)是不一樣的。高速公路等交通設(shè)施對應(yīng)的主要風(fēng)險(xiǎn)是需求風(fēng)險(xiǎn)和資金風(fēng)險(xiǎn)。高鐵、經(jīng)濟(jì)增長速度、人口出生率等因素會(huì)影響到對高速公路的需求，利率市場、匯率市場的波動(dòng)會(huì)影響到資金成本，如果政府提供的收益擔(dān)保或購買承諾可以避免私人投資方的需求風(fēng)險(xiǎn)，并通過利率擔(dān)保、匯率擔(dān)保穩(wěn)定了私人投資方的資金成本，那么政府就應(yīng)當(dāng)是高速公路的所有者，這樣的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)和風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)、風(fēng)險(xiǎn)管理才是對稱的。對于飲用水項(xiàng)目，主要風(fēng)險(xiǎn)則往往來自于生產(chǎn)環(huán)節(jié)。水源污染、淡水匱乏、氣候異常等都威脅到飲用水的生產(chǎn)。如果政府向私人投資方提供了免責(zé)條款和救濟(jì)條款，那么政府就應(yīng)當(dāng)是水廠的所有者。在現(xiàn)實(shí)的公私合作實(shí)踐中，風(fēng)險(xiǎn)結(jié)構(gòu)和產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的復(fù)雜性遠(yuǎn)超過上文的分析，筆者強(qiáng)調(diào)的是一個(gè)基本的原則，所有權(quán)結(jié)構(gòu)、風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)結(jié)構(gòu)、風(fēng)險(xiǎn)管理結(jié)構(gòu)之間應(yīng)當(dāng)是對稱的。在“投資責(zé)任”和“風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)”常常脫離的公私合作模式中，這個(gè)原則常常被忽略。依據(jù)這一原則，筆者制定了表4對PPPs實(shí)踐中的所有權(quán)界定提供了一個(gè)參考。表中的所有權(quán)包括對基礎(chǔ)設(shè)施的控制權(quán)、定價(jià)權(quán)、公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的制定權(quán)、合作規(guī)則的制定權(quán)等。

（二）保護(hù)項(xiàng)目企業(yè)的獨(dú)立法人地位

保護(hù)項(xiàng)目企業(yè)的獨(dú)立法人地位，主要包括對經(jīng)營權(quán)、收益權(quán)的保護(hù)。在這個(gè)基礎(chǔ)上，項(xiàng)目法人承擔(dān)起技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)、管理風(fēng)險(xiǎn)和施工風(fēng)險(xiǎn)等風(fēng)險(xiǎn)。保護(hù)項(xiàng)目企業(yè)的獨(dú)立法人地位，就是要改革PPPs模式下“政企不分”的現(xiàn)象，促進(jìn)政府“行政身份”與“民事身份”的分離，避免因?yàn)椤罢蟛环帧睂?dǎo)致的財(cái)政軟約束。針對當(dāng)前的實(shí)踐，筆者的建議主要有以下幾點(diǎn)：第一，立法確認(rèn)信托形式中受托人的法人地位；第二，批文的性質(zhì)是行政合同，建議另外簽訂特許權(quán)經(jīng)營協(xié)議，規(guī)定特許權(quán)經(jīng)營協(xié)議的性質(zhì)為商事合同；第三，規(guī)定“國家豁免”的范圍，即政府在實(shí)施具有公法性質(zhì)的行為時(shí)，適用主權(quán)絕對豁免，對于政府參與實(shí)施的具有私法性質(zhì)的行為或商業(yè)行為時(shí)，不享有主權(quán)豁免待遇；第四，建立全國統(tǒng)一的PPPs糾紛仲裁機(jī)構(gòu)，杜絕地方仲裁機(jī)構(gòu)偏護(hù)地方政府的行為。

五、小結(jié)

PPPs已經(jīng)成為各國公共治理改革的重要抓手，但是公私合作模式內(nèi)部的治理卻是混亂的，產(chǎn)生了大量的政府擔(dān)保，對應(yīng)著隱匿的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。筆者認(rèn)為，政府的擔(dān)保是各種財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生的直接原因，但是對擔(dān)保的管理并不能解決問題。化解風(fēng)險(xiǎn)的努力必須從產(chǎn)權(quán)的視角契入，必須以風(fēng)險(xiǎn)化解的效率作為風(fēng)險(xiǎn)配置的基礎(chǔ)，打破資本決定所有權(quán)的邏輯，以主要風(fēng)險(xiǎn)的真實(shí)歸屬界定所有權(quán)。產(chǎn)權(quán)的合理界定不僅僅是風(fēng)險(xiǎn)化解的基礎(chǔ)，也界定了現(xiàn)實(shí)中公私合作項(xiàng)目的屬性：公共部門、私人部門或者兩者間的灰色地帶，從而為財(cái)政政策的制定提供參考依據(jù)。

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